1. 引言
自然环境是人类社会赖以生存的物质基础，美丽的自然环境可以让人感到心情愉悦，进而使人获得极大的精神满足。然而自然环境又是脆弱的，人类不合理的生产生活方式会给自然环境带来极大的破坏，因此需要对人类的生产生活方式进行规制，努力实现人与自然和谐相处，环境法部门也由此应运而生。
政府环境信息公开制度是与环境法息息相关的一项重要制度。所谓政府环境信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的与环境有关的信息，包括但不限于环境质量信息、污染源及其排污信息和环境执法等信息。我国政府作为环境保护的重要主体之一，肩负着重大的环境保护责任，而政府环境信息公开制度正是推动政府履行环境保护职责的一项重要制度，同时政府环境信息公开制度也是国家环境治理体系和治理能力现代化的重要环节。
政府环境信息公开制度主要包括以下几个重点方面：1) 污染源监管和排放信息的公开；2) 环境评价信息的公开；3) 依申请的政府环境信息的公开；4) 政府环境信息公开制度的监督和救济。这些方面也将是未来一段时间政府环境信息公开制度的完善方向。
总之，研究政府环境信息公开制度不仅可以更好地认识政府在环境保护方面做出的努力和所取得的成就，而且可以再此基础上对该制度的完善和发展提出合理化的建议。
2. 政府环境信息公开制度的介绍
2.1. 政府环境信息的定义
要研究政府环境信息公开制度首先一点是要明确政府环境信息的定义，何谓政府环境信息呢？政府环境信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的与环境有关的信息，包括但不限于环境质量信息、污染源及其排污信息和环境执法等信息 [1]。
2.2. 该制度的发展历程
我国政府环境信息公开制度的建构首先要追溯到2008年5月1日起开始实施的《政府信息公开条例》，在该条例实施之前中国政府信息公开一直处于无法可依的窘境之中。属于政府信息的政府环境信息是否公开，如何公开以及公开范围都处于混沌之中。随着该条例的颁布施行，政府信息公开制度走上了不断完善的道路，2019年该条例迎来了第一次修订，这次修订在政府信息主动公开范围，依申请公开程序方面进行了明确和改善，这也为政府环境信息公开制度的完善提供了法律依据。相信随着时间的推移政府环境信息公开制度会进一步得到发展。
2.3. 该制度的理论基础
政府环境信息公开制度的理论基础种类庞杂，我这里主要就其中重要的三个理论基础进行分析介绍，其余的理论基础不在过多讨论。这三个理论中尤以环境知情权理论最为重要，后面将详加阐述。
2.3.1. 信息不对称理论
信息不对称理论原是一种经济学理论，指在市场经济活动中，各类人员对有关信息的了解是有差异的；掌握信息比较充分的人员，往往处于比较有利的地位，而信息贫乏的人员，则处于比较不利的地位。化用到环境信息领域，政府往往是掌握环境信息比较充分的主体，而企业和个人往往无法掌握充分的环境信息，因此为了减小这种差距，政府有义务对环境信息进行公开，以让其他主体也能平等的获取与自身利益相关的环境信息。
2.3.2. 环境知情权理论
环境知情权是指社会成员依法享有获取、知悉环境信息的权利，它是知情权在环境保护领域里的具体体现，是公民和企业参与环境保护的前提条件、客观要求和基础环节。
同时它也是现代社会不断发展而形成的一种新的权利类型，这个权利概念最早是由美国前美联社社长肯特·库柏(Kent Copper)在1945年1月提出的，直至1992年人类环境与发展大会上发表的《里约宣言》原则指出“每个人都应享有了解公共机构掌握的环境信息的适当途径，国家应当提供广泛的信息获取渠道。”该权利类型可以说得到了国际公认。
