1. 研究背景及意义
1.1. 研究背景
政府组织结构是政府组织内部的各部门职能与层级的排列组合方式。政府组织结构不仅涉及部门与层级之间的权力关系以及责任关系 [1]，同时也涉及政府与外部组织的关系。李元珍以根据弹性政府的理论视角，并通过利用信息化技术去构建了一个基层政府的组织调适框架，形成“条线部门 + 管理处 + 行政服务中心”的“三位一体”政府组织结构。兰旭凌以风险治理为分析点，提出在形态结构上建立虚拟平台提高组织结构效率，在能量结构上多通过元协调来实现组织能量融合，在技术结构上通过新兴技术来实现政府实体的组织结构无缝化、协同化、高效化、网络化。赵岩提出以帕累托改革模式为基本理论形成将传统政府办公模式的受损降到最低并且将电子政府的效能发挥极致以此形成一种“兼容模式” [2]，其次，以卡尔多—希克斯改革模式为基本理论以地方政府为改革主体，进行自上而下的改革，根据各自情况逐步地用并行式组织结构代替传统的组织结构进行改革和适当补偿 [3]。都为数字时代下政府组织结构改革提供了新的理论视角。在研究主题上呈现多样化态势，对政府组织结构的运行机制完善、政府治理手段高效、组织结构的精简等都有涉及。在研究方向上有风险治理视角、智慧城市建设视角、网络社会时代视角、经济效益角度等都有研究。总体而言，既有成果解释性、论证性和辩护性地阐述居多，反思性、批判性、建设性研究相对不足，特别是基于数字技术下的政府组织结构优化的理论逻辑以及路径选择的研究亟须加强。
1.2. 研究意义
当前，社会正在经历着重大的历史转型。截至目前，世界人口超过三分之二(46.4亿)，中国人口接近三分之二(9.04亿)已成为网民，这一数字仍在急速上涨 [4]。数字化的时代已经形成并且还将继续发展，以互联网、大数据、区块链为主的数字技术正在飞速发展，并且覆盖了人们生活中的各个方面。使得社会矛盾开始发生转变、公共的需求也更加多样化。中央以及地方政府的组织结构也需要在数字技术的驱动下进一步地优化，以满足公众对于公共服务的高质量化、精细化、多元化的需求。信息化给当前社会带来巨大变革，需要地方政府根据新的时代背景和公共需求主动变革，建立更加高效、协作、开放的组织结构。
2. 数字技术驱动下政府组织结构优化的理论逻辑
2.1. 数字技术视角下政府组织结构优化的关键影响因素
2.1.1. 社会环境
随着数字技术的不断涉及到人们衣食住行的各个方面，数字技术也改变了人们对于政府的需求，改变了政府治理的时代背景与社会背景。而传统的政府组织结构在满足人民对于政府需求上面明显是无法应对的。数字技术的出现为政府组织结构的重构创造了新的条件，一个组织的结构如何进行构建与组织的资源分配有着直接的关系。而满足人们对于政府的需求就是满足人们对于资源的需求。进一步说，当下的数字技术在政府治理中的应用不但会对传统的垂直等级式、层次多、管理层管理幅度小为特点的科层制治理模式进行改变，同时也重塑着政府组织结构的横向结构、纵向结构和工作流程。慢慢形成具有网络化 [5]、虚拟化为特点的政府组织结构。为形成更具有效率以及服务精神的政府组织结构，任何一个公共部门都应该随着社会环境的变化来对组织的结构进行不断的完善以及更新。在数字技术的视野下的政府组织结构是历史变迁的产物，政府的组织结构、职能以及管理主体等方面都应该做出一定的改变来适应环境的变化，以此来回应数字技术时代发展的需求，如图1所示。习总书记曾在博鳌亚洲论坛开幕式上说到：“谁排斥变革，谁拒绝创新，谁就会落后于时代，谁就会被历史淘汰。”明显的是，无论在过去的蒸汽时代、电子时代以及工业时代，以政府为主体的各类组织都是做出其相应的改变来满足时代以及整个社会的需求的。而如今的数字技术时代不同于以往的每个时代，是因为其发展得更快，多变性更强。而为了此种时代性的变化，组织为获取更多利益抑或者是效率，就应该进行自己的组织体制改革 [6]。
2.1.2. 组织效率
