1. 引言
改革开放四十余年来，经济、社会建设日新月异，但突发事件的发生频率也在不断提高，影响到了整个社会的和谐。在处置突发事件过程中进行政府信息公开，有助于缓解社会公众紧张、慌乱的情绪，稳定社会秩序，提高服务型政府的建设水平。2007年8月，《突发事件应对法》的出台，为突发事件中的政府信息公开工作提供了法律依据。2019年5月，国务院对《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)进行了修改，这次《条例》的修订，适应了社会发展的需要，进一步明确了政府信息公开的范围和原则。但是从这次新冠肺炎疫情的应对情况来讲，突发事件中的政府信息公开工作依旧存在一些不足。突发事件发生之后，由于公民享有知悉突发事件信息的权利，所以公民可以向政府申请公开相关信息。新冠肺炎疫情期间，许多省市的领导相继被免职的一个重要原因，就是因为在新冠肺炎暴发之后，未认真履行信息公开职责 [1] 。
本文的写作思路主要基于突发事件中政府信息公开方面的文献，以及对该领域的基本情况与最新发展状况的了解。从国内外学者的研究现状来看，他们都分别对突发事件、政府信息公开进行过全面的研究，但把突发事件和政府信息公开二者紧密地联系在一起的研究目前还是不是很丰富 [2] 。因此，在突发事件频发的这个大背景下，本文以国内外近年来发生的突发事件为背景，论述政府信息公开方面存在的问题，为突发事件中的政府信息公开提出建议。
2. 突发事件中政府信息公开面临的主要问题
近年来，政府的服务水平不断提高，同时政府公信形象建设也取得了显著的成效。但另一方面，在日益频发的突发事件中，部分政府未能及时、准确公开政府信息，损害了政府的公信程度，降低了公众对政府的信任感 [3] 。信息公开能够彰显政府公信形象。政府及时将获取的公共信息对外公开，并向公众进行专业化的解读，有利于解答公众的疑惑。由此，公众就会从信息公开中获益，社会舆论也会更倾向于理解和支持政府，群众也会更加相信政府应对突发事件的能力，与政府携起手来攻克难关。群众愿意配合政府的工作，政府的公信形象就会在此一点一滴的努力中积累、铸就 [4] 。
2.1. 现行法律制度的缺陷导致执行效果不佳
现行的《突发事件应对法》所规定的信息公开的范围有限，仅包括政府的命令、决定和危险区源头和区域等信息，不利于公众全面了解所发生的突发事件。同时许多规定、条例和其他规范性文件的内容具有抽象性、原则性，欠缺可操作性，并且难以被社会公众所理解。这种情况就很容易造成法律实施困难的问题。行政机关在没有具体的规则可供执行的情况下，很容易超越行政权限、滥用行政裁量权，以致于对行政行为的控制更加困难，不利于服务型政府的建设 [5] 。《政府信息公开条例》的出台，一定程度上表现出我国对信息公开的重视，同时该《条例》也为突发事件下的信息公开工作提供了一定的法律依据。但从以往的突发事件信息公开来看，现行的法律法规依旧存有很大的滞后性，跟不上时代发展的需要 [6] 。
2.1.1. 信息公开的内容不明确
虽然现行的《突发事件应对法》以及《政府信息公开条例》也对突发事件下政府信息公开的内容做了一定的规定，但该规定过于抽象、模糊化，不利于政府信息公开工作的开展。比如，前者规定了当突发事件发生之后，政府要及时、准确履行信息公开义务，公开的内容理应要包括突发事件的性质、范围、影响以及未来发展的趋势等等，但这些规定就比较简单、笼统，会影响到信息公开工作的开展。此外，值得注意的一点是，《条例》第十七条规定了行政机关的审查义务。行政机关在公开政府信息之前，要依据相应的法律以及其他法规、规定对所要公开的政府信息进行审查；对于未进行审查的政府信息，不得公开。可以说，审查程序是政府信息公开的一个前置程序，但审查程序所依据的法律、法规规定的也不够明确，这不利于审查工作的展开，也可能会给审查人员带来困扰，进而影响到信息公开的效率 [7] 。