环境知情权是政府环境信息公开制度最重要的理论基础，它为政府设定了公开义务，为企业和个人赋予了获取环境信息的权利。随着现代政府的职能趋于多样化、复杂化，保障公民和企业的环境知情权正不断成为政府不容推辞的责任。
2.3.3. 政府信息公开理论
政府信息公开理论是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，进行及时、准确地公开发布的理论。政府信息公开是一个现代高效政府必须具备的条件，现代社会对于信息的获取相比于古代社会和近代社会而言显得更为重要。政府作为行政机关在行政过程中掌握了大量的有用信息，这些信息对于其他社会主体而言可能至关重要，为了获得这些重要的信息以指导自身下一步的行动，社会主体有权申请公开。同时政府也有义务主动公开，为这些社会主体进行决策提供依据。
3. 我国政府环境信息公开制度的现状和问题分析
3.1. 我国政府环境信息公开制度现状
3.1.1. 立法现状
我国环境信息公开制度的立法肇始于2007年，当年4月5日中华人民共和国国务院令第492号发布《中华人民共和国政府信息公开条例》，同年4月11日发布《环境信息公开办法(试行)》，我国的环境信息公开制度开始有了法律依据。《环境信息公开办法(试行)》于2008年5月1日起正式实施，到目前已经有12年之久未曾修改，随着2019年《中华人民共和国政府信息公开条例》的修订，环境信息公开办法的修改已是势在必行。
现代社会瞬息万变，尤其是环境领域的新问题更是层出不穷，而我国目前在这一领域的立法可谓是已经远远落后于社会现状，非常有必要加快法律法规的修改，以适应社会生活的变迁 [2]。
而且《环境信息公开办法(试行)》的体例采用了政府和企业环境信息公开制度合并于一部办法之中，我觉得是值得商榷的，政府和企业在环境信息公开领域处于完全不同的地位，需要履行的义务有很大的差别，公开的方式也大相径庭，最好可以分开立法。
3.1.2. 实践情况
我国目前政府环境信息公开制度的实践还处于发展阶段。主要由环保部门进行政府环境信息发布，公民、法人和其他社会组织可以向环保部门申请获取政府环境信息，实践以主动公开和申请公开相结合的方式进行政府环境信息公开。
但是在实践过程中往往会出现需要法律救济的案例，根据使用中国裁判文书网进行检索的结果1，共发现55份法律文书与政府环境信息公开有关，由此可知在政府环境信息公开制度建设的实践中还是存在不少问题，需要政府环境信息公开制度不断地进行自我完善和自我更新。
3.2. 目前存在的问题
3.2.1. 政府对于该制度建设的动力不足
《环境信息公开办法(试行)》第二十四条规定：“环保部门应当建立健全环境信息公开工作考核制度。社会评议制度和责任追究制度，定期对政府环境信息公开工作进行考核评议。”法律虽对政府环境信息公开制度建设的考核进行规定，但此规定弹性较大，定期进行考核的定期到底是多长时间，考核内容如何，由谁进行考核等问题都由政府自己自由裁量。
同时由于我国地方政府长期专注于社会经济的快速发展，对环境信息公开制度建设的热情不甚强烈，有时甚至流于形式，并不能充分发挥政府环境信息公开制度的效能。现如今随着“美丽中国”建设目标和“五位一体”总布局的提出，提高政府对环境信息公开制度的建设热情将变得愈发重要，政府对于该制度建设的动力不足的问题也将愈发突出。
3.2.2. 申请公开相关环境信息的障碍和要求过多
除了政府主动公开的环境信息之外，公民和其他社会主体也可以向政府申请公开相关的环境信息。政府针对申请公开环境信息的请求，设定相关的程序是必要的，也是合理的，但不能设定过高的门槛。
