1. 引言
一直以来，土地作为中国农民赖以生存和发展最重要的自然资源，其禀赋性特征中的资源稀缺性、位置固定性、以及市场地域性分割，导致区域性市场不完全竞争问题日趋强烈。现存的农村土地分散化经营方式和碎片化管理模式难以带来并实现土地资源最大经济效益，也严重制约农业经济的潜力释放，更不利于乡村振兴与“三农”问题解决。在“四化”建设中，亟需通过政策引导推动土地有序流转，提高土地使用效益和实现农业增收增产，解放农村剩余劳动力，促进农民增收与现代农业发展。既是党和国家提出加快现代农业发展满足人民对美好生活的现实需要，又是资源农业向资本农业、传统农业向现代农业、分散农业向规模农业转型发展的客观需求。尤其是现代农业特色产业发展中，诸如烟草行业通过科学推进土地有序流转，以满足烟草农业发展对土地适度规模经营的刚性需求？积极推进“三权分置”深化农村集体产权制度改革，加快土地利用方式和管理模式，对于保障国家优质烤烟种植基地稳产保量尤为必要和十分紧要。
2. 文献综述与问题引出
新中国成立以来，通过《土地法》《农村家庭联产承包责任制》等土地政策实现中国农民千百年来的夙愿和梦想，终于成为土地的主人。伴随1978年中国农村家庭联产土地承包责任制政策施行，有效地解决了农民吃饱穿暖问题释放巨大经济活力和经济潜能。然而，随着市场经济发展与人民生活质量提高，家庭联产承包责任制中的统分结合政策构成新发展阶段掣肘。分散化经营、碎片化管理不仅难以解决农民的持续增收致富问题，更难以应对自然风险、市场风险以及社会风险等发展难题。特别是分散化的小农经济难以带来规模经济与范围经济，理论与实践对现行土地利用方式提出了新的改革需要。
21世纪以来，中国农村土地家庭联产承包责任制“分得彻底”“统得不够”日渐成为制约烟区现代农业发展和农地适度规模经营亟需解决的核心问题 [1] 。然而，贵州作为中国西南优质烤烟种植的核心区，受土地资源，地理气候，经济基础，技术进步和国家政策等因素影响 [2] ，分散化经营与碎片化管理，加上相关配套政策、市场运营管理机制等欠完善，无形中制约机械化、规模化，以及现代农业发展 [3] 。加上对农民的社会养老保障机制不健全、传统的耕作垦殖习惯、小农经济的经营模式、家庭劳动力多寡、农业收入预期等因子影响，政府服务体系不完善 [4] 无形中制约现代烟草农业发展。伴随烟草农业主要矛盾由“控规模”向“稳产业”转型，探究计划生产条件下贵州省烟农土地流转意愿及影响因素迫在眉睫 [5] 。鉴于此，加快土地流转确保国家级烤烟主产区种植面积和产量稳定，推动现代烟草农业转型升级与行业高质量发展尤为迫切而紧要。
事实上，土地流转一直是政府重点关注的现实问题之一。早在1984年中央一号文件就提出“鼓励土地逐步向种田能手集中”，2017年中央一号文件指出“积极发展适度规模经营”。在“三权分置”制度背景下，中国农村土地归集体所有，农民拥有排他承包经营权，可依法对土地经营权进行流转 [6] 。从日本、韩国、丹麦、中国台湾等地实践来看，规模经营是发达国家和地区农业现代化的重要经验 [7] 。鉴于烟草农业对土地适度规模经营存在刚性需求，通过土地流转促进分散化向适度规模经营方向发展，增加农户收入，提高土地利用效率，解决耕地细碎化和闲置撂荒问题 [8] 。可以说，没有土地流转便没有现代农业发展。未来农村土地制度变革，须基于实现乡村全面振兴目标，努力建构新型市场集体经济体制 [9] 。
