摘要: 大气污染防治是生态环境保护的重要内容。本文基于政策文本分析方法，运用ROSTCM软件，梳理2016~2020年上海市及下属具有代表性的六个区发布的大气污染治理政策的文本脉络，构建“时间、主体、数量、类型、词频”的大气污染治理政策分析框架，对上海市级以及区级生态环境局的政策文件进行可视化研究，探讨各地方政府对大气污染治理的关注点，明确当前大气污染防治政策的演变规律。通过对上海大气污染治理政策进行梳理，研究发现，虽然上海市政府及生态环境局政策文本时效性较强，但在政策发布的连贯性、政策类型的系统性、出台政策的具体形式等方面还需进一步完善。
Abstract:
Air pollution prevention and control is an important element of ecological environmental protection. Based on the policy text analysis method, this paper uses ROSTCM software to sort out the textual context of air pollution control policies issued by the city and six representative districts in Shanghai from 2016 to 2020, construct a policy analysis framework of “time, subject, quantity, type, and word frequency” for air pollution control policies, and conduct a visual study of the policy documents of Shanghai city-level and district-level ecological environment bureaus. We also visualize the policy documents issued by the Shanghai Municipal Bureau of Ecology and Environment and the district-level bureaus, explore the concerns of each local government on air pollution control, and clarify the evolution of current air pollution control policies. The Shanghai air pollution control policies are sorted out, and the study finds that although the policy texts of the Shanghai Municipal Government and the Ecological Environment Bureau are strong timeliness, further improvements are needed in terms of the consistency of policy issuance, the systematization of policy types, and the specific forms of policies introduced.
1. 引言
2020年《中国生态环境状况公报》显示，在168个重点监测城市中，上海优良天气天数比2019年上升2.5个百分点，区域空气质量逐步改善，但是大部分地区出现酸雨的频率较2019年上升0.1个百分点，空气污染的状况尚未得到根本性好转，上海仍有酸雨等极端天气状况的发生，因此，城市环境空气质量问题仍应得到高度重视。
英国作为最早完成工业化的国家，其大气污染问题也是最严重的，在经历过“先污染，再治理”的历程后，英国也积累了诸多经验，例如行业绿色低碳调整、健全制度设计、完善法律法规等，英国形成的大气污染治理路径对我国推进大气污染协同治理，实现“碳达峰碳中和”目标具有借鉴意义 [1]。目前，传统生态风险治理的观念落后、体制僵化、利益博弈现象严重的问题仍十分突出，制约了生态风险治理现代化进程 [2]。在现代化进程中，公共事务日益专业、复杂，公共治理难度和风险成倍增加，以单一行政区为中心的传统治理模式效果甚微，日益被强调互动的协同治理模式所取代 [3]。当众多行动者嵌入同一协作网络时，他们对环境治理的绩效感知呈强正相关 [4]。
