摘要:
随着服务型政府建设深入发展，智慧政府建设成为政府建设的重点。一般来说，智慧政府是一种较为先进的政府信息化建设发展范式，是以法治为保障，以大数据驱动为基础，以智慧决策为核心，以新一代信息技术为支撑，构建政府、市场和社会之间的动态网络协同治理机制。由于地方政府在各方面情况上存在差异性，研究这一问题对后续智慧政府建设方面具有指导作用，存在研究价值。因此本文选取四川省德阳市广汉市作为案例研究，分析地方政府的服务型政府建设存在的问题，包括线上与线下协同配合尚不完善、数据开放共享不足、政府官员对智慧政府的应用不足。针对这些问题思考了对策，包括强化智慧政府与部门线下工作的协作配合、完善数据库互联互通、地方政府官员提高自身相关能力和素质等方面。
Abstract:
With the in-depth development of service-oriented government construction, smart government construction has become the focus of government construction. Generally speaking, smart government is a relatively advanced development paradigm of government informatization construction, which is guaranteed by the rule of law, driven by big data, centered on intelligent decision-making and supported by the new generation of information technology to build a dynamic network collaborative governance mechanism between the government, the market and the society. Due to the differences of local governments in various aspects, the study of this issue has a guiding role in the subsequent construction of smart government, and has research value. Therefore, this paper selects Guanghan City, Deyang City, Sichuan Province as a case study to analyze the problems existing in the construction of a service-oriented government by local governments, including incomplete online and offline coordination, insufficient data openness and sharing, and insufficient application of smart government by government officials. In response to these problems, countermeasures have been considered, including strengthening the cooperation between smart government and offline work of departments, improving database interconnection and interop-erability, and improving local government officials’ ability and quality.
1. 问题提出与文献回顾
近年来，随着科技发展，大数据、智能化的运用不断深入社会各个方面，在此基础上，政府建设中引入科技要素成为可能，发展智慧政府逐渐成为政府建设中的一个热点和重点话题，如何将智慧手段与政府服务相结合，提高行政效率与服务能力也成为学界关注的重点。智慧政府建设不仅是我国高度关注的一个问题，多国政府先后出台关于推动智慧政府建设的政策措施。如2011年11月，美国加利福尼亚州为提高政府服务的绩效及服务能力，提出智慧政府建设框架(Smart Government Framework) [1]；2013年6月，迪拜专门成立智慧政府部门(Dubai Smart Government Department)，负责指导和监督迪拜电子政务的转型与实施，迪拜智慧政府项目通过各部门共同努力取得了重要成就，是该地区为企业和社区生活提供政府在线服务的开创性举措，标志着迪拜开始进入智慧政府时代 [2]；2014年3月，新加坡资讯通信发展管理局推出“资讯媒体总体规划2025”(Infocomm Media Masterplan 2025)，该规划的重要目标是将新加坡政府建设成为智慧政府，使新加坡成为全球领先的ICM技术使用者和倡导者，通过有效的安全措施保护个人的隐私和交易，促使企业提高生产率和收入，帮助政府利用数据更好地分析城市问题，从而制定更适当的政策 [3]。