1. 引言
行政确认无效之诉，指的是在原告行政相对人提起诉讼后，法院经审查认为该行政行为存在重大且明显违法的情形时而判决其自始不具有法律效力的诉讼 [1] 。在我国，有关行政相对人提起行政确认无效之诉是否需要在法定期限内提出，学界呈现出两种不同的观点，即法定期限说、无期限说 [2] 。除此之外，在“郭家新案”1中，最高人民法院就确认无效之诉的起诉期限提出了新的审查标准即“适当期限”标准。针对学界与实践中不同的观点，首先是基于追求“法的安定性”与“行政确认无效之诉独立性”的考量，而分别选择法定期限说与无期限说两种不同的路径。其次，为了平衡“法的安定性”与“行政确认无效之诉的独立价值”，而采取适当期限的折中选择。最后，由于法规范的模糊性亦或者说是立法者的有意疏漏，导致学界与实务界对法规范的解读也有所分歧。
在2018年之前，因《行政诉讼法》并没有对确认无效之诉做出专门的规定，故法院就确认无效之诉的判断逻辑是有法定起诉期限内的要求，但《行诉解释》(2018)出台之后，其中第91条所规定的诉讼请求转换之规则，又似乎意旨确认无效之诉的起诉期限并不存在任何的约束 [3] 。因此，对法规范的正确理解与严格适用是解决当下不同分歧的主要手段，而不断完善法规范是其次要手段。本文拟从学理与实务两种不同的视角，并结合学理概念与法规范层面来探讨我国行政确认无效之诉的起诉期限问题。
2. 辨析：三类实践观点的解读
2.1. 法定期限说之考量
“法定期限说”认为确认诉讼应适用6个月、5年和20年起诉期限。其理由主要有：第一，违法行政行为包括无效的行政行为，而违法行政行为当然适用法定的起诉期限。第二，我国目前的现行行政诉讼法中并没有对无效行政行为进行特别的规定。第三，对无效行政行为的起诉期限不加以限制，有可能导致行政相对人进行滥诉，从而导致司法资源的浪费 [4] 。
“法定期限说”并没有摒弃行政确认无效之诉的基础性行政行为，即无效行政行为的理论。虽然无效行政行为从行政行为做出时自始不发生效力，但是，基于法的安定性的考量，不宜赋予其无起诉期限。例如最高人民法院在审判实务中就认为，法院在审理相关案件时，应以现行法律规定为基本准则予以适用，若当前的法律规定并没有对行政相对人提起确认无效之诉的起诉期限做出特别、例外的规定，那么就应适用一般的起诉期限规定，也即对无效确认之诉的审理应予以适用起诉期限的限制，而不宜采取特殊化的处理。2但是，笔者认为，严格适用该观点，将使得大量的无效行政行为因法规范的限制而获得效力，与无效行政行为的基础性理论相悖。同时，该学说也会模糊大陆法系将行政行为划分为一般违法行政行为与严重行政行为的分类初衷，背离行政诉讼法的根本目的，使得行政相对人的权益无法得到保障，导致一些造成行政相对人损害的真正无效行政行为得以逃离司法的审查。
2.2. 无期限说之考量
“无期限说”契合无效行政行为的基础性理论，与许多国家的无效行政行为理论相符，例如大陆法系国家、日本以及我国台湾地区。所谓无效行为行为，其本质上系属于自始、当然无效的行政行为。其中，当然无效，意指任何时候行政相对人都可以主张其不具备法律效力。虽然行政行为一经做出就应具备公定力，但从违法性程度进行考量，无效的行政行为其违法性程度比一般的违法行政行为高，因而可以排除行政行为公定力的影响，即在与法的安定性进行衡量时，因优先考量对行政相对人利益的侵害程度，保障行政相对人的救济权。