颁布并且实施政策是公共部门应对空气污染的主要工具策略。政策既是政治目的的表达，也是政策制定者陈述打算遵循的行动过程，政策文本分析不仅仅是探求假定存在于文本之中作者的目的，也是不同利益相关者在政策创立阶段相互妥协的产物 [5]。政策文本分析已成为国内外对政府注意力考察的主流方式，现有研究对政府注意力的考察多局限于公共服务与城市管理，鲜有文献涉及生态环境领域，因此，本文以2016~2020年为时间节点，以上海市及下属具有代表性的6个区为对象，从政策文本发布的时间、主体、类型等多维度对生态环境治理政策，尤其侧重于对大气污染防治政策进行量化分析，总结当前政府发文趋势和关注重点，结合协同治理理论提出解决上海市大气污染治理的对策建议。
2. 研究背景
2018年，国家环境保护部更名为生态环境部，随后各省环境保护厅陆续更名为生态环境厅，因而环保局也相继更名为生态环境局。“环境保护”改为“生态环境”，更大的目的在于职能的调整。长期以来，中国生态环保领域体制机制面临职责交叉重复、监管者与所有者没有很好区分这两个突出问题，生态环境部的组建将实现打通地上和地下、打通岸上与水里、打通一氧化碳和二氧化碳(即大气污染防治与气候变化应对)等“五个打通”。而作为各地政府职能部门，向生态环境部看齐，调整相应职责分配，从建立健全生态环境基本制度、环境问题的统筹协调和监督、污染减排的落实、到环境污染防治的监督各个环节的职能细化，更高效地实现生态保护。
同一年，上海市发布《上海市大气污染防治条例(2018年修正)》，其中明确大气污染防治的监督管理、防治能源消耗产生的污染、防治机动车船排放污染、防治废气、尘和恶臭污染、长三角区域大气污染防治协作、法律责任等八章内容，这是上海市第三次对大气污染防治条例进行修正，这表明上海市在逐步增强对大气环境保护的重视度，这也表明上海市在区域大气环境保护工作进入了新的发展时期。本文从文本分析视角着手，以2016~2020年上海市政府门户网站发布的大气污染治理的政策文本为对象，分析大气污染防治条例发布前后市政府对大气质量的关注趋向和关注重点，以期为之后污染治理提供参鉴。
3. 研究对象、研究方法和数据来源
3.1. 研究对象
2015年以来，全国臭氧量呈逐年上升态势，尤其集中在京津冀、长三角、武汉城市群、珠三角等区域，呈现连片式分布。上海市作为“三省一市”的排头兵一直积极投身区域生态环保的修复工作，助力长三角在多层次、多形式的协作中共同开展地区大气污染综合治理行动。本文基于政策文本的可获得性和代表性，选择上海市作为案例城市，选取上海市政府出台的大气污染防治的政策法规作为分析对象，政府环保部门及下属具有代表性的六个区门户网站发布的地方性法规、地方性规章等作为政策文本来源，政策文本发布时间节点设置在5年，即2016~2020年，试图以小见大，以灵活应对生态环境难题。
3.2. 研究方法
本文主要采用文本分析法，并利用ROSTCM软件进行分析。文本分析法也称内容分析法，广泛应用于社会学、媒体研究、哲学研究等多个不同领域，是研究者收集其他人如何理解这个世界的信息的一种方式。对于研究者理解不同文化的差异以及了解如何适应生活的这个世界，这是一种数据收集过程 [6]。ROSTCM文本分析软件是由武汉大学沈阳教授研发编码的国内唯一的以辅助人文社会科学研究的大型免费社会计算平台。该软件可以实现网站分析、词频分析、流量分析等一系列文本分析 [7]。因此，本文采用ROSTCM结合文本分析法，对上海市涉及大气污染防治的政策文本进行量化分析，对政策发文数量、关键词频数、社会网络分析等不同维度进行软件分析，并进行归纳以期不断推进对大气污染防止的重视程度。
3.3. 数据来源
为使政策文本具有客观性、有效性，本文主要针对官方网站发布的政策进行一一检索。在上海市人民政府网、上海市生态环境局、宝山区生态环境局、黄浦区生态环境局、金山区生态环境局等八个官方网站上，以“生态环境”“大气污染防治”等关键词作为检索词，对上海市及各区的生态环境政策进行检索。由于“大气污染防治”属于“生态环境保护”中的一部分，因此筛选出的政策文本包含大气污染防治与生态环境保护总政策中属于大气污染相关的这两类。