由此可以看出，多国政府在智慧政府建设道路上已经探索了较长时间，也取得了一定的成果。而近年来我国政府也高度重视政府建设的智能化，先后出台了一系列政策。党中央国务院相继发布了《国家大数据发展纲要》《关于加快实施信息惠民工程有关工作的通知》《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》等文件，在党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中也提出要创新和完善宏观调控方式，运用大数据技术，提高经济运行信息及时性和准确性。这些文件也从宏观角度体现了我国对智慧政府建设的高度重视，为我国开展智慧政府建设工作提供了一定的指导。
随着智慧政府建设在我国各地区的开展，相关学者也对其展开了研究并形成了一定成果。汪玉凯提出，实体政府可能是部门林立的，但是在网络虚拟世界可以构建一个无缝隙的整体政府，实现在网上的跨部门协同。在虚拟世界无缝对接的网络政府，就是“智慧政府”或者“网上超级政府” [4]。也有学者认为智慧政府体现以用户为中心、惠及所有人、泛在、无缝、透明的政府、回应的政府、变革的政府和一体化的政府理念，是一种较为先进的政府信息化建设发展范式。智慧政府不仅强调新兴信息技术的应用，也强调以用户创新、开放创新、大众创新、协同创新为特征的政府架构，并以此为基础实现政府、企业、个人多方的互惠共赢局面 [5]。胡税根等人认为智慧政府治理可以定义为以法治为保障，以大数据驱动为基础，以智慧决策为核心，以新一代信息技术为支撑，构建政府、市场和社会之间的动态网络协同治理机制，进而实现社会的有效运转，推动政府治理能力的现代化 [6]。周盛认为作为一种政府治理的理想模型，“智慧政府”区别于电子政务的本质特征在于它的价值导向不再囿于行政系统自身的效率，而是回归到了政府存在的本源——公共服务 [7]。
本文主要对地方政府的智慧政府建设中存在的问题及其对策思路进行研究，本文所选的广汉市是一个县级市，涵盖政府28个工作部门和5个直属事业单位，虽整体规模较小但部门相对齐全，便于进行研究分析。
2. 地方政府智慧政府建设的必要性
2.1. 社会发展的需求
我国已经进入全面建设小康社会的收官阶段，社会主义发展程度也不断深入，在这段历史时期内，我国经济、政治、文化、社会民生、生态建设等各个方面都有了许多突破创新，但随之而来各种问题也需要妥善解决。而且我国现阶段的主要矛盾也转变成“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，这说明虽然我国社会发展进入老人新的阶段，但依旧存在各种矛盾和问题，这些问题中有历史遗留下来的尚未完全解决的，如贫富差距、环境问题等；也有新的社会环境下衍生出的新社会问题，如流动人口管理、信息犯罪等。这些社会问题对政府提出了更高的要求，需要政府深入发展，提高自身的决策能力、管理能力、行政能力以应对多种需要。此外，中共十八大也提出“要建立职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”，智慧政府作为打造服务型政府的重要途径，也是电子政府发展到如今的一种表现，对提高政府部门工作效率有着极大帮助。且我国幅员辽阔，地区之间有各自发展的特殊性，并不能一套体制一概而论，因此需要借助一定的工具针对本地区的发展特点、发展需求进行管理决策。
2.2. 智慧政府自身的优势性
以大数据、云计算、物联网、移动互联网等为代表的新一代信息技术的迅速发展促使政府治理模式由碎片化向网络化转变、由管控型向参与型转变、由静态化向动态化转变。大数据在助力形成协同治理的新格局、提升民主化治理的程度、提高治理决策的科学性、推动治理结构的网络化等方面发挥着重要作用 [8]。以多种网络信息技术为支撑的智慧政府建设为政府工作的各个方面都能提供重要的支撑。基于大数据的智慧公共服务使得公共服务决策更科学、公共服务供给更精细、公共服务体系更科学、公共服务监管更有效 [9]。
