1. 引言
乡村问题一直以来是法治中国建设的难点,其关乎到国家治理体系和治理能力现代化的实现,关系到全面依法治国的建成。乡村协商民主是化解矛盾纠纷,实现村民自治的重要途经,也是实现法治乡村建设的重要组成部分。目前,乡村村民的法治意识比较淡薄,乡村协商民主缺乏有力的法治制约与保障,未能满足乡村协商民主发展的需要。乡村协商民主的完善需要法治的规范和引导,因此对于乡村协商民主法治化的研究具有重要意义。本文认为乡村协商民主法治化就是通过法律的引导和规范,实现该乡村协商民主的制度化、程序化、规范化、法治化。乡村协商民主法治化应当包涵:党的领导、健全的法律规范体系引导、完善的法律机制保障、广大村民群众的自觉依法参与等要素 [1]。以法治来健全和完善乡村协商民主制度,能够更快速、健康地实现乡村治理能力与治理体系现代化。借鉴象山县“村民说事”制度的有益经验,通过民主协商化解矛盾纠纷,推进乡村依法治理。加强对“村民说事”制度的完善,提高村民参与意识,提升村干部的责任与领导意识,督促民主协商结果的进展与落实,进一步实现乡村协商民主法治化发展。
2. 乡村协商民主法治化的基本原则及意义
2.1. 基本原则
乡村协商民主法治化应当坚持党的领导原则。党的领导是社会主义法治最根本的保证,把党的领导贯彻到依法治国的各方面和全过程,是我国法治最基本的一条经验。因此,乡村协商民主首先应当坚持党的领导,党是执政党,在党的正确指引下,乡村协商民主才能有序推进。在党的教育贯彻下推进乡村协商民主,协商的结果才可能是符合道义的,减少走弯路的机率。
乡村协商民主法治化应当坚持人民主权原则。人民是依法治国的主体和力量源泉。乡村协商民主作为社会民主的一部分,必然体现人民主权。人民是乡村协商民主的主体,通过村民的群策群力,才能形成大多数人满意的结果,才能够真正发挥乡村协商民主应有的价值。坚持人民主权原则,尊重人民的意见,才能进一步完善乡村协商民主。反过来人民得到尊重后,能够更加主动地维护乡村协商民主制度,促使乡村协商民主进一步秩序化、法治化。
乡村协商民主法治化应当坚持公开对话原则。公开对话是实现乡村协商民主的最基本途径。公开对话原则又可以分为公开和对话两个原则,公开原则指的是乡村协商民主的协商内容、结果即各个环节向公众公开,保证其公开透明,对话原则指的是在协商过程中,各主体应当通过对话方式平等地协商 [2]。公开对话原则体现出乡村协商民主应当是一个平等的、互动性的过程。通过平等交谈、良性互动,使得乡村协商民主更加规范化。
2.2. 意义
法治是推进乡村治理的重要保障,为构建“法治乡村”,乡村协商民主作为乡村发展的重要环节必然走向法治化,乡村协商民主法治化是贯彻依法治国精神,是完善和发展乡村协商民主的必然趋势,是实现法治乡村的重要途径。
乡村协商民主法治化有利于规范公民有序参与。乡村协商民主给村民一个渠道参与政治生活,通过参与规范、有序的协商环节,不仅能够有效的解决问题,更能够培养村民的规则意识。乡村协商民主越公开规范,越能够提高村民参与、讨论的积极性,从而保障村民的基本权利得到实现,保证村民在乡村治理中实现当家作主。
乡村协商民主法治化有利于促进决策民主科学。协商民主最独特的优势就是发挥大家的力量,取得智慧的成果。在涉及乡村的治理问题时,村民们是直接的利益者,往往是最关心乡村问题的人。乡村协商民主给广大的村民提供了一个出谋献策的途径。通过有效的沟通、提意见,更能体现民意,增强决策的公开性。通过邀请村民、专家等相关人员就有关问题进行分析、讨论,增强决策的科学性,提升村干部治理乡村的能力,促进乡村治理体系和治理能力现代化和法治化。
乡村协商民主法治化有利于化解矛盾纠纷,推进乡村善治。乡村协商民主旨在化解矛盾纠纷,乡村协商民主法治化通过有序的协商,能够更加民主科学的解决矛盾,维护乡村的和谐稳定。乡村协商民主法治化有利于推进乡村善治,提高乡村的现代化治理水平,提升村民的幸福感。
3. 象山县“村民说事”制度现状研究
3.1. “村民说事”制度的缘由