4. 研究过程
利用ROSTCM软件对文本进行定量分析，所得到的结果具有高效、客观、规范的特征，因此本文采用ROSTCM结合文本分析法，对上海市及六个代表区2016~2020年大气污染治理政策进行梳理和筛选，构建“时间、主体、类型、词频、工具、数量”的大气污染治理政策分析框架，以此识别2016年以来上海市关于大气污染政策发布的大致方向，并且运用软件对整合后的23个政策文本进行分析(表1)，得到关键词词频，经过对关键词词频排序后得到排名前30的关键词，并进行归纳与评价，以期实现政策发布的不断完善。
Table 1. Example of air pollution control policy texts
表1. 大气污染治理政策文本示例
5. 结果分析
5.1. 政策发文时间分析
图1显示了2016~2020年上海市及下属6个区大气污染治理政策的发文数量。总体来看，上海市生态环境局及六个区生态环境局发布有关大气污染防治的政策显著增多。图上显示，2016年起，各生态环境局在大气污染防治政策上的发文数量处于平稳期，2018年后发文数量出现小幅上升趋势，这不仅是环境保护局更名生态环境局后职能调整的结果，也表明了上海市生态环境局积极响应中央政府决策的结果。
Figure 1. Air pollution control policy texts issuing time
图1. 大气污染治理政策文本发文时间
5.2. 政策发文主体及件数分析
表2为上海市及下属六个代表区大气污染治理政策发文主体，在大气污染防治上，政策主要通过政府网站和生态环境局网站进行公布，部分区将生态环境局置于人民政府网站内，如松江区。发文主体相对比较单一，主要是市政府制定和颁布的大气污染防治政策、相关通知、企业处罚公示等。从发文数来看，除市政府外，金山区和黄浦区的发文数量比较多，其他地区发文数量在100以内，区域差别明显。
Table 2. Air pollution control policy texts issuing subjects and number of pieces
表2. 大气污染治理政策发文主体及件数
5.3. 政策发文类型分析
政策文本作为我国政治机关处理日常事务所需的重要工具，具有交流、指导、传达方针政策的作用，不同的政策文本类型具有不同的法律效力，不同级别的政策类型其内容、形式、目标等侧重点不同 [8]。
本文以宝山区生态环境局发布的87份大气污染治理的政策文本作为数据，根据标题名称，将政策文本类型分为“通知”“函”“简报”“会议”“公告”“意见”“其他”七类。其中，“通知”政策类型共有32件，主要用于实施方案、节能减排计划等工作的开展，通知类占总文本量的37% (图2)，这表明政府生态环境局大气污染治理主要是通过“通知”形式来传达上级文件精神的；“简报”政策类型共有14件，占总量的16%，主要是对节能减排目标考核情况和结果进行通报；“函”类型共有13件，占文本量的15%，主要是不同机关间的沟通回复工作；公告类型主要是对空气治理相关举措的进展进行公示，占总量的11%；“意见”类型文本共有9件，占总文本的10%，主要是对加强大气污染防治工作下发相关政策意见，文本内容比较详细；“其他”类型文本占9%，而“会议”类文本仅有2件，占总量的2%，表明当前宝山区对于所开会议的记录偏少。总体来说，上海市宝山区生态环境局在进行大气污染防治工作时主要使用“通知”这一文本类型，其余政策文本类型比重较小。
Figure 2. Types of air pollution control policy texts
图2. 大气污染治理政策文本类型
5.4. 政策文本词频分析