智慧政府建设有助于促进政府科学决策。智慧政府将大数据、云计算等当下快速发展的科技要素整合起来，形成一套体系化的管理模式。在决策方面，可以及时提供大量所需的资料，同时也能够对资料、数据进行分析处理，为政府的决策提供参考建议。其次，智慧政府的建设有助于加强对政府内部权力的监督。智慧政府将大量事务办理、工作运行都纳入了线上管理，在能够检测的地方都能留下痕迹和证据，这为政府的权力在阳光下运行提供了平台，一定程度上能够阻止政府部分在运行过程中可能出现的腐败问题，加强对权力的制约和监督。再次，智慧政府的建设有利于加强协同管理。我国的政府是人民的政府，由于自身“为人民服务”宗旨的要求以及自身的局限性，积极倡导协同治理，引导社会各界、人民大众参与到政府治理活动中。智慧政府能够为协同治理提供平台，以大数据云计算等为基础，整合社会各界的意见建议并整合，进一步加强社会协同治理的发展。此外，智慧政府的建设有助于实现精准化服务。由于地区发展的特殊性、不平衡性，人与人之间需求的差异性，政府不能单纯地提供模板化的管理和服务。智慧政府将网络技术和大数据结合，通过数据分析定位地区发展方向以及服务受众的需求，以此实现政府服务的精准化智能化。最后，智慧政府的建设有利于实现共享发展。改革发展、社会主义现代化发展成果是惠及广大人民群众的，要把“人人参与、人人尽力、人人享有”的宗旨落实到经济与社会发展的各方面，就需要政府借助大数据、互联网和云计算等现代信息技术，建设智慧治理平台，整合多元力量，共同参与社会建设。智慧政府建设将人置于相对平等的位置，参与其中的人可以享受平等的服务和资源，也可以自由抒发意见，建言献策。
3. 案例研究
3.1. 广汉市智慧政府建设现状
智慧政府建设一定程度上可以看作为政府服务型政府建设的一种延伸和扩展。不同于西方国家几个世纪之前就对政府的管理活动进行研究和实践，我国的服务型政府是在改革开放后通过引入西方的观念，结合时代需求才提出来的。如今虽然已经经历过几十年的建设，但比之西方社会还有所欠缺。同时由于我国特殊的国情，实践方面尽管能够借鉴西方社会的经验，但更多的还是需要自行摸索和创新。在空白点、缺陷处、深水区的领域，我国还需要继续进行深入的研究。基层政府的相关研究还需要结合各地具体情况考察，深入研究。广汉市从1991年成立经济开发区，至今已进行了多次的调整。成立时间较晚，在服务型政府建设方面的时间也落后一些，经济实力也不强，发展总体水平不高，所以基础尚且薄弱。因此，在智慧政府建设方面，广汉市正处于发展阶段。
随着信息技术不断发展，互联网、大数据、云计算等信息时代的代表产物也不断优化创新并普及到人们的生活工作之中，政府通过运用这些技术，建设政府门户网站，开通各种线上交流渠道，如广汉市政府网站广汉微政务板块，其下涵盖五险一金、交通出行、医疗卫生、生活缴费、教育/法律服务、企业信用查询、文化旅游、其他服务等。以这样的方式，逐步提高政府的办事效率和民众参与度。目前广汉市政府逐渐完善自身的门户网站，通过政府门户网站，公民也可以及时了解更多的政府信息。并且通过市长信箱等线上渠道，能够给政府提出意见建议，便于政府及时地收集信息、进行反馈，以提高公民的满意度。此外，还有微信公众号(微新广汉)可以帮助公民办理事务、了解信息、反映问题、提出意见建议。通过这些手段，广汉市政府在一些行政程序上做到了简化职智能，让百姓足不出户、线上处理就能够办理一些事务，这一点在行政审批方面体现得尤其明显。如2019年1月，广汉市出台深入推进审批服务便民化工作方案。包括全面推行审批服务“马上办、网上办、就近办、一次办”；持续开展“减证便民”行动；着力提升“互联网+政务服务”水平；深化行政审批中介服务改革；推进行政审批集中技术审查工作；切实加强事中事后监管等。同时从组织领导、任务落实、考评考核、宣传引导等方面推动，给制度深入创造良好的环境。2019年12月，广汉市出台产业园区行政审批“直通车”服务实施方案。这一次更加细化对象，具体举措有：设置园区“直通车”窗口；实行容缺预审、模拟审批；进一步强化代办队伍建设；推进网上办事；要素事项集中受理；加强政策指导。同样也从领导、监督等方面加强管理，为举措顺利推行创造和谐的环境。这也提现出智慧政府建设也是一个逐渐深化的过程。在不断发展的过程中，随之而来的也是各种问题的体现，因此广汉市政府的智慧政府建设虽目前取得了一定成果，但是也尚有许多方面需要完善和优化。
3.2. 广汉市智慧政府建设存在的问题
线上与线下协同配合尚不完善。广汉市政府近年来通过引入大数据、互联网、科技设备等，完善了政府的运作系统，也加强了对社会的管理和服务。线上联网及时反馈社会信息、民众意愿，发布政策指令，统筹执行调配。智慧政府在其中扮演的角色提高了政府的行政效率，但是由于发展建设时间不长，广汉市政府在这一方面还存在线上线下协同配合不完善的情况。如2020年4月26日，有居民代表在市长信箱中提交了一份“广汉市顺德路居民关于广汉夜市脏乱差情况反馈及搬迁夜市请愿书”，里面针对夜市现象做出了几点总结，包括：占道经营，车辆堵塞、油烟严重，垃圾丛生，污染环境、噪音扰民，不分昼夜、消防隐患不断。在该请愿书中居民们也反映了自己的担忧和意见。针对于此，政府的反馈中提出“逐一约谈夜市十字路口商家，在夜市开市即下午三点半后，该路口所有商家不能跨越摊位线经营，未开市时，任何商家不得占用城市道路。商家自备垃圾容器，地面铺贴吸油地毯，随时保持环境卫生，及时清扫清洗经营场所及门前路面。另大队已衔接环卫部门定期对夜市道路进行集中冲洗、消毒。大队将加强对该路口及夜市商家的管控力度，发现违规违法行为，严格按法律法规予以处罚……”然而这并非第一次提出类似意见，政府也不是第一次进行反馈，可时至今日该地区夜市乱象依旧未有丝毫转变。政府接受到意见后第一时间应该对接相关单位实地调查、制定解决方案后进行整改，并且将计划反馈给来信人。而政府虽然反馈会及时进行处理解决，但是实际上并未对该问题采取有效措施。利用智慧政府可以全国同样案例进行分析和学习，寻找到一条切实可行的道路。但是广汉市政府在这个方面并未充分利用起来，此外，线下工作没有配合好线上给出的政策措施也是该问题反复的重要原因。还有许多例子也体现出了政府线上线下协调配合的问题。智慧政府不应该只是一种纯粹线上的活动，也应该是政府整体活动的支持系统，从线上到线下的活动都应该统筹协调。