土地是农户最重要的生产和生活资料，其流转不仅仅是要素配置问题，更是影响农户经济福利的重大问题 [10] 。土地流转作为中国农地制度研究的重要主题，流转意愿及其影响因素是其中重要的研究方向 [11] ，而相关研究则主要聚焦在土地流转的主体、内容、形式、机制以及平台搭建等方面。内容主要涉及非农产业发展、土地资源、劳动力结构、生存依附、出行便利、市场发育、土地年租金、剩余劳动力转移，社保完善程度；甚至土地安全性、农地产权认知等问题。近年来，为推动土地规模经营，政府相继出台一系列旨在促进土地流转的支持政策，无论是参与流转的农户数量还是流转规模均呈快速增长态势 [12] 。文献研究发现，学界就烟草农业、土地流转等相关问题开展的理论与实践研究，理论热度随实践强度持续升温可谓见仁见智。但就专门针对烟区产业综合体土地流转问题，从“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的“三变”改革视角开展土地流转研究尚不多见。为深入推进烟区土地可持续流转，实现烟区产业综合体土地适度规模经营，稳定烟区产量与保证烟叶质量具有重要的理论价值和意义实践。便于研究需要，本文以贵州省六盘水市水城区野钟乡响石村烟叶产业综合体1为典型个案展开解析。
3. 响石烟区产业综合体土地流转困境
响石烟区产业综合体成立于2020年，是贵州烟草专卖局重点规划建设的16个烟区产业综合体试点项目之一，也是国家烟草专卖局试点建设9个项目示范点。作为贵州重点规划建设500亩坝区现代农业产业园之一，2088亩土地分散在1047户农户手中。根据规划，综合体建设面积2000亩，可用面积1537亩，如按76.85%的土地用于耕作，23.15%用于轮作估算，4年内烟地可实现“休”“养”“轮”“控”确保优质烤烟基地“用养结合，永续利用”。
3.1. 基本概况
响石坝区位于六盘水市水城区野钟乡响石村，区域地势平坦、土地肥沃、降水丰润、温度适宜、气候光照等自然条件与资源组合适合种植发展烤烟。迄今为止，已有近30年种烟历史。
目前，规模农业835亩成为水城区两个现代高效农业坝区之一，也是烤烟育苗基地和烟区产业综合体建设示范基地。经过土地规模经营初步形成烤烟种植为主导，其他经济作物配套发展的现代农业产业体系。主导产业方面，通过政府引导、市场主导、动员宣传、种烟补贴、利益驱动等多种措施提升农户种烟积极性。早在2020年，坝区有50户种植烤烟，种植面积达1097亩。其中，20亩以下的有27户，共种植烤烟354亩；20~50亩的23户，共种植烤烟743亩。配套产业方面，则以蔬菜经济作物种植为主。一是通过实施烟地轮作发展现代农业。种植50亩芋头，300余亩刺梨，360亩早熟马铃薯，30亩竹荪，合计轮作产业种植面积440亩经济作物。二是依托资源优势发展相关配套产业。利用当地资源建成投产一家生物质加工厂，向周边多个乡镇烤烟种植主体实行订单送货。同时，从省外引进一家高科技公司在烤烟育苗结束时进行辣椒育种面积达20亩，解决当地农户70人务工。另外，烤烟合作社利用50座烤房在闲置期间进行食用菌平菇种植。
3.2. 建设成效
一是借助政策扶贫资金，完善农村基础设施。综合体建设前，利用涉农扶贫资金和烟水工程专项资金建成引水管道6千米和膜下微喷技术运用覆盖面积800亩设施农业，有效解决西南喀斯特地区冬春两季农业工程性缺水问题。为解决城市主中心城区远距离配送保鲜问题，建成1000平方米冷库1个。
二是借助现代科技创新，建立设施农业体系。在烟区，示范推广抗重茬剂500亩，试验使用Agri-star松土促根剂改良土壤20亩，实现清香型烟叶风格烟叶生产技术集成与推广成果转化，BFF烟叶生产技术体系研究等新技术推广为一体的科技示范基地100亩。同步实施病虫害绿色防治，推广性诱防控诱杀害虫技术1000亩、100%推广烟蚜茧蜂防控烟蚜技术、全面推广蠋蝽防治烟草蛾类害虫技术、太阳能杀虫灯诱杀害虫技术500亩、生物农药防治烟草病害1000亩等绿色防治技术。