在司法实务层面上，最高人民法院及行政审判庭针对行政相对人提起行政确认无效之诉是否受到起诉期限限制的问题，二者皆倾向于不受到起诉期限的限制。最高人民法院审判庭编著的《行政诉讼解释理解与适用》一书中便提及，是否受到起诉期限的限制是可撤销之诉与确认无效之诉二者重大差别之一 [5] 。最高人民法院在《2452号建议的答复》中，也持有相类似的立场，“虽然现行法律规范对行政相对人提起确认无效之诉的起诉期限是否受到限制，并没有做出特别的规定，但我们倾向于不受到限制。若行政相对人认为行政机关做出的行政行为存在无效的情形时，便可以在任何时候向有权机关请求确认其无效。”此外，在司法实践中，也有许多的案例支持“无期限说”，例如“周某、六枝特区房屋征收和补偿管理办公室城乡建设行政管理：房屋拆迁管理(拆迁)二审案”中，贵州省六盘水中级人民法院就认为无效行政行为自始无效，不因时间推移而具有合法效力，故上诉人提起确认案涉协议无效的请求应不受起诉期限的限制。3又如，在“潘吉亮、郭秋二审案”中，辽宁省高级人民法院认为重大且明显违法的行政行为即无效行政行为自始、绝对无效，不因时间的推移而具有合法效力，当事人可以随时对无效行政行为提起行政诉讼，因此，原审中，潘吉亮、郭秋诉讼请求为确认《鞍山市铁东区人民政府房屋征收补偿决定书》无效，原审以超过起诉期限为由裁定驳回起诉，适用法律不当。4
2.3. 适当期限说之考量
在司法实践中，最高人民法院创造性的提出了“适当期限说”，该学说认为行政行为确认无效之诉应当在“适当的期限”内提出。在“郭家新案”中，最高人民法院认为，虽然现行的法律规定并没有对确认无效之诉的起诉期限做出特别的观点，但基于法的安定性出发，行政相对人提起确认无效之诉仍然要根据一般的诉讼原理，在适当的期限内予以提出，否则，随着时间的推移，证据以及相关事实的认定难度将大幅度提升，不利于司法的审判与诉权的合理行使。5
对这份裁判文书进行仔细的分析，最高人民法院的创造性举措主要体现在对无效行政行为的起诉期限采取一种“折中说”的态度，既不认为应受到法定起诉期限的限制，也不否认无起诉期限 [6] 。对于如何理解其中的“适当期限”，有的学者从“禁止权利滥用”之法理出发，认为任何一项权利的主张都必须具有一定的期限限制，毕竟法律不保护“躺在权利上睡觉的人”。有的学者从证据论角度出发，认为行政行为作出之后，若时间久远就难以还原之前的真实场景，进而导致证明难度的提升，浪费司法资源。也有的学者认为，应从个案正义论予以分析，即从当事人利益受损之程度与弥补之措施予以考量。从以上学者的观点中，对“适当期限”的理解并没有统一的衡量标准，但可以肯定的是“适当期限”的期限长短至少是比法定期限的更长，而至于长多少，需要根据每一个案件的具体情况予以分别认定。
2.4. 三类实践观点的评说
通过对三类实践观点的阐释，我们可以知晓行政确认无效之诉起诉期限的限制与否的关键点为“法的安定性”与“行政相对人权益”之间的博弈。倘若侧重于前者则为“法定期限说”，若偏向于后者则为“无期限说”，而最高人民法院提出的“适当期限说”系在二者之间寻找一个“平衡点”，采取不偏向于任何一方的态度。因此，三类观点究竟孰优孰劣，我们需要予以具体的分析。
首先，“法定期限说”对“法的安定性”予以高度重视，而适当舍弃行政相对人的权益，虽然在一定程度上维护了法的秩序，但笔者认为该观点缺乏一定的正当性。一个自始不发生效力的行政行为经过时间的推移即被推定为具有法律效力，而不能对其效力性提出质疑，既不符合法定逻辑，也缺乏正当性理论基础。其次，“适当期限说”，主要是法官根据个案的具体情况对确认无效之诉的起诉期限予以考量，虽然对“法的安定性”和“行政相对人”都予以兼顾，但其主观性却过强。起诉期限往往属于法律明文规定的事项，而不能由法官自主进行决定，若对起诉期限以“可以适用”这一标准，则在实践上会使法官常常处于“可以”与“可以不”之间作抉择，而适用起诉期限可能产生的结果是行政相对人诉权的丧失，即法官会裁定不予受理或者驳回起诉，行政相对人对这两种情形皆可以进行上诉，最终导致的结果是既不能维护法的安定性，对行政相对人的权益也造成一定的损害。最后，“无期限说”严格遵循无效行政行为的基础性理论，且偏向于维护行政相对人的合法权益。在高度重视相对人权益保障的现代社会，相对人权益的维护是持该观点学者对其他两类观点进行抨击的主要缘由，但因对法的安定性造成了破坏，而成为其主要的缺陷之一。