2.1.2. 政府信息公开方式单一化
从现行的法律制度以及过往的政府信息公开情况来看，政府公开信息的方式比较单一，获取信息的渠道也比较单一。在突发事件发生之后，政府在公共信息收集方面处于明显的优势地位，可以迅速地获取关于突发事件的相关信息。基于此，政府有时就会为了自身利益，滥用自己的信息支配地位。新冠肺炎疫情暴发之初，一纸“训诫书”所彰显的强势、带来的“寒蝉效应”，严重贬损了政府在公众眼里的公信形象。除此之外，我国政府信息公开，又遵循传统的单向模式，导致信息共享性差。在公开政府信息之前，需要经过众多繁琐的程序。正因为这种现象的存在，于是就会出现政府信息层层掩盖、不断缩水的状况 [8] 。
2.1.3. 逐级上报导致信息公开不及时
鉴于突发事件具有突发性、不确定性等特征，突发事件的应对以及信息公开，应当围绕突发事件发生地而展开，只有这样才能在最短的时间内公开公众所需要的信息资源，保障公众的知情权。但是现行的法律制度并没有规定当地政府具有信息公开的权力，而是明确了享有信息公开权的政府层级。只有县级以上政府才具有资格组织此类政府信息公开工作，乡镇政府没有资格公开此类政府信息。但如果突发事件集中发生在乡级政府，那么乡级政府也只能将其所掌握的信息逐级上报，县级政府有可能还会派工作人员赴乡镇考察相关情况，然后再对乡级政府汇报的信息与自己所了解的信息进行汇总，这势必会影响到信息公开的效率，造成信息公开的不及时 [9] 。
2.2. 信息公开工作缺乏有效的运转体系
在突发事件频发的当下，对政府信息工作也提出了更高的要求。但现行的运转体系满足不了公众对突发事件下政府信息的需求，主要体现在以下几点：
2.2.1. 信息公开的真实性不强且深度不够
突发事件发生后，从各地政府的信息公开情况来讲，公开的信息各种各样，过于注重形式主义，看不到实质的内容。有的地方政府公开的信息毫无重点可言，甚至还会出现虚假的情况。这样做的后果就是政府经常要承受社会公众的指责。这就导致政府部门不得不再次公开有关信息，这将严重影响政府的公信水平。突发事件发生时，政府部门要积极承担社会责任，做好信息公开工作，保证信息的真实性，满足社会公众对信息的需求 [10] 。
2.2.2. 缺乏专门的政府信息公开机构
从此次应对新冠肺炎疫情的情况来看，疫情的有关信息基本是通过卫健委或者由政府新闻办公室来发布，缺乏一个统一、专业化的信息公开机构。在政府内部应建立一个常设型的专门性突发事件信息管理机构，把专业的事交给专业的人负责。由这些人员主要负责获取、整合、分析公共信息的工作，及时对所获取的公共信息进行分析、整理，才能形成一个成熟的信息公开体系。这样由专门的机构向社会公布预警信息，公开的信息自然就会更准确、更及时 [11] 。
2.2.3. 信息公开缺乏相应的考核机制
在“以经济建设为中心”的理念指引下，政府的领导层都会很重视当地经济的发展。在大部分政府领导的眼里，很少会把政府信息公开工作放在一个很重要的位置；相应地，也不会把信息公开工作列入政府工作人员的考核指标体系内。这从侧面也反映出地方政府内部的考核机制不完善，存在一定的问题。政府内部现行的考核机制不能过于形式主义，要充分发挥调动政府内部工作人员积极性的作用。完善政府工作人员考核机制，把信息公开工作纳入政府工作人员考核指标体系内，有利于更扎实地在政府内部开展信息公开工作 [12] 。
3. 突发事件中政府信息公开的必要性与法律依据