三是盘活农村人力资本，培育现代产业工人。仅2020年，响石烟叶产业综合体完成现代产业工人培育105人。其中，生物质颗粒加工工人10人，食用菌种植、辣椒育种、烤烟生产等综合产业工人95人；累计带动当地243人务工，务工1.98万个，实现务工收入200余万元。疫情三年来，宏观经济形势严峻持续下行，但产业综合体保持正常运转，积极吸纳返乡农民务工就业。
3.3. 土地流转困境
土地流转也即利用土地可分性自然属性进行家庭联产承包责任制，这一制度施行是一种“边际”革命 [13] 。调研发现，响石烟区产业综合体土地流转方式更多地停留在农户间自行租用、自发流转，这在一定程度上制约了土地的规模经营与集约利用，尤其是可持续性影响。究其缘由，主要在于土地流转服务平台建设滞后，表现为流转合同不统一、流转主体多元、流转过程不规范，流转方式口头协议居多。无形中衍生矛盾纠纷影响产业规划和总体布局，尤其是烟地轮作开展。
基于利益驱动和安全考虑，流转采取选择性方式进行。既有种植散户、也有种植大户，还有烤烟合作社。响石烟叶产业综合体，2019年提出，2020年正式实施，如按2020年种植面积和产量为基准，440亩土地实施轮作，4年内可实现烟区土地休养生息。分散化种烟与私人流转土地，偏离规范化流转、科学化管理、规模化种植和市场化经营等现代企业经营方式。受土地资源禀赋、经济基础条件、生产发展水平、市场发育程度、产业结构状况、社会保障机制、农民文化素质、土地政策知晓等因素制约，流转陷入困境。劳动力多寡、传统耕种习惯、流转收入预期，流转过程不规范，维权成本高等事实导致烟区土地流转偏低。
4. 土地流转困境的问题集成及归因逻辑
烟农作为土地承包经营权的所有者，既是参与者也是既得利益者，烟农的意愿是烟地流转的内在驱动力 [14] 。土地流转意愿影响因子多元，但主要体现在劳动力多寡、土地细碎化程度，烟田基础设施现代化以及完善程度是烟农进行规模化流转的主要吸引力，也是规模化生产的驱动力 [15] 。
4.1. 民间分散流转，未建立土地流转服务中心
私人流转土地，存在成本高、风险高，稳定性低的“两高一低”问题。2020年，种植面积在20~30亩之间的27户烟农几乎全是私人流转；种植面积在30~50亩的23户种植大户，私人流转土地高达70%左右。在亲邻好友、熟人之间以口头协议流转土地，无形中制约土地流向边际产出率相对较高的烤烟合作社。另外，烤烟农业是一个劳动密集型产业需要大量的青壮年劳动力，响石村70%左右青壮年劳动力外出，烟农年龄集中在50~60岁，烟农文化素质普遍不高，思想相对保守，耕作相对单一，配套产品销售不畅，存在“增产不增收”问题。土地流转信息来源渠道较窄、数量不足和流通滞后，制约农民参与土地流转的积极性。
4.2. 土地流转平台建设滞后，缺乏资金保障
缺乏专门负责协调农村土地承包权、耕地经营权流转和承包纠纷仲裁等管理的流转平台和服务中心，也就无法提供规范化流转与其相关的市场化服务。如政策咨询、流转信息管理、接受委托流转等。从该角度看，综合体土地流转平台建设滞后制约了烟区土地流转规范化开展。调研发现，此前政府没有专项资金投入村级土地流转服务中心建设，仅停留在国家对种烟的农资和化肥补贴。合作社也没有明确流转平台建设资金来源，仅少部分由国家烟水工程专项资金提供近。资金短缺是导致土地流转平台建设相对滞后的根本原因。非农雇工工资持续上涨，土地年租金对烟农增加土地规模存在显著负效应。
4.3. 流转平台建设主体职责不明，专业不强
流转平台建设选址、资金、人事等事项落实，以及谁来建？如何建？等具体事项同样存在权责不清与主体不明。对于谁来负责土地流转平台建设，谁来维持后续服务管理，谁进行日常信息发布，办公经费谁来提供，矛盾纠纷谁来监管等均是棘手问题。当下，烤烟合作社与村级集体经济组织(村委会)运行相对独立。流转平台正常运转，需要工作人员对国家政策、法规，土地承包经营权流转等精准理解。此外，还要对流转合同签订、内容审查，流程规范等事项熟悉，这些看似简单的日常事务均需专业作人员维护而不能忽视。