《环境信息公开办法(试行)》第十六条规定了公民和其他社会主体申请公开需具备的三个要素：1)申请人的姓名或者名称、联系方式；2) 申请公开的环境信息内容的具体描述；3) 申请公开的政府信息的形式要求。这三个要素的设定无可厚非，但在实践操作中，往往对具体描述要求过细，而当事人往往无法掌握更多的细节和环境法的专业术语。如公民希望对自己家附近的化工厂的环境信息进行申请公开，大多数公民可能只知道这家化工厂的名字，并不知道要申请这个化工厂的环境影响评价表之类的环境评价文件。一旦对具体描述要求过细，可能导致无法满足申请公开需要具备的第二个要素。
并且在2019年《政府信息公开条例》修订之前的旧法第十三条规定申请政府相关信息公开的人需要与该信息有自身生产，生活，科研等的特殊需要，虽在政府信息公开实践中将特殊需要作扩大解释，使得该要求的限制降到最低，但是该要求还是会对申请公开的主体范围造成阻碍。
3.2.3. 该项知情权受侵害后的救济制度有待完善
环境知情权是社会不断发展过程中产生的一项新兴的权利，随着人们环境保护意识的提高，它越来越受到人们的重视，然而环境知情权也容易受到侵害，而其受到侵害后的救济途径如何，需要依靠相关法律法规的完善。
《环境信息公开办法(试行)》第二十六条规定，公民和其他社会主体可以向上级环保部门举报下级环保部门不依法履行政府环境信息公开义务的行为，在具体行政行为侵犯自身合法权益时，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
上述第二十六条规定了三种救济途径：向上级环保部门举报，行政复议和行政诉讼。这三种救济途径中向上级环保部门举报是权利受到侵害的人往往会选择的救济途径，若能处理好这种救济途径的适用，将可以有效的保护环境知情权。至于行政复议这种救济途径也不失为一种相对方便的途径，但应该防止出现行政复议走形式主义。针对行政诉讼这一救济途径，该途径由于具有终局性，需要牺牲一定的效率来保证社会公平，程序应当更加复杂严谨。
虽然规定了三种救济途径，但针对由于政府部门侵权行为造成的当事人损害如何进行赔偿的问题仍存在争议，是否可以将其纳入国家赔偿的范围也还有待进一步的研究讨论。
3.2.4. 公开状况各地区之间有较大的差异
由于我国各地区目前经济社会发展状况的不同，以及各省份发展定位的不同，不同地区的环境信息公开制度的落实状况也存在差异和不同的特点。为此我以浙江绍兴和云南大理白族自治州的网上政府环境信息公开为例，进行比较。我首先进入绍兴市人民政府官网，点进其中的政务公开页面，可以在网页右下角找到重点领域政府信息公开目录中的环境保护选项，它自动帮我跳转到了绍兴市生态环境局。里面有各种公开的环境信息。而进入大理白族自治州人民政府官网，在政务公开页面勉强找到了一个环境公报选项，点击进入能看到的只有每年的环境公报，没有其他公开的环境信息。于是我又去搜索了大理白族自治州生态环境局的网站，发现并没有独立的官网，我也没有找到大理白族自治州每日的空气质量状况公开情况。
虽然上述比较行为可能不是非常严谨，但是随着社会的信息化程度不断提高，人们从网络中获取信息的频率要远远高于其他媒介，往后政府在进行信息主动公开时也将更多的依赖网络这一传播媒介。因此政府在进行信息公开时应该多考虑网络传媒的作用，提高主动公开的效能。
从上面的比较中可以发现这种不同地区公开状况差异的问题是客观存在的，是我们应该努力去解决而不是去回避的问题。
3.2.5. 公开范围不甚明确且难以与时俱进
公开范围的确定和与时俱进是政府环境信息公开制度建设的重要内容。只有确定了公开范围才能确定环境知情权的边际。《环境信息公开办法(试行)》第十一条列举了十六项环保部门应当在职责范围内向社会主动公开的政府环境信息，以及一项兜底条款，这一共十七项内容作为编制政府环境信息公开目录的范围，同时第十五条规定环保部门应当编制，公布政府环境信息公开指南和政府环境信息公开目录，并及时更新。从法条上看对于主动公开的范围法条规定甚为明确，且有与时俱进的可能性，可谓善也。