突发事件中的政府信息公开作为一种柔性的规制手段，即使不能完全取代传统以强制命令为特色的规制手段，但其柔性的特质在风险规制中具有独特优势 [13] 。在应对突发事件的过程中，政府及时公开有关信息，对于保障公民对公共信息的获取权、防止事件扩大并减少灾害损失、防止政府滥用权力具有重要意义。突发事件发生后，及时、准确地公开政府信息，可以从我国现行法律、法规中找到正当性基础 [14] 。
3.1. 突发事件中政府信息公开的必要性
第一， 保障公民知情权的必然要求。法律确认了每位公民的知情权，因此，公民享有对重大公共事件了解、知悉的权利 [15] 。只有公众知晓了突发事件相关信息，才能够判断接下来自己该如何行为，并自觉地配合政府部门的工作。政府机构在履行行政职责的过程中制作、获取的信息，大部分都应当向社会公众公开。为了保障公民对突发事件了解、知悉的权利，政府首先就要承担起信息公开的责任。掌握公共信息的机构就是履行信息公开职责的主体。此外，政府信息公开有助于规范政府依法行政的行为，最大限度地保障公民对突发事件的信息获取权 [16] 。对公民而言，只有保障公民的信息获取权，才能避免谣言的产生和恐慌的扩散，引导公众配合政府采取措施，积极应对突发事件 [17] 。
第二， 防止事件扩大并减少灾害损失。在新冠肺炎暴发之初，由于武汉市政府对疫情信息遮遮掩掩、欲盖弥彰，未在第一时间内发布有关信息，导致疫情迅速蔓延，出现了“人传人”现象，以致于不得不采取“封城”措施。虽然最终在党和政府的带领下，我们打赢了这场“没有硝烟的战争”，但如果当时政府及时公开疫情信息，更早采取有效应对措施，那么防控的效果会好很多，也有助于将新冠疫情造成的不利影响降至最低限度。由于突发事件具有突发性、危害性等特征，在突发事件爆发后，政府将有关信息对外公开，对保障公众知情权、缓解社会恐慌、防止事态扩大具有重要意义 [18] 。
第三，防止政府滥用紧急权力。突发事件状态下，虽然政府被赋予了一些特殊权力，但不能滥用、误用应急管理权，必须坚持依法应急的合法性原则。比如，当严重的突发事件发生时，政府可能会宣布进入一级应急响应状态，政府及其职能部门被赋予大量应急性权力，行政机关及其工作人员的权力迅速扩张。暂时性也是突发事件的一个基本特点，所以，当突发事件结束时，行政紧急权也就不存在。当行政机关行使应急性行政强制权、行政征收或征用权、行政处罚权等约束公民自由时，应当遵守相关的应急法律、法规或规章，同时必须符合比例原则。虽然政府在应对突发事件的过程中，享有紧急行政权，突发事件发生后，行政机关可以实施限制公民基本权利的措施，但是对行政应急权力的行使不能超越法定权限。非常时期，政府可以视情况裁量行使紧急权力处置突发事件，以稳定社会秩序。社会秩序一旦崩溃，所谓的“法治行政”也就失去了任何价值 [19] 。特殊时期，政府超越行政权限，有时可以免除承担责任，但政府不能滥用这种权力。因此，行政机关必须依据法律来采取应急措施来应对突发事件。公权力需要受到监管，否则很容易被滥用，而信息公开就是防止政府滥用权力的重要保障 [20] 。
3.2. 突发事件中政府信息公开的法律依据
政府信息公开工作在突发事件应对中发挥着重要的作用，准确、及时的信息公开不仅能够减少突发事件给政府与社会造成的损失，还会向社会公众展现一个更加透明化的政府形象，有利于保障公民的权利，让人民群众更加了解政府、更全面地监督政府，进而推进服务型政府的建设。《条例》对信息公开的主体、条件以及范围作了规定，像突发事件这类与社会公众密切相关的、涉及公众利益的信息属于应当主动公开的情形。因此，突发事件中公开政府信息是具有法律依据的行为。《条例》对信息公开工作仅作了原则性的规定，具体到各类突发事件的信息公开工作，还是要依据特别法的规定 [21] 。