4.4. 土地流转信息传递较为原始，速度缓慢
2022之前，烟区土地流转较为原始，主要通过亲戚朋友在熟人社会中以口头协议进行，私人流转比例高达89.3%。流转信息较为原始，信息传递较为缓慢，供求双方准确信息不对等。同时，信息不对称降低流转质量，延误流转时间反增加流转成本；不规范流转累积了风险。当然，土地流转能否最终兑现流转费用的承诺，以及按时支付费用，流转能否正常持续本身存在不可预知性。即是说，一旦出现利益纠纷，民间协商和口头协议存在诸多局限。
4.5. 土地流转合同不统一，档案管理欠规范
土地流转以农户个体为主，72.5%的土地流转双方没有签订统一规范的正式合同。除部分农户土地流转按照规范化程序进行外，绝大多数农户在土地流转中缺乏基本的法治意识、契约意识、规范意识；农户间碍于情面，避免麻烦，甚至存在免签流转合同的情况。正是基于乡土社会熟人关系，往往以口头协议取代规范合同流转形式可谓五花八门。因而，也就缺乏承包经营权流转合同的一套完整的档案管理体系。农户个人手中简单的合同文本，没法形成对流转信息动态统计，也没法对同一宗地设立一个土地流转的动态档案。鉴于此，查询流转档案混乱，分析流转动态状况困难，增加统计工作负担。
4.6. 维权渠道亟待完善，监督的机制不健全
产业综合体内大部分土地在私人间直接流转，加之流转农户对国家土地政策法规知之甚少，无法对土地流转有效监督。缺乏土地流转服务中心的规范化运行，相应的权益无法保障。农户利益受损维权时，问题解决陷入困境。难以找到涉及土地流转的相关维权部门以及维权举报专线，只能通过私人双方协商，或者请第三方熟人参与沟通，甚至暴力方式维权。综合体内缺乏土地流转纠纷仲裁委员会，不能及时有效地调处、仲裁土地纠纷，无法切实维护流转双方的合法权益。因此，亟需畅通维权渠道，维护各方合法权益。
5. “三变”统领下的土地合理化流转建议
“三变”改革发端于贵州六盘水市，2014年为解决农村绝对贫困问题探索山地特色现代农业“资源分散、资金分散、农民分散”而提出的改革实践。通过改革创新沉睡资源活起来，“死资源”变成“活资产”。村集体以集体土地、森林、草地、荒山、水域等自然资源性资产和房屋、建设用地(物)、基础设施等可经营性资产的使用权评估折价变为资产，通过合同或者协议方式，以资本形式投资入股企业、合作社、家庭农场等经营主体，享有股份权利。改革盘活农村闲置的集体资源，撬动社会资本，壮大集体经济，把贫困户纳入集体经济保障范围，实现集体收益惠及全体农民群众。这一改革为破解响石烟区产业综合体土地流转困局，促进基地达产稳定，实现烟农持续增收、确保土地赋能增值提供了实践参考。
5.1. 运用“三变”机制，搭建流转平台
以“三变”改革为统领，运用改革模式与运行机制推动烟区产业综合体建设，促进土地流转需注意几点。一是依托现存的烤烟合作社，抑或依托村级集体村民委会成立响石村专业农民合作社，也可以在烤烟合作社与专业农民合作社基础上成立烤烟合作社联合社(以下简称“合作社联社”)。通过搭建土地流转平台进行集中流转，然后将流转来的土地进行科学合理规划产业布局，协调推进产业发展(如图1所示)。二是通过广泛动员宣传，加强引导帮助农户了解政策。明白土地流转权益，收益预期和存在风险。