透过理论与学术界的分歧，可以知晓行政确认无效之诉的起诉期限问题并非一个单一性问题。本文主张“无期限说”的观点，故需要探寻行政确认无效之诉的根源，从无效行政行为的理论出发，分析其在行政诉讼中的地位，再结合法律规范的深层次分析，进而得出确认无效之诉不受起诉期限限制的观点。
3. 成因：无效行政行为的理论与实践存在偏差
我国关于行政确认无效之诉的起诉期限问题产生分歧的主要原因是理论成果与实践应用存在差距，而理论与实践往往是相互依存，共同促进的。在大陆法系国家以及日本、我国台湾地区，针对无效行政行为，是具有一套系统完整的制度建构的，无效行政行为在理论上的深入与其在实践中的运用是共通的。关于无效行政行为的理论研究，我国虽然也给予高度的重视，但在司法实践中的具体应用却往往存在脱节，这也是无效行政行为究竟是否受到起诉期限的限制产生分歧的原因所在。理论的探讨往往是为实践中的运用所服务的，因我国目前针对无效行政行为仅仅只是进行理论上的阐释，并没有相应的实体法予以相匹配，导致各地法院针对无效行政行为的起诉期限存在不同的理解，从而出现是否适用起诉期限不明确的问题 [7] 。
3.1. 无效行政行为的理论简述
德国行政法与我国台湾地区对无效行政行为的阐释具有高度的一致性，即无效的行政行为一经做出，自始不产生效力，只是二者在无效行政行为的认定上存在些许差异。德国行政法采取“严重瑕疵”的判断标准，而我国台湾地区系属于“重大明显”判断标准。无效的行政行为之所以能够存在，其本质上属于形式法治的要求即行政行为一经做出即推定合法有效，但因无效的行政行为违法程度较高，对行政相对人的利益侵害程度也较高，因此，“不适用法的安定性原则，而应当适用实质正当性原则” [8] 。
对“无效行政行为”的内涵可以作如下归纳：首先，从外观要件上来看，无效行政行为需达到“重大且明显”之程度；其次，无效行政行为并不具有效力，也即不具有法律上的约束力，该行政行为对当事人并不具有拘束力；最后，无效的行政行为因具有行政行为的表象，故一旦被执行之后，当事人可以随时采取法律手段，因无效行政行为自始不发生效力，可推定为随时提出。因此，单从无效行政行为的理论角度予以剖析，无效的行政行为对行政机关的否定性评价最为严重，故对“无效”的概念一般都是进行限缩性解释，往往采用“重大”“明显”等字眼予以限定。
3.2. 我国无效行政行为制度与理论的偏差
由于我国并没有制定行政程序法，因此，相较于大陆法系国家以及地区立法而言，对无效行政行为的认定是通过《行政诉讼法》予以规定的6。而行政行为规定为“无效”的情形，因行政机关职责的不同，相应的法规范情形也不尽然相同。7从上文中可知，对“无效”的概念一般都会进行限缩性解释，但我国法规范对“无效”的概念存在广义、狭义之分，狭义的“无效”即指“重大且明显违法”，而广义则指的是因瑕疵而导致的不产生法律上的效果状态。8