在数字时代，信息是作为这个时代最重要的资源之一，而数字技术在信息的传播中无疑是有着独特的优势的，其不仅让我们更快的获取到我们想要的信息，而且使我们能够更大程度地将我们的想法传递给别人。无论是在信息的输入还是输出上，数字技术作为信息的载体，无疑都是最强有力的工具。在这么一个信息共享的年代。政府组织之间的协同治理无疑是数字技术下的必然结果。打破了传统组织结构需要将信息自上而下或者自下而上层层传递的模式，并且消除了传统意义上数据流程的壁垒。而正是因为数字技术的敏捷性、准确性的特点。也减少了传统组织结构中的一些管理者，改变了原有的条块分割模式。使得现在的政府组织结构逐渐往扁平化、网络化的方向发展。当前，多点互动的网状化组织结构逐渐成为主要形态，线上线下结合的一站式工作模式成为主流，从而促使组织结构向扁平化趋势发展。随着数字技术的在政府治理中的应用。使得人人能够参与政治、人人能够学习政治，使政府能够及时地获得人们的反馈 [7]，同时人们的需求也能够及时被政府所看见。从而提高了国家治理的多变、灵敏化以及智能化。无论是在政府组织之间还是在政府与民众之间，数字技术都发挥着其本身所具有的独特优势。
2.1.3. 信息需求
在以信息资源为最重要的资源之一的现代生活中。在现实应用过程中，数据滥用、公民信息泄漏丢失问题十分严峻。在现实中，我们经常会出现在一个地方办事，需要自己去另一个地方联系当地机关才能办成的事。或者是因为信息陈旧未能及时更新而最终遗失以至于什么事都办不成等相关的情况。而对于以上现象的解决，单单依靠技术支持无疑是不足够的。而这时候就需要政府组织结构作出相应的调整，一是政府组织结构的专业化应该有待提高。无论是现有制度还是现有资源下培养的政府组织中专业性人才较少，无法在政府组织中形成更专业的团队。专业技术人员匮乏的问题严重限制了保护数据安全制度的功能发挥 [8]。其次是在于传统的政府组织结构因为传递信息的层级较多，导致最终数据的失真甚至遗失。而数字技术的应用，缩短了信息的传递链，并且由于数字技术多是以实际字体呈现其信息内容，而不是像传统只能进行口头传递的方式。不仅提高其传递速率更是的保证了信息的真实性。三是科层制的管理方式深入我国的管理体制颇深，无论是在理论上还是在实践上都体现出科层制的特点。各部门之间的本位主义和各部门对于本部门的利益保护，导致最终的“信息孤岛”，另外，在一些地方存在地方偏僻，各地区无法进行信息共享最终降低政府组织的行动效率 [9]。但是，在数字技术的应用下，信息传递的地域问题无疑是迎刃而解的。但是对于各政府部门的本位主义不仅需要数字技术的帮助同时也应该结合政府制度进行管理 [10]。
2.1.4. 治理成本
过去的机构设置不合理不仅使行政组织的行政成本大大提高，并且也增加了企业和群众的办事成本。无论是金钱成本还是时间成本，过去由于纵向以及横向的机构设置都过细 [11]，无论是多细的事情都需要经过各个部门的审批，而每一次的审批所需等待的时间都平均为7~8个工作日，有的甚至一个月，而这样的时间成本不仅使群众无法获得其。但是随着数字技术的发展为“放管服”治理理念提供了基础，各级政府之间的行政效率得到了大大的提高，同时还节省了群众的办事成本 [12]。另外，传统的多层次管理方式，也大大提高了人力成本。由于人的经济人人性，导致现在的政府组织结构呈现出管理人员多、办事人员少；一线人员少、外聘人员多；城市地方多、偏远地方少；强势部门多，弱势部门少。人员的分布不均，一是导致有的部门办事效率低下，有的部门人手富余；在日常生活中也经常听见老一辈说“考上公务员就一辈子铁饭碗了”，而正是因为这种思想，我们经常会看见有的年轻人经常明里暗里吃国家的“空晌”，最终导致国家不仅出钱培养相关人员，但是还是没有满足人民需求的这种“吃力不讨好”的现象。