与多数的乡村协商民主产生一样,为了更好地化解村内矛盾,需要寻找一个途径解决矛盾,维护乡村治理,“村民说事”制度就是基于这样的背景诞生的。“村民说事”最初发生在象山县西周镇杰下村。2009年,因一笔水库的工程价款补偿问题,引发了该村村民与村干部之间的矛盾,因不透明的补偿分配遭到村民质疑,一时之间村内气氛紧张,于是杰下村村委会就召开了一场说事会,将补偿款的去向一笔笔向村民说请 [3]。这场说事会既落实了补偿分配,也化解了村干部与村民之间的矛盾,双方都得到了一个比较满意的结果。村委会通过此次说事会看到了治理的效果,于是趁机将其制度化。该村村委会制定了三条规则:第一是定期定点说事,每月的10日、25日为说事日,并且在村民说事室说事;第二是要好好说,一个一个说;三是说事内容要全记录,做好归档工作 [4]。当年的5月10日,该村召开第一次“村民说事”,会议上说了15件事,当月就办成了14件,说事治理效果良好,“村民说事”制度就在杰下村建立起来了。“村民说事”能够有效化解村里的各种矛盾,解决村内大小事,于是在2010年象山县将“村民说事”制度推广到了全县490个村,在每个村成立说事组,围绕村庄建设、经济发展、社会稳定、党群关系和廉政建设等,开展村民干部说事议事 [5]。
3.2. “村民说事”的基本状况
目前,“村民说事”制度融合了“村务会商”,“民事村办”,“村事民评”,已经形成了“说、议、办、评”四个有机的环节,使得“村民说事”制度系统化、制度化 [6]。
“说”是基础。“说”是收集民意的渠道,所有村民对于大大小小的事都可以说。说事不仅意味着固定日子固定地点集中说,也可以是村领导干部上门说,可以线上说,也可以线下说,通过灵活的说事途径,充分调动村民们参与说事的积极性。“说”是为了更好的了解民意,获取问题来源,为了更有效的确保相关诉求能够得到及时反馈和解决,村委会们会将所说的事进行分类。对于简单的事,能够当场答复的就当场答复。不能够当场解决,需要进入“村务会商”的重要、重大事务,就真正启动协商的程序。这样的分类能够大大提高说事的效率。
在“议”事方面,普通的事、紧急的事一般由村党支部书记主持商讨,对于重大的、涉及到重大利益的事,可以通过召开党员大会、村民代表会议进行商议。对于“议”事的过程,也形成了规范的流程:首先是协商的参与者们对于事务进行协商、讨论;然后由村党组织对于讨论的意见进行整理,形成初步的解决方案;村两委组织再通过讨论、表决,是否通过该解决方案;对于重大决策,应当提交党员大会讨论、审议,党员大会的召开和表决都需要过半数通过;最后,经党员大会审议的方案,仍需提交村民大会表决通过。经过一系列流程形成的解决方案,最后还要向村民公开,以便村民监督 [7]。
“办”是落实决策的环节。为了办好事,有效解决村里的大小事,象山县依托县镇村三级平台,根据事务的不同状况由不同的人员办理落实。普通事务由民事代办员全程代办;关系到乡村利益的大事,由村干部或者村两委会领导完成;涉及到重大决策,仅凭村一级难以完成的,可以联系县、镇其他职能部门共同一起办理。“办事”是真正解决矛盾的方法,因此应当智慧办事,寻求多方帮助,给人民一个满意的答复。
“评”体现的是村民的满意程度。在每一件“村民说事”完成后,都需要相关村民的评价。设置评价机制使得村民能够更便利地行使监督权,有利于规范村干部的行为,使得矛盾能够即使化解,决策能够更快更好执行。除了一事一评,还有专项式评价、综合式评价,干部的考核成绩与评价成绩挂钩,不仅能够督促村干部积极认真行事,也可以让村民感受到主人翁的地位,提高村民参事、议事的积极性。
“村民说事”制度通过“说、议、办、评”,形成了有序、系统的协商机制,更加体现民主。通过有序的程序解决问题不仅加深了村民与村领导之间的关系,还推进了乡村的现代化发展,乡村的条件越来越好,人民的生活也越来越幸福。
3.3. “村民说事”制度的法治化现状
为了进一步发展和完善“村民说事”制度,势必要用法治引导“村民说事”制度发展。为贯彻全面依法治国,以法治理念推进“村民说事”制度,象山县也做了很多努力。
首先,拓宽了“村民说事”制度的范围。在坚持依法依理说事的基础上,推出“法律服务说事”、“律师e说事”等等,丰富了说的内容,并且通过专业人员说事,能够更加科学的解决问题。象山县司法局还把人民调解工作融入“村民说事”制度,将人民调解工作中的摸排、调解、结案、回访环节,与“村民说事”制度中的“说、议、办、评”相衔接,组织人民调解员参与“村民说事”制度,了解案情的相关情况后通过“议”进行有效调解,提高结案效率,最后再通过回访、评价方式了解矛盾是否真正解决,了解群众对人民调解员的满意程度,人民调解员也能够侧面检视自己的工作是否到位,提升业务能力 [8]。将“村民说事”制度与人民调解相融合,推进乡村善治,推进乡村的治理体系和治理能力现代化,努力构建法治乡村。
其次,推进小微权利清单改革,加强小微权力清单与“村民说事”制度相结合,提高“议”事的效率。通过梳理小微权利清单,明确可以商议的事,排除不必进入商议的事,提高“议”事的规范性 [9]。明确权利的范围,有利于规范干部领导权利的行使,以便公众更好的行使监督权。