然而公开范围的主要问题集中于依申请公开的领域。依申请公开的范围在法条上不像政府主动公开的事项那样有明确的法条依据，只是在《环境信息公开办法(试行)》第十七条中提到申请公开的信息属于不予公开范围的，应当告知申请人该政府环境信息不予公开并说明理由。由此可推知依申请公开的范围采用的是负面清单的形式，只要不是涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等不予公开范围的政府环境信息，公民和其他社会主体都有权要求政府进行公开。并且除国家秘密绝对不公开以外，经权利人同意或者环保部门认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府环境信息，也可以予以公开。
但是现实情况往往是在一份政府环境信息中某个部分涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私。在这种情况下，政府环保部门往往会将整份环境信息列为不能申请公开的范畴，使得申请公开的范围变得不甚明确，阻碍公民和其他社会主体环境知情权的行使。
4. 我国政府环境信息公开制度的完善途径
4.1. 将该制度建设列入政府政绩考核目标
为了解决政府对环境信息公开制度建设热情不高的问题。首要的方法就是把该制度的建设列入政府政绩考核目标。当然这样做并不意味着让政府以后将主要的精力都放在环境信息公开制度的建设上，而是希望政府能够分出一部分精力来完善这项制度，让这一制度发挥其应有的效能。
根据《环境信息公开办法(试行)》第二十四条规定，需要定期对政府环境信息工作进行考核评议。这个定期属于政府可以自由裁量的范畴，个人认为以一个季度进行一次为宜，这样既不至于因为过度频繁的考核影响工作正常展开，又不至于因为考核间隔时间过长无法对实践过程中出现的不当行为和懈怠行为进行修正。同时该条还规定环保部门有义务建立健全环境信息公开制度，这也为将该制度建设列入政府政绩考核目标提供了法律依据，不至于使这种做法于法无据。
至于如何对环境信息公开制度完善情况进行考核，并将考核结果融入政府政绩考核体系的问题，个人认为可以采用对各项主要工作进行赋分的方式，通过量化分析得出相对客观公正且准确的结果。并且将这一结果作为一项必备指标计入政府政绩考核体系。使政府环保部门的工作人员有动力也有压力地去完善这一制度。
科学谨慎地将环境信息公开制度列入政府政绩考核目标将有力的推动美丽中国的建设以及五位一体总布局的落实。
4.2. 简化申请公开程序，提高依申请公开的效率，鼓励公众参与
设定程序是一项制度能够有效运转的保证，也是公众参与的前提。为申请公开政府环境信息设定程序无可争议，但是过度的程序要求可能阻碍当事人行使自己的环境知情权。 [3] 《环境信息公开办法(试行)》 第十六条对申请程序作出了规定，要求以书面方式进行申请，采取书面形式确有困难的例外可以口头提出，由环保部门相关机构代为填写公开申请。这样的规定无可厚非，也体现了政府人性化的服务理念，但是在实践过程中不能过分拘泥于书面申请的格式要求。同时对于该条中要求申请人在申请公开政府环境信息内容时要有具体的描述，此具体程度应以一般社会经验为宜，不能强求申请人使用专业化的语言表述。
《环境信息公开办法(试行)》第十八条规定环保部门应当在收到申请之日起15个工作日内予以答复，需要延长时要经工作机构负责人同意，并通知申请人，且最长延长期限不超过15个工作日。该条明确最长处理时间这一点值得提倡。同时该条还可以根据《政府信息公开条例》第三十三条进行补充，在能够当场答复时应当当场予以答复，以避免拖延。现实情况下有些环境信息可能当场就可以进行答复，那么有必要要求政府环保部门工作人员必须当场进行答复，避免申请人反复跑腿，从而提高申请公开的效率。