Figure 1. Key influencing factors of government organization structure optimization from the perspective of digital technology
图1. 数字技术视角下政府组织结构优化的关键影响因素
2.2. 数字技术视角下政府组织结构优化的理论框架构建
2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，要“将数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府治理流程再造和模式优化，不断提高决策科学性和服务效率”，现如今数字技术的发展对于政府组织结构的优化明显是势在必得的，本文对于政府组织结构的理论框架构建是需要对政府组织结构的功能、主体以及政府组织的运行过程进行了如下分析。
2.2.1. 政府组织结构功能
1) 宏观调控
传统的科层制的政府组织结构强调政府的管理职能，而随着近些年“服务型政府”的概念兴起，开始强调了政府的治理作用 [13]。公共管理领域中的治理是指建立在信任机制基础上，政府、市场、社会三方在明确各自运行边界前提下，处理公共事务的一种多中心的互动合作管理模式，其实质是一种“善治”模式。而数字技术的作用正是让政府、市场、社会能够在跨时间以及跨地域的条件下进行更好的去享受属于自己或者组织的权利以及承担自己或者组织应承担的责任。首先从政府的治理结构分析，在过去政府治理依靠的全是政府自己本身，呈现的是一种一元主导的模式。并且自上而下的官僚治理模式也慢慢地随着时代的变化，变成了降低组织治理效率的一种模式。但是当数字技术与当下的政务实践相互深度融合时，政府的组织结构逐渐由垂直性向扁平型、网络型、多中心型的结构开始发展。而政府也不再是事事参与。政府更像是一个信息集中中心，然后再按照人民群众的意见去当一名执行者。数字治理强调的更多是提供一个协同、开放、信任的互交式的信息传递平台。数字技术视野下的政府的职能功能更多的是转变为进行宏观调控以及对意见的执行。其次，从政府的治理的方式上来说，过去因为公共组织提供的公共服务是无法进行量化，而使得公共服务绩效无法得到一定的量化，最终导致了工作效能低下，而数字技术却能够通过数据的获取，将公共问题进行量化、可视化。数字技术借助大数据来对风险预估、民意调查、公众舆论进行及时分析以及及时处理。从从前的“人找服务”转变为“服务找人”，政府的治理模式也真正地从被动转变为主动。
2) 个性化处理
在中国具有14亿人口的国家，由于过去的资源以及技术是无法做到群众的每一份需求都得到一一满足的，政府难以全面的去收集以及分析社会公众表达自我的需求以及对于政府的要求的。因此，在过去政府所能提供的只是普遍的、大众化的、固定化的服务。而对于个人的要求无法做到“1-1”的服务模式。这就可能导致少部分的人的需求被遗漏甚至说是被忽略，以至于无法高效、精准地提供服务。而利用数字技术，通过数据采集、处理、集成和开发，政府部门可以深化对“个别”“特殊”需求的了解，做到“知己知彼”。另一方面，基于数据分析，政府能够进行更加精细的部署，提供更加精准的服务，全方位满足公民多样化、差异化、独特化的社会服务需求，构建精准服务体系。
3) 各部门协同合作
数字技术背景下的政府治理已经进入到了现代化治理的时代中。而现代化政府治理的重要标准就是其高效、快速、准确。也是政府组织结构改革的主要目标。首先，要提高政府政务效率。政府在决策的过程中就要扩大公民的参与，利用数字技术进行线上，同时也不忽略现下的参与渠道，不仅在决策方案形成后征求意见，同时在决策前就应该充分了解人民的需要。充分吸纳人民的意见，真正做到全心全意为人民服务。其次，在部门与部门之间的合作中，也应该规范简化办事的流程，减少办理的环节以及缩短办事时间。依托数字技术推动政府的流程再造。破除部门间的信息梗阻，实现程序上的无缝衔接。最后，要加强事中事后监管，减少事前审批，营造良好的监管环境，实现审管联动、管服结合，释放综合效应，提升治理效能。政府治理改革是一项系统工程，需要政府组织结构和功能的整体优化，系统协同是政府组织结构重塑的基本要求。横向上，要实现政府系统内各部门之间整体联动、关系和谐，重点破解“九龙治水”的碎片化问题，破除部门间的“本位主义”思维，解决机构重叠、职责交叉，减少部门间的推诿扯皮等问题。纵向上，注重中央和地方两个积极性的充分发挥，通过经济性和行政性分权，调动地方政府的积极性，加强中央与地方各级政府的机构统筹、协同设置，探索灵活而具有弹性的结构形式。