三是运用马克思级差地租理论实施定价土地资源。首先，根据级差地租Ⅰ、Ⅱ进行土地定价，并将土地流转给烤烟联合社。其次，参照刺梨或猕猴桃等特色农业产业发展实施土地流转，按照一年500元/亩价格。抑或“固定价格+浮动价格”定价方式将土地折股流转到联合社，实现资源变资产、农民变股东。最后，构建一个农户、平台公司、烤烟合作社等各利益主体参与的联合定价机制。以股份为纽带，探索农户以土地、种烟技术、资金、劳动力等折价入股平台公司，村级集体合作社，或者土地流转合作联合社，以股份大小参与最终分红。每股股价计算如下2。每股等价，农户、合作社等以所持股份为依据分红，分红按公式计算：S = W × 70%/Q × q。也即S——每位入股成员的年终分红金额；W——合作联社年终经营可分配收入；Q——合作联社所有社员总计股数；q——农户所持土地折价股数。
Figure 1. Land transfer service center and transfer platform of Xiangshi village flue-cured tobacco planting base
图1. 响石村烟区种植基地土地流转服务中心及流转平台
5.2. 依托土地平台建设，依法规范流转
按照市场规则，建立土地流转服务中心。一是建立流转资金保障机制。由省市级烟草公司、烤烟种植合作社、响石村村级经济组织、平台公司等共同出资建立土地流转平台，满足其办公选址、设备采购、耗材使用、工资发放等正常开销，确保平台建设和服务中心良性运转。二是明确土地流转主体。要么是村级集体合作社，要么是烤烟合作社，抑或依托村集体经济组织成立烤烟合作社与村集体合作社联合社。三是流转方式与费用来源。即可采用农户分散流转，也可采取集中流转。流转费可依托国家专项资金、烟草公司投入资金，以及平台公司资金共同组成。四是流转土地利用。既可采取烟农认筹、产业配套认筹，平台兜底利用，还可实施“反租倒包”。五是依托平台及时发布土地流转信息，建立台账规范土地流转。
5.3. 发展配套产业，提高土地轮作效益
根据《中国烟草总公司贵州省公司关于印发抓好烟叶产业综合体建设促进烟区产业融合发展指导意见和2022年促进烟农增收工作意见的通知》(中烟黔叶[2022] 5号)文件精神，综合体内探索烟地轮作接茬，发展粮烟、烟饲、烟蔬等“烤烟 + 多元产业”组合配套产业；探索种养加协同布局、产供销协同发展，推动农业产业化经营创建。一是根据区域喀斯特山地坝区土壤、气候、水文等自然条件，积极发展与烤烟生产相配套的特色农业。既注重短期一年一季烟草种植，也实现4年整体轮作的休养生息。二是依托接茬、轮作、设施综合利用、资源循环利用等手段，选择与烤烟产业互补性强、融合性好具有市场前景适销对路的农产品，诸如竹荪、药材、蔬菜等特色农业产业。三是运用现代农科技术实施土壤改良，确保烤烟种植稳产达量与提质增效，形成以烟草种植为主导，相关产业配套协同发展。
5.4. 依托平台拓宽增收，有效降低风险
一是根据园区规划引进相关企业，解决农民就地务工增加劳动力工资收入，培育烟区现代农业产业工人。二是依托流转平台，形成公平、公正、公开透明的市场体系。减少流通时间和费用，降低交易成本。三是建立保障监管体系，降低发展风险。通过政府、平台公司、烟草公司、农户、合作社等多方参与，建立健全社保机制降低农户对土地的生存依赖，提升农地规模经营。四是构建利益共同体。探究科学的定价机制，利益协调机制、风险规避机制、生计保障机制等构建烟区共同富裕利益共同体，依托平台建设规避或降低风险。
5.5. 完善维权渠道，健全监督机制体制
完善土地确权颁证登记，既是对不动产物权变动的公示方法，又是对不动产物权变动发生必备的程序要件，目的在于确保其维护不动产物权正常安全交易。一是建立公开透明交易平台，对国家土地法、流转政策、法律法规等广泛动员宣传打消顾虑。二是明确交易双方权责，当农户、公司、村集体等交易双方出现纠纷，启动协调机制及时解决。三是畅通沟通渠道。依托当地劳动仲裁部门，民主协商机制，有效调处、仲裁土地纠纷避免暴力维权。
5.6. 建立特色品牌，催生产业立体发展