第三,建立“一村一法律顾问”制度,让法律顾问充分参与“村民说事”制度。通过法律顾问的普法,运用法律思维解决矛盾,可以提供更加科学的方法。为“村民说事”制度配备法律顾问,使得“村民说事”的进程更加有序公平,协商的结果更加让村民信服。提高村民学法、守法、用法的主动性和自觉性,才能更快更好的构建法治乡村。
“村民说事”制度不仅与其他制度相结合,使其更加制度化、法治化,也在践行的过程中充分学习和吸收新思想新理念,“村民说事”制度因此熠熠生辉,成为大家学习效仿的模式。
4. 推进“村民说事”制度法治化的思考
“村民说事”制度的推行,对于乡村的治理起到了非常良好的效果。通过“村民说事”制度,能够有效快捷地解决村里的矛盾,民主科学的通过相关决策,真正为人民服务,提高人民的幸福感。“村民说事”制度也通过与其他各种机制融合,不断学习法治思维,正在走向规范化、法治化。但是在“村民说事”制度法治化的进程中,仍然存在一些问题需要去解决。
4.1. 存在的问题
“村民说事”制度法治化的推进离不开广大群众的参与。其中,最突出的问题一是村民的法治意识比较薄弱,二是参与意识不够积极,三是缺乏专业法治人才。村民问题的最大原因在于自身的素质问题。因为大多数的村民,没有接受过良好的教育,法治意识比较淡薄。但是村民不仅仅参与事务的讨论,还要参与事务的决策,如果没有一定的法治思维,可能形成不了科学的决策,反而会造成时间的浪费,好心办坏事。因此,村民们的法治思维能力关系到“村民说事”制度的顺利推行,要努力培养村民们的法治意识。其次,村民的参与意识还不够积极。“村民说事”制度的运行,离不开村民们的参与。虽然“村民说事”制度已经普及到全县各个村,运行的效果也比较良好。但仍存在一些村民们有落后封闭的思想,会觉得与自己无关,不愿意参与其中或者积极性不高,不愿配合。人民是法治化进程的主体和力量源泉,因此,人民的思想问题是必须解决的问题。此外,“村民说事”制度法治化的发展离不开人的引导、创新。但是,由于乡村比较落后,生活水平较差,很难吸引到专业的法治队伍,留在村里的大多数是老人和小孩,这样会使得乡村缺乏活力和创新力,不利于乡村法治化的建设进程,因此,人才问题也是亟待解决的问题之一。
“村民说事”制度法治化的发展离不开有效的权利监督,对于“村民说事”制度的监督还有待完善。尽管村民可以通过评价机制对村干部进行监督,但是村里关系复杂,仅凭村民的评价可能无法反映现实情况。对于协商结果的落实情况,村民往往无法知晓中间的过程,还需要外部监督机关对民主协商过程进行进一步监督,避免村干部们在解决实事时以权谋私,损害村民的利益。
4.2. 完善建议
针对村民的法治意识薄弱的问题,要加大法治宣传教育。村委会可以通过线上、线下的方式开展普法讲座。村委会也可以通过组织村民们进行培训,提升文化素质,提高法治修养。村民们在平常的实践生活中应当自觉学法、遵法、守法、用法,在参与“村民说事”时不断学习反思,以法治的思维思考、解决事情。在全村形成学法的氛围,不断提高村民们的法治意识。关于村民们参与积极性的问题,村干部们应当加大宣传力度,还可以通过走访的方式深入每一个家庭,不仅能够增进村民们之间的关系,还可以宣传“村民说事”制度,调动村民们的积极性。村委会还可以通过问卷调查、互联网的形式,定期收集民意。此外,还应当落实评价监督工作,让村民真正体验到“当家作主”的感觉,并且乐意再参与其中。最后,对于推进乡村法治化建设所需的人才问题,首先应当增强村干部领导的统领能力。村领导干部们作为“村民说事”制度的组织者,领导者,要不断地学习,提升自己的业务能力,带领村民们走正确的法治化道路。要发挥村领导干部的领导作用,引导村民积极献策,不偏不倚,打造民主和谐的氛围。其次可以引入人才引进机制。通过提高相关的物质保障,为乡村的发展注入新力量。引入新兴力量,通过不断创新、引领村民们走法治乡村建设道路,提高乡村生活水平。乡村的经济生活水平提高了,从而吸引专业法治人才的进入,这样就能形成可持续发展,使得乡村呈现出欣欣向荣的愿景。
监督机制可以有效约束权利的滥用,进一步加强外部监督,有利于推进“村民说事”制度规范化和法治化。乡镇一级政府应当实质参与“村民说事”制度中,强化与村民的联系,督促协商结果真正落实到位。对于表现突出的村干部可予以表彰表扬,鼓励积极办实事的村干部进一步发挥先锋作用。对于消极推诿,不顾村民利益的村干部批评追责,重点督促工作的完成,施加更强的威慑力。同时积极与村民联系加强沟通,保证每一件小事都可以得到圆满解决,发挥监督机制真正的效力。
参考文献