在2019年修订之前的《政府信息公开条例》对主体范围曾有特殊需要的限制，这种限制甚为不妥，随着2019年该条例的修订，限制被取消，这为公众参与提供了必要条件。现在热心于环境保护的人可以对自己关心的环境信息申请公开，虽然该信息可能与其自身利益没有直接的关系。这将大大提高公众参与的热情，也将推动政府环境信息公开制度的不断完善 [4]。只有公众参与了，政府环境信息公开制度背后所要保护的公民、法人、其他组织的环境知情权才能真正落到实处。
4.3. 完善法律规定的救济途径，加强党、舆论、政府部门体制内的监督
权利受到侵害就需要救济，没有救济就没有权利这是法律人的共识，因此完善救济途径将是完善政府环境信息公开制度的重要内容。《环境信息公开办法(试行)》第二十六条规定了三种救济途径。这三种救济途径中向上级环保部门举报是当事人最常用的救济途径。但由于存在上级部门袒护下级部门的情况，如何更好的发挥该救济途径的效能也就成为了重中之重。个人建议应当建立举报审查回复制度，一方面必须对举报进行审查，不能将其束之高阁，另一方面必须对举报进行回复，并说明理由和调查结果，这样才能让举报人不至于认为上级部门在黑箱操作袒护下级。
至于另外两个途径，行政复议途径由《行政复议法》规制，行政诉讼途径由《行政诉讼法》规制，这里就不再进行更为详细的讨论。针对由于政府部门侵权行为造成的当事人财产损害如何进行赔偿的问题，我个人认为根据《国家赔偿法》第四条的兜底条款：造成财产损害的其他违法行为，可以将政府环境信息公开行为侵犯受害人财产权纳入国家赔偿的范围。因为政府环境信息公开也是一种具体行政行为，当政府环保部门及其工作人员在进行环境信息公开的过程中侵犯受害人的财产权时，受害人理应获得赔偿，这也是进行救济的本意。
除了要完善事后的救济途径之外，也应该加强对政府相关部门环境信息公开工作的监督。其中党的监督将发挥不可替代的作用，党的领导是政府一切工作顺利展开的保证，政府环境信息公开工作也不例外。在相关部门的定期党组会议上应该通报环境信息公开工作的进度情况以及实践中遇到的问题，集思广益，互相监督。社会舆论以及个人也有权利对政府的环境信息公开工作进行监督，在目前这个自媒体发达的时代，舆论的发声监督变得更有力量，政府对待那些理性的舆论监督时不能压制，要正视其提出的意见，保障监督权的行使。
外部监督不能少，政府内部的监督更要加强。因为政府相关部门内部往往更了解环境信息公开制度的运作方式，最能发现哪些地方存在疏漏和不足。只有内部监督落实了，政府环境信息公开制度才能得到更好的完善。
4.4. 建立全国最低的公开标准，鼓励各地方积极建立更高的公开标准
针对各个地区环境信息公开状况存在的差异，我认为有必要建立一套统一的环境信息公开基本标准，要包括空气质量，水环境，噪声污染，固体废弃物污染，高污染企业环评文件，环保政策和文件等的统一公开标准。同时在这套统一的基本标准之下，各个地区可以根据自身的实际情况建立更高的公开标准。
这里仍然以上文提到的浙江绍兴和云南大理为例。这两座城市都有发达的旅游业，都对自然环境的保护和环境信息公开有着迫切的需求。两座城市都因水而生，因水而兴，大理有美丽的洱海，绍兴则被誉为“东方威尼斯”，有着四通八达的河网。因此两地可以在全国统一的水环境信息公开的基本标准下，专门对水环境信息公开提出更高的要求。再比如河北省由于是钢铁工业的聚集地，重工业发达，空气质量成为当地人们最为关心的环境信息，那么当地就可以通过建立更高标准的空气质量信息公开制度来回应民众的呼声。
这样既统一又有差异化的公开标准设定将更有助于适应各地区不同的环境情况，使当地政府环保部门可以因地制宜的开展环境信息公开工作，更好满足当地公民，法人等社会主体的环境信息需求。
4.5. 厘清政府主动公开和申请公开的范围，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的 可以不公开