一是邀请农科育种、医学健康、食品工程等相关专家开展全方位调研，为特色绿色有机农产品选择、繁育等问症把脉，根据市场需求确定产品。二是引进龙头企业实施标准化生产，按照品牌建设的生产质量管控体系，保障特色农产品高质量发展。三是产业布局上，既尊重当地百姓耕作习惯，又精心规划和科学引导农户参与配套产业发展，按照“公司 + 村集体 + 基地”，“公司 + 农户 + 合作社”“公司 + 农户 + 超市”等模式科学推进。四是畅通农产品流通渠道，依托电商平台，区域中心市场，中小学校、大型工厂和企业等分派经营、直播带货等渠道精准对接。五是，就地加工，延长产业链，提高附加值，创建烟区特色农特产品品牌。
6. 研究结论与未来展望
借助“三变”改革机制搭建农村土地流转的交易平台，建立土地流转服务中心推进规范化土地流转十分紧要和尤为必要。在深度调研基础上，针对烟区现行的土地流转问题和存在不足，不仅提出响石烟区产业综合体农户土地流转的方式、模式以及土地流转的定价机制，而且还可以在现行工作基础上提出改进和优化策略。根据响石烟区烤烟生产发展实情，建议由烤烟合作社与村委会组成土地流转主体，将土地集中流转出来，根据产业布局和发展规划进行规模经营。一方面，土地流转中可以采取农户以土地入股、技术入股、资金入股甚至劳动力入股等形式，积极推进烟区产业综合体建设发展。另一方面，运用科学的定价机制，遵循土地流转规律和定价逻辑，推进土地市场化与示范化运行，形成以烤烟为主，多业发展农村、带动农民、支撑收入的烟区产业体系。通过土地适度规模经营，目的旨在为烟草工业发展、烟农增收致富、烟区资源增值注入新动能。
未来议程中，响石烟区产业综合体建设只会在农业现代化进程中不断地强化其功能、地位和作用。也就是说，在数字经济发展中不断强化数字农业、智慧农业、科技农业、生态农业以及人文农业的发展，通过数字赋能烟区产业综合体建设将对中国的新型工业化、农业产业化、旅游产业化、新型镇城化“四化同步”建设起到改革创新与探索实践的发展新路。烟区产业综合体建设，还有以下问题值得深入开展和积极持续探讨。
一是如何利用国家加大烟草农业投入的反哺机制，持续推进烟农现金收益的生产函数与服务费用，以及现金收益呈显著正相关的关系探讨。需要深入探究烟区土地科学流转的机制创新，确保烟农增收，烟区稳定达产，带动乡村振兴与烟草工业可持续发展。二是农村土地流转制度改革的功能目标探索与完善。突出合法权益的保障功能、重视生态安全的促进功能，发挥乡村有效治理的推动功能。完善科学有序流转的法律规范体系、建立促进土地流转的监管机制、健全产业发展的配套制度等。三是对不同土地资源禀赋根据其功能实施适宜的土地流转政策。坚持因地制宜原则，遵循经济发展规律，发挥土地资源增收作用。以共同富裕为目标，构建科学合理的农村土地流转格局，推动城乡区域协调发展，缓解农业土地供需矛盾，带动农户持续稳定增收。此外，深化理论与实践研究，唯有尊重规律，遵循逻辑，方能持续流转。
致谢
在项目实施和项目调研中，对村委会、当地群众、烤烟种植户、烤烟合作社以及烟草公司同志提供的帮助一并表示感谢。
基金项目
国家社科基金重点项目(编号：21AJY021)，贵州省“一流”课程“思想政治教育社会实践”，贵州省烟草公司六盘水市公司横向课题(编号2020XM15)，六盘水师范学院“一流专业”(LPSSYylzy202201)阶段性成果。
NOTES
1本文中所涉及的数据，主要通过2020年8月、11月，以及2021年9月、12月先后4次深入贵州省六盘水市水城区野钟乡响石村烤烟种植基地开展的实地调研所获。
2说明：实行土地经营权入股的，第一个五年内(2021~2025年)，当S小于600时，每年保底分红为600元/股，即S = 600 × q，每年一结；第二个五年(2026~2030年)，每年保底分红为1000元/股，即S = 1000 × q，每年一结。