数据开放共享尚且不足。现在许多地区的智慧政府建设也都还存在这样的问题，在这方面吴芸认为不同政府职能部门数据统计需要不同、统计标准不统一，无法共享；各省市政府之间数据不公开，无法共享数据；政府与市场、社会分离的情境之下，地方政府与社会自治组织之间形成难以逾越的信息壁垒 [10]。广汉市政府的数据层面也存在着不同只能部门、不同层级政府、不同社会主体之间的不畅通。目前政府信息门户能够查询的信息的确也包含了许多方面，如经济指标、产业发展、金融信贷、房地产情况、固定资产投资等，但其实并未形成体系和分类。可以看到广汉市政府信息网站对数据的收集从2015年开始，几年时间尚未健全，不同部门之间的信息难有互通或存在缺失，没有一个完善的数据库供市民查询使用。且政府内部之间的信息沟通也存在一定的困难，至于其他社会组织，也少有在政府官网上出现相关的数据信息。地方政府虽然没有省级、国家级层面的数据体量大，但是也需要不断完善，这是智慧政府建设过程中极为重要的一个部分，实现数据开放共享也是建设过程中的重要一环。
政府官员对智慧政府的应用不足。智慧政府的建设、发展和应用都涉及到对相关专业知识的了解，而政府人员构成有的就缺乏这样的专业人才。从简单的政府工作系统的操作，到政府门户网站的建设维护，乃至专业数据库等高级系统的建设和维护，都需要政府工作人员具备一定的素养，甚至需要招收一批专业领域人才进入政府工作序列。从目前广汉市的智慧政府建设体现出的一些方面来看，对相关人才的需求还是较大。政府的门户网站、信息网站建设相较于其他一些政府来说还是稍显落后，数据库的不健全、操作系统的设计和日常维护等都需要有一定专业素养的工作人员来进行。而目前一些地方政府工作人员中普遍存在有安于现状、不愿意接受新事物并与时俱进学习的人。这对智慧政府的建设会形成一定的阻力。
4. 地方政府智慧政府建设对策建议
强化智慧政府与部门线下工作的协作配合。智慧政府建设最终是服务于百姓和政府工作人员，除却广汉市，我国许多地方政府也存在协调配合不到位的问题。所以强化线上建设与线下联动配合尤为重要。首先在社会场合可以安装一些职能设备，为实时了解社会情况、反映人民意见提供便利。然后与政府的智慧网络相连接，使得政府可以快速检测、分析、反馈，而后快速与有关部门对接，形成联动。智慧政府的建设也能够便于政府快速分析出更合理的解决措施，因此指导部门的线下管理服务活动。
完善数据库互联互通。目前地方政府的数据建设大多存在一定的孤立分散状况，而这种分散情况也会导致政府工作效率的低下。在此后的地方智慧政府建设过程中，要投入更多的资源对数据库进行建设，智慧政府的建设依赖于数据库的完善，通过相关人才、资金等的投入，提高数据库的完善程度，不同部门、不同层级政府、不同社会主体之间的数据互通程度。不过要打通这些主体之间的数据壁垒，也需要不同主体之间沟通协调，形成一个整体性完善的数据库，以此更好地服务于政府和社会活动。
地方政府官员要提高自身相关能力和素质。地方政府官员树立一种大数据的治理思维对智慧政府的建设有着重要的影响。目前一些地方的公务人员综合素质还有待提高，导致服务能力和服务水平尚且不足，相关技能的缺乏会导致政府进行管理和服务过程低效率化，也不利于智慧政府建设的深入发展。因此，地方政府每年都需要对公务人员进行技能培训，提高其对智慧技术的认识、使用，整体提升其工作能力以满足需求。随着技术的发展和工作需要的变化，政府部门人员面临的挑战也是不断变化的。快速发展的网络时代中新技术日新月异，因此为了政府的智慧政府建设，公务人员也要加强学习能力，紧跟技术发展潮流，提升综合素质。
5. 结语
我国的智慧政府建设已经进入一个较高水平的发展，但是由于地区发展水平差异，智慧政府在不同的地方政府还存在发展不平衡的状况。本文案例中的广汉市政府在智慧政府建设方面进行了一定研究，以小见大可以分析出地方政府在智慧化发展的过程中存在的部分问题。但是由于案例研究本身存在的局限性，导致可能存在的其他方面问题以及对策研究存在疏漏，同时也缺乏定量研究的支持，导致文章缺乏实证支撑。在此后的研究中，需要从这些方面入手，细化对地方政府的智慧政府建设的问题和对策研究。不同的地方政府存在个体差异性，之后要考虑选取其他具有代表性的地方政府，以及考虑采用实证的方法进行研究分析，对这一研究问题不断深入完善。