《传染病防治法》第19条规定，政府部门应根据传染病发生、流行趋势的预测，及时发出传染病预警，根据情况予以公布；第35条规定了政府部门应当及时通报全国传染病疫情以及监测、预警的相关信息；第38条规定了政府部门要建立信息公开制度，及时、准确公布传染病相关信息。当传染病这类突发事件发生时，政府信息公开就应该遵循“上位法优于下位法”“同位阶法律中特别法优于一般法”的要求，以《传染病防治法》为依据，适当参照《条例》的规定。《突发事件应对法》第10条规定政府部门作出的应对突发事件的决定、命令，应当及时公布，第53条规定政府部门应当按照有关规定，准确、及时发布突发事件相关信息。《突发公共卫生事件应急条例》第25条规定政府部门要建立信息公开制度，公布信息应当及时、准确。总的来说，突发事件发生后，及时、准确公开政府信息的行为具有法律依据，需要注意的是，政府部门要厘清不同法律之间的位阶关系，避免法律适用问题的出现 [22] 。
4. 我国突发事件中政府信息公开制度的完善
提升立法层级与细化具体规定，建立统一的政府信息公开机制，完善突发事件中的预警制度，对推进政府信息公开工作具有重要意义。
4.1. 完善具体化的法律细则
各类突发事件中的政府信息公开制度形成后，不应当逐渐僵化。针对实践中暴露出的问题，要与时俱进地不断进行修订、完善。在当下突发事件频发的背景下，努力构建一套完善的政府信息公开法律体系很有必要。此外，由于《条例》只是行政法规，法律效力位阶较低，有时还会和其他法律产生冲突，因此可操作性不强。法治发达国家比较重视信息公开，保障公民的信息获取权，所以信息公开方面的法律效力位阶较高。因此，我们可以借鉴法治发达国家成功的立法经验，推动全国人大制定专门的信息公开法，并调整与《突发事件应对法》之间的关系，使两者的内容相衔接。全国人大制定一部“政府信息公开法”，可以提高各级政府对信息公开的重视程度，这样的话，各级政府部门也会充分地贯彻执行。对于信息公开的主体、内容和时间做出明确的规定，可以防止出现信息公开过于随意的现象，影响政府的公信程度，导致公民不相信政府的情况。细化突发事件体系中对行政紧急权力的规定，充分考虑措施的力度以及突发事件过后这些措施带来的不利后果，确保未雨绸缪，才能防止过犹不及。我国目前还没有统一的行政程序法典，对突发事件中的政府信息公开制度规定的内容也不是很明确。在将来的立法中，可以考虑制定统一的行政程序法或修订突发事件应对法中的相关内容 [23] 。
4.2. 建立统一的信息公开机制
前任国务院总理温家宝曾强调，要“积极运用先进的科学技术，提高应对突发事件的能力，加快政府信息公开平台建设，形成统一的信息公开机制”。在突发事件频发的大背景下，政府信息公开一方面要建立、健全高度集中、权责明确的公开体系；另一方面，政府部门可以利用信息技术，搭建起统一的信息公开平台。只有这样，才能广泛动员社会力量，高效应对各种突发事件。从此次应对新冠疫情的实践可以发现，在确保政府及时、准确地对外发布疫情防控信息的基础上，有必要加快建立一个统一的信息公开机制，将信息汇聚到一起，进行加工、处理，统一对外主动公开信息。此外，政府不能仅简单地将信息发布出去，就视为已经履行了职责，不要忽略了对突发事件进行分析，还要尽快制定出可行的解决方案。在政府决定信息的发布方面，政府若考虑得过于全面和慎重，会导致不能及时发布相关信息，不能及时向社会预警。我国政府部门之间存在信息封闭、孤立等问题，各部门之前缺乏信息交流，所掌握的信息也得不到及时的更新。突发事件发生时，各政府部门之间依旧缺乏有效的沟通与交流，不懂得互相分享信息资源 [24] 。这是政府职责过多带来的问题，建立一个统一的信息公开机制，以新闻媒体的快速应对能力为基础，由专门的政府部门负责信息公开的工作，有助于上述问题的解决。为了维护国家的安全和利益，保障公民的知情权，实现对突发事件的信息集成，提高应急管理能力，我们应当探索在新媒体平台便于迅速传递信息的时代背景下建立统一的信息公开机制，更有力地推动信息公开工作的开展 [25] 。