因此，剖析我国无效行政行为的制度设置，必须从理论出发，进而挖掘出我国行政行为确认无效之诉关于起诉期限问题存在分歧的缘由。首先，我国在实体法规范上与救济法规范对无效行政行为中“无效”认定并不统一。狭义无效的法规范往往只存在于《行政诉讼法》中，然而在实体法层面上仍然存在大量采广义无效的法规范。同时，《行政复议法》并没有对无效的行政行为予以明确的规定。其次，由于我国并没有将诉讼进行类型化，而只是单纯的规定了确认无效之判决，因此，以确认无效之判决而倒推确认无效之诉是否当然存在值得商榷。最后，确认无效之判决虽然具有法律的明文规定，但是，与其相配套的举证责任究竟如何划分并没有做出特别的规定，是否当然认为行政机关对无效的行政行为负举证责任也是值得探讨的问题。
概言之，虽然“重大且明显违法”已经成为我国认定无效行政行为的判断标准，但从无效行政行为的理论出发，其中一个最重要的效力性问题即“自始不发生效力”却并没有予以高度的重视，而“自始不发生效力”也并不意味着行政确认之诉不受到起诉期限的限制，故要想正确回答我国对行政行为提起无效之诉是否受到起诉期限的限制，需要从确认无效之诉的独立地位以及相应的法律规范予以进一步解读。
4. 检视：确认无效之诉的独立性地位
从无效行政行为的基础性理论可以得知该行政行为具有独特的性质，但仍然不足以推断出行政确认无效之诉不受起诉期限限制的观点，而理论上的独特性是否等同于诉讼地位的独立性，需要对行政确认无效之诉的诉讼地位进行深入检视。确认之诉在整个行政判决体系中属于“备用性质”的判决，因其对行政相对人权益的救济有限，行政相对人往往不会提起确认之诉，法院也尽可能的不做出行政确认判决。确认之诉指的是行政相对人向法院提起诉讼，确认某种行政行为违法、无效或者认定某种法律关系是否存在 [9] 。那么，确认之诉的备用性特点是否同属于确认无效之诉的特点呢？我们可以通过与可撤销之诉进行对比而体现它的独立性。
行政行为若存在无效之情形，行政相对人便可以提起确认无效之诉；若存在可撤销情形，则对应的是撤销之诉。从它们各自的特征出发，撤销之诉与确认无效之诉在文字上似乎可以较好地进行辨别，即相互之间存在一定的界限，但仔细地进行分析，二者也只是违法程度高低的不同，并非轻易可以识别，所以，需要进行深层次的剖析。无效与可撤销行政行为最大的区别就在于违法程度的不同，因我国对行政相对人提起确认无效之诉并没有做出特别的规定，完全可以以撤销之诉替代确认无效之诉，即前者的存在将无任何价值可言。因此，根据违法程度的不同，我们将违法的行政行为可分为三种类型，即轻微违法、一般违法以及重大且明显违法，而可撤销之诉针对是“轻微、一般”两种类型，确认无效之诉仅仅只是及于“重大且明显”这一种类型。首先，从行政行为的初始状态来看，无效的行政行为往往具有行政行为的表象，虽然它自始不发生效力，但在法院予以确认无效之前，仍然可能给行政相对人带来不利的负担。其次，可撤销的行政行为与无效的行政行为只是存在违法性程度上的差异，而对违法性程度的裁量，具有很强的主观性判断，不同的法院可能做出不同的认定，而撤销之诉同样适用于撤销无效的行政行为，故由于无效的行政行为违法性程度较高，法院在进行认定时往往会采取谨慎的态度，行政相对人往往倾向于提起撤销之诉而非确认无效之诉，一般在起诉期限届满后，才会选择提起确认无效之诉 [10] 。最后，当两种行政行为诉至法院时，根据违法性程度的不同而做出不同的判决形式，但二者之间并没有什么实质性的差别。
因此，确认无效之诉与撤销之诉各自都具有独立存在的价值，若将二者适用相同的起诉期限，便无法彰显确认无效之诉的独立性地位，该独立性地位即特别意义的救济方式——不受起诉期限的限制，否则确认无效诉讼的价值也就成为无稽之谈。
5. 探究：《行政诉讼法适用解释》(2018)第94条的“隐性规则”