2.2.2. 政府组织行动过程
在全面质量管理的语境下，修哈特曾提出：全面质量管理活动的全部过程就是质量计划的制定和组织实现的过程，而这个过程，是一直在螺旋上升、周而复始地不停运转着的。这个循环就是“PDCA循环”(P即计划、D即执行、C即检查、A即处理)。通过数字技术 [14]，具有中国特色的政府全面质量管理也应该是以“人民至上”“质量第一”的服务理念，从公众或者组织在数字平台上直接提出其自我需求作为对于政府组织的“刺激”，而政府组织利用政务平台的敏捷性，实时对“刺激”做出“反应”，而对于“反应”是否做的正确或者是否效率高。是由人民以及企业直接对政府作出“反馈”，在过去对于公共服务的绩效考评中就一直存在着无法对其进行量化的问题 [15]。而当数字技术的应用之后，群众可以直接对于政务服务进行评分，也为之后的“更新”奠定了基础。使得政府组织能够知道以及了解自己的在哪些地方需要进行改进。而这种以“刺激–反应–反馈–更新”为流程的模式也会不断循环。随着外界环境的变化，这种循环模式也会不断的进行更新。但是核心不会变，政府组织的治理也会往高质量的方向走。
2.2.3. 政府组织结构主体
党的十九大指出，基层治理要向社区转移，推动基层党组织在基层治理中发挥引领作用，提高基层党组织的影响力 [16]。党建引领基层工作治理，既是社会主义现代化不可避免的话题，也是实现基层工作治理的重要路径。是造福基层百姓、提高群众满意度、维护社会安定和谐的基石。在治理理论下，政府、市场和社会要形成互信基础上的互动，必然要求三方都应实现良性发展。首先，政府应进一步深化行政体制改革，提高公信力，构建诚信政府、法治政府；其次，应进一步推进经济体制改革，完善市场经济体制，提高社会主义市场经济水平；最后，应完善社会管理体系，给予社会更多的自主空间，着力培育社会中介组织，让其承担起政府职能转变的承接主体。在数字技术下的政府组织主体同样也离不开政府、市场以及人民的参与，同时也存在着一些非政府组织。而非政府组织的主要作用为政府与人民之间的桥梁，所以不作为考虑范围。同时在数字技术的运用下，群众直接利用政务平台参与政府治理，提出有关需求，反而可以减少一些非政府组织的数量，提高政务效率。
3. 数字技术驱动下政府组织结构优化的路径选择
3.1. 成立数字技术改革组织结构优化领导小组
为了保障数字技术改革背景下的组织结构优化，更好的监控以及保障在改革过程中的各项事务，应当成立领导小组，适当引入具有数字技术的专业型人才，与行政人员一起探讨改革的方案与计划，为政府组织结构优化打下坚实的基础。领导小组的人不仅应该有各部门、各机关的人才还应该将专家以及基础工作者引入，这样才能够不仅满足各部门的需求且满足公众的需求，以此来提高政府组织结构的科学性以及准确性，最终推动改革的稳步发展。
3.2. 根据“权力清单”制定计划，积极协调配合
在改革的时候，各机关不应该只注重本部门的需求，更应该注意的是公众的需求。领导小组的成员应该充分发挥其统筹的作用，进行推进政府组织结构优化的发展。在政府进行日常工作时，应将重点放在政府组织结构优化上。此外，领导小组成员应该密切关注基础对于政府组织结构优化的反馈。适时地进行跟踪处理，这样才能从根本上为政府组织结构优化推波助澜。
3.3. 精简部门或合署办公