4.3. 完善突发事件中的预警制度
预警制度对有效应对突发事件具有重要意义。突发事件的发展过程，一般可以分为事前、事中、事后三个基本环节，其中与事前环节相对应的政府应急管理的运行机制为预测预警机制。并非所有的突发事件的征兆都能被事先监测到，即使能够及时有效地被监测，也不可能被有效地消灭在萌芽状态。经济、社会在不断发展，突发事件也在不断发生。突发事件的危险源具有多样性。政府部门依据现有技术手段虽然难以完全消灭风险源，但通过建立、健全科学的预警机制，有助于及时预测突发事件发生的可能性，获取突发事件的相关信息，及时向社会公开；也有助于及时预测到一些较小的突发事件演变成较大规模突发事件的征兆，从而充分开展预防与抢救工作。为了有效防止下一次特殊类型突发事件的发生，真正实现“预防是最经济、最有效的健康策略”的目标，必须立足于特殊类型突发事件的特点和属性，合理调整各方主体的法律角色，从而提升预警法制的灵敏性、适应性和权威性。1地方人民政府应努力构建一整套完善的预警信息发布渠道，充分利用互联网、微信公众号、微博等多种形式，让社会公众及时获取公共信息，配合政府的防控措施。“政府应加快完善突发性事件的预警机制，充分发挥预警制度的应有功能，做到未雨绸缪、防患于未然。” [26]
5. 结语
频发的突发事件影响了正常的生产、生活秩序，同时也对群众的生命、财产安全造成了严重的威胁。根据社会发展的一般规律，我国现在处于一个突发事件频发的阶段，发展的过程中会遇到许多的问题。因此，政府必须要重视政府信息公开，确保在突发事件发生之后，相关信息能够被依法有效地公开，以缓解紧张情绪、稳定社会秩序，更迅速地遏制住突发事件的发展态势，维护社会生活稳定。结合《传染病防治法》第19条与第38条、《突发事件应对法》第42条的相关规定来讨论，在新冠肺炎疫情背景下的政府信息公开法律问题，有利于明确疫情暴发地政府在掌握重要的传染病信息后公开政府信息的职责与权限。
突发事件中的政府信息公开制度，在实际操作中存在一些问题，主要表现在突发事件中政府不够重视信息公开工作、信息公开方式单一化、突发事件预警机制不完善等问题。为此，应完善突发事件中的政府信息公开制度，完善具体化的法律细则，建立统一的信息公开机制。在社会组织与政府部门之间合理分权以及在上下级政府之间合理分权，是完善政府信息公开机制的必要条件。在应对突发传染病疫情的紧迫形势下，及时发布简要的警示信息，随后再循序发布增补的详细信息，可以满足公众强烈的知情需要，因此应当在社会组织、不同级别的政府部门之间形成合理的分工机制。借鉴国内外的有益经验，可以迅速完善政府公开机制，在权限下放与充分监督之间实现动态平衡的目标。在政府体系内部调整信息公开权限布局的同时，还应当拓展公私合作的形式，理顺社会组织与政府部门之间的“划桨”与“掌舵”关系，从而增强信息公开的时效性。在合理放权的基础上，充分监督下级政府信息公开部门，同时兼顾政府部门与社会组织的广泛合作，才能做到及时公开重要的信息，这是需要学界在充分地解读现行法律规定的基础上需要更加深入地思考的问题。
NOTES
1《中华人民共和国突发事件应对法》第四十二条：国家建立健全突发事件预警制度。可以预警的自然灾害、事故灾害和公共卫生事件的预警级别，按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，一级为最高级别。预警级别的划分标准由国务院或者国务院确定的部门制定。