政府在进行环境信息公开时，包括两种公开方式，主动公开和申请公开。这两种方式相辅相成，共同保障了公民等社会主体的环境知情权。但厘清两种方式的范围也很有必要，因为在进行公开时，这两种公开方式遵循完全不同的程序。《环境信息公开办法(试行)》 第十三条规定了政府主动公开的程序，而第十六条规定了公民等社会主体申请公开的程序。
在厘清主动公开和申请公开范围的方法中，立法采取的方法是通过列举政府应主动公开的环境信息类型，从而达到区分的目的。这种方法值得采用，因为依申请公开的环境信息类型过于庞杂，要一一列举甚为麻烦，而政府主动公开的环境信息类型相对较少，可以进行列举，同时对政府应主动公开的环境信息进行列举也有督促政府主动进行环境信息公开的作用，一举两得。此外立法中对依申请公开的范围采用负面清单的形式，很好地保障了公民和其他社会主体的环境知情权，应当继续保留。
当然公开范围也应该是有限制的，《环境信息公开办法(试行)》第十二条规定了原则上环保部门不得公开涉及国家秘密，商业秘密，个人隐私的环境信息。但存在例外，如权利人同意或者为了公共利益可以对涉及商业秘密和个人隐私的环境信息可以进行公开 [5]。这样的做法体现了法律利益之间的平衡，值得提倡。
但条文也存在一些瑕疵，比如当某份环境信息可以分为几个部分，只有某一部分或者某几部分包含有不可以公开的信息时，那么是否整份文件都不能公开。我个人认为在面对这样的问题时，为了平衡双方的利益，可以将整份文件公开，但对涉及商业秘密和个人隐私的部分可以进行涂黑处理。
4.6. 明确环境信息公开的负责部门和负责人，防止相互掣肘和推诿
要想更好的完善政府环境信息公开制度，就需要明确环境信息公开负责部门和负责人。《环境信息公开办法(试行)》第三条规定国家环境保护总局负责推进、指导、协调、监督全国的环境信息公开工作，县级以上地方人民政府环保部门负责本行政区域内的环境信息公开工作。由于2018年3月国务院进行了机构改革，国家环境保护总局的职能已经并入了中华人民共和国生态环境部。因此目前应由生态环境部对全国的政府环境信息公开负总的责任。地方上则以当地的环保部门负责。
但是政府环境信息的制作部门往往不仅仅只有环保部门，还会牵涉其他很多的部门。那么如何防止这些政府部门相互掣肘和推诿，我认为既然法律将权力和责任赋予了环保部门，那么当仁不让，环保部门必须勇于承担。在政府内部环保部门需要和其他可能制作政府环境信息的部门建立起信息交换渠道。由环保部门统一进行政府环境信息主动公开，并且统一进行申请公开受理，受理之后如果是其他政府部门制作的，就由环保部门去内部获取，而不是让申请人自己跑去那个部门获取。同时其他政府部门也有义务协助环保部门，主动将环保部门需要的环境信息交给环保部门。
除了确定负责机关，确定主要负责人也是关键的一环。个人认为应当由环保部门领导和分管环境信息公开的分管领导共同负责，一把手负总的责任。这样做可以减少懒政、怠政，更好的让政府环境信息公开制度发挥作用。
5. 结语
对政府环境信息公开制度的研究方兴未艾，未来也存在非常大的研究空间和研究价值。本文主要从政府环境信息公开制度目前存在的问题入手，其中比较突出的问题是公开范围不明确，对于何种政府环境信息应当公开，没有一个统一的标准，并且公开的程序有待完善，尤其是个人申请公开时的程序有必要进行简化，对于公民环境知情权受侵害之后的救济途径也应该更加多样化，基于此我认为可以将政府环境信息公开制度建设纳入每年度的行政考核目标，简化申请公开的程序，并且完善法律规定的救济途径，除此之外有必要建立一个全国统一的最低公开标准，并在此基础上鼓励地方出台更高的公开标准。这些还只是一些比较浅显的见解，希望在接下来的日子中可以继续加深对这方面问题的研究探索。
NOTES
1数据来自中国裁判文书网，搜索关键词为“政府环境信息公开”。