在“放管服”的大背景下，坚持大部制的原则，将职能重复的组织整合起来，而不是单单依靠职能拼接以及职能调整。把原本属于本部门的所负责的事情划归到别的部门，这样不仅增加一个部门的工作任务，还容易引起职能的混乱，最终责任“踢皮球”现象泛滥。各部门的职能应该更加清晰。政府组织结构优化应该实行机构合并或者设立合作办公，将职能差不多的进行机构合并或者合署办公，精简人员的编制，不仅能够降低人力成本，也能够塑造便民服务、务实清廉的政府形象。
3.4. 强调组织结构优化的激励机制
强化机制的建立对于调动政府组织结构优化的积极性有着重要的作用。正强化机制是指在各部门对于组织结构优化切实履行其应有职责后，有效地解决了本部门的实际问题。由国家机关或者本部门对其进行适当的奖励，不仅仅在物质上，在精神上也应该对其进行一定的奖励。目的是为了鼓励本部门在今后的组织结构优化上能够更好地完成工作。同时也在一定程度上强化了本部门的组织结构优化的决心以及信心。但是在对于政府组织结构优化这件事上表现出怠慢的行为，就应当受到惩罚，例如对于部门进行批评或者对于其直接负责人进行减少薪资的处分。无论是正强化还是副强化，其主要目的都是为了实现政府组织结构的优化下。在进行改革的过程中应该丰富激励机制的内容，只有这样，才能真正的达到该机制设立的目的。
3.5. 引进数字技术型专业人才
人力资源作为一个组织发展最重要的资源之一。人是具有主观能动性的，如果在数字技术的专业人才能够发挥自己的主观能动性，运用自己的专业知识，必定能够在外界环境变化的情况下，为政府组织结构优化提供技术性的支持。因此，在当前政府组织结构优化的情况下，应该注重引进并且利用好专业型人才。这样才不仅能够关注到重点部门的改革也能够关注到其他部门的改革。数字技术作为未来政府组织结构的重要载体，这是历史和社会技术不断发展所决定的。因此政府在进行政府组织结构优化时，应该注重人才的引进的策略，让更多的专业型人才进行到政府内部。为政府组织结构优化打下坚定的基础。
4. 小结
随着社会的不断发展，数字技术进行政府管理的政府管理创新模式是信息技术不断改革创新的一种必然发展趋势，是解决人民需求、企业利益、市场平衡、区域经济发展等问题的有效治理途径。能够有效地促进政府组织管理精细化。通过对数字技术下的政府组织结构优化的主要影响因素以及对构建政府组织结构理论框架进行分析，将进一步推进政府组织结构优化。本文基于对上述趋势和问题的思考，立足于当下的中国实际，总结出了社会环境、组织效率、信息需求、治理成本四个因素是影响数字技术下的政府组织结构建设关键因素，构建了“功能–主体–过程”三维分析框架。其中功能纬度解释了数字技术下的政府组织结构所能发挥的作用，主体纬度解释了政府、人民以及企业在数字技术视野下的政府组织结构中的角色与关系 [17]，过程纬度阐释了数字技术如何嵌入政府组织结构的优化之中，进而形成了“刺激–反应–反馈–更新”的闭环过程。因此，采用数字技术嵌入政府组织结构优化并且为政府治理也提供了技术和方法支持。
根据对数字技术下政府组织结构优化的理论逻辑分析，本文提出以下几点建议：一是成立相关领导小组，由此来增强数字技术优化政府组织结构的意识观念 [18]。并且领导小组应包含不同阶层的政府组织人员。才能明白每个层级的需求。二是各组织部门应该明白自己的职权，积极的配合政府组织结构优化的实践。对整个的优化过程进行实施监督及时反馈，才能推进相关工作开展。三是对当前的政府组织结构进行精简优化，秉承“放管服”理念，进行机构合并或者合署办公，提高办事效率以及节省人力成本。四是强调各部门对政府组织结构优化的激励机制，为推进政府组织结构优化的进程，应该通过鼓励各部门重视组织结构优化以此来推进其优化进程。五是引进数字技术型专业人才，利用人专业人才的专业性以及充分发挥其主观能动性，为政府组织结构优化推波助澜，推进数字技术在政府组织结构上的建设从封闭、滞后和科层组织框架向紧凑、干练的扁平化组织架构转变。