运用ROSTCM软件对上海市人民政府及各区生态环境局发布的23个政策文本进行整合后再分析，得到关键词词频，经过对关键词词频排序后得到排名前30的关键词，如表3、图3、图4所示。对政策文件的文本挖掘后产生的高频关键词能够体现该政策文件的重点内容 [9]。在统计过程中，发现高频词主要包括节能、推进、能源、排放等，其中“节能”出现429次、“减排”出现146次，政府通过设定节能减排目标，注重对建筑、企业、交通等多领域实施节能减排工作，进而推动节能减排工作的贯彻落实；“推进”出现357次、“管理”出现223次、“规定”出现119次，政府通过对政策的推进、对单位、部门进行管理，确保政策文本能落到实处；“绿色”出现221次、“低碳”出现174次，这些正是发布大气污染防治政策文本所要实现的目标；“单位”出现185次、“部门”出现160次、“企业”出现85次，大气污染防治的政策参与主体主要有环保单位和部门、企业，在高频词的词频分析中并没有出现社会组织和公众相关字眼，可见责任涉及主体并不全面，这与国家所倡导的“多方共治”目标相违背，多方共治既需要政府及相关单位部门发挥主导作用，也需要企业、社会组织、公众的共同参与来解决大气污染问题。
Figure 4. Social network analysis of Shanghai air pollution control regulations
图4. 上海市大气污染防治条例社会网络分析
6. 研究结论与讨论
6.1. 研究结论
本文以2016~2020年上海市人民政府、上海市生态环境局、松江区人民政府、宝山区生态环境局等发布的大气污染防治政策文本为样本，将文本分析方法与ROSTCM软件相结合，构建“时间、主体、、数量、类型、词频”的大气污染治理政策分析框架，明确当前大气污染防治政策的演变规律，因而可以得出以下结论：从政策文本时间来看，自2016年起，区人民政府及各生态环境局在大气污染防治政策上的发文数量处于平稳期，2018年后发文数量出现小幅上升趋势；从政策发文主体及发文数来看，发文主体较为单一，主要是地方政府及区生态环境局；从政策发文类型来看，以上海市宝山区生态环境局为代表的，在进行大气污染防治工作时主要使用“通知”这一文本类型，其余政策文本类型比重较小；从政策文本词频来看，高频词主要包括节能、推进、能源、排放等。
根据对上海市及下属六个区的大气污染防治现状、问题以及优化政策的研究，提出以下建议。
6.1.1. 重视多元治理模式
从研究中发现，政府近年来对于环保的重视程度逐年上升，从政策发文数量上便可看出。但生态环境保护涉及水、大气、碳排放、固体废弃物等多个方面，每一方面又细化为多种污染种类，政府近年来发布的环保政策多从整体性出发，这也导致在处理具体某方面生态问题时缺乏专门的政策文本支持。从大气污染方面看，大气污染防治是一项长期且艰巨的任务，为此应继续保持常态化治理，及时修订并完善大气污染防治政策，同时也要对法律制度、政策文件进行归类整理，细化污染物的种类、排放标准、处理方式。上海市人民政府应发挥带头作用，明确各区治理主体的责任分工和利益分配，协调好各方利益冲突，实现中央政府、地方政府、各生态环境局间良好的合作氛围。
6.1.2. 重构各部门间的网络关系
目前，从国家生态环境部到上海市生态环境局，从上海市生态环境局到各区生态环境局，纵向层级众多，加之传统属地治理模式，导致现有的生态环境治理协同性不足，容易出现碎片化治理，传统的各单位间的关系仍有难以消除的隔阂，而新型的网络关系可以实现各部门在纵横交错的关系中的紧密联系，这是当前地方政府与各区协同治理重要的制度创新。
6.1.3. 提升协同治理机制
由于生态环境要素的整体性和流动性，环境污染易突破行政区界，从而形成跨行政区环境问题，如大气和水都具有流动性，极易造成污染的自然流动 [10]。近年来随着“长三角生态一体化”的开展，在生态环境区域协调治理下上海市的重污染天数逐渐减少，但雾霾天气、酸雨天气的侵袭仍未摆脱，长三角地区生态环境协同治理机制长效性还需进一步提升。同时，研究发现，大气污染防治的政策参与主体主要有环保单位和部门、企业，社会组织和公众参与程度低，社会力量对于生态环境相关的政策发布关注度、了解度低，对于当前环境治理效果满意度不高，但同时对于协同治理充满期待，因此，要加强社会主体的参与，实现政府主导，企业、环保组织、社会公众的协同共治。
6.2. 讨论
公共政策是一个复杂的系统，若要更好地理解政策变现的过程，至少需要十年或数十年的时间跨度，使用这一长度的时间段至少可以完成从政策制定、试行、实施到修正的一个循环圈，并且对于政策的成败也可以形成一个合理准确的描述 [11]。本文由于政策获取渠道有限，进行文本分析的对象与文本数量偏少，其结论的得出存在片面性。并且本研究从上海市入手，具体从单一层面进行研究，某种程度上忽略了中央层面以及各省之间的差别。