通过无效行政行为的独特性与行政确认无效之诉独立性地位的结合，可以推断出确认无效之诉不受起诉期限限制的结论。那么，在现行法律规范与司法解释中是否存在相关条文对这一结论进行肯定呢？
从上文对无效行政行为的简述中，我们可以得知无效的行政行为是自始不发生效力的，也即虽然该行政行为已经做出，也不会随着时间的推移而发生效力，故不受到起诉期限的限制，虽然在理论上存在该观点，但在司法实践中尚不存在明示，而随着《行政诉讼法适用解释》(2018)的出台，越来越多的法院认为行政相对人提起无效确认之诉不受起诉期限的限制在法律层面已经予以明示 [11] ，其主要依据是《行政诉讼法适用解释》(2018)第94条推理得出的“不受限制”这一结论。那么，该条是否隐含此结论？我们可以将《行政诉讼解释》(2018)第94条的两款规定作如图1总结：
Figure 1. The judgment mode stipulated in the Interpretation of Administrative Procedure Law
图1. 《行政诉讼法解释》第94条规定的判决模式
因此，对于其中“隐性规则”，可以通过两种不同的逻辑进路予以解释：
第一，诉讼阶段进路解释。该解释的基本逻辑是，行政相对人向人民法院提起行政诉讼时，法院一般会审查是否超过起诉期限，若超过起诉期限，法院会裁定不予受理，而不会进行实体审理。故第94条所规定的出现无效之诉转撤销之诉的情形时，人民法院会审查是否超过起诉期限，若超过起诉期限则裁定驳回起诉，这就意味着行政相对人起初提起行政确认无效之诉时，法院并不会审理其是否超过起诉期限，也即默示无效之诉是不受到起诉期限的限制的。与此同时，通过对比第94条的两款规定也可以得出该结论。第94条第1款的规定中并没有强调起诉期限的问题，但在第2款的规定，当无效之诉转撤销之诉时，却对起诉期限予以强调。概而言之，立法者认为行政相对人提起确认无效之诉是当然在法定的起诉期限内的，而当出现无效之诉转撤销之诉时，则需审查是否超过起诉期限，便意味着确认无效之诉是不受到起诉期限的限制的。第二，裁判规则进路解释。持该观点的学者认为，第94条仅仅是作为法院进行裁判的适用规则，与起诉期限的问题并没有太大的关联，而之所以强调起诉期限，只是作为一种“注意规定”，得出确认无效之诉不受起诉期限的限制属于过渡推理。同样，《行政诉讼法解释》第162条的规定也是基于此种逻辑 [12] 。
虽然存在两种不同的逻辑解释进路，但笔者更倾向于第一种，若只是简单的将该条规定作为“注意规定”，那么将会出现重复立法的现象。《行政诉讼法解释》第69条已经规定了针对超过起诉期限应裁定驳回起诉的情形，故第94条就无须对“起诉期限”予以再次强调并重申，否则就不符合法律文本本身的简洁性。简而言之，通过对第94条规定的剖析，可以得出行政相对人提起无效之诉不受到起诉期限限制的暗示，而并非“无期限说”所认为的无特殊规定。同时，为了保持学理上对无效行政行为概念的一致性，应推定我国行政行为确认无效之诉是没有起诉期限限制的。
6. 结语
行政相对人就无效行政行为提起确认无效之诉是否需要在法定的起诉期限内提出，众说纷纭。虽然确认无效判决已经被现行行政诉讼法吸收利用，但在制度衔接方面却略显不足。再加之立法者对行政确认无效之诉起诉期限有无限制的刻意疏漏，使得实践操作上存在分歧。“法安定性”与“行政相对人合法权益”之间孰轻孰重，二者必然存在高低之分。行政诉讼法既要维护行政秩序的安定，同时也需要对行政相对人的权益予以充分的保护，在现如今倡导实质法治理念的影响下，对权益的保护应给予更加重要的地位。确认无效之诉的起诉期限影响的行政相对人是否可以提起诉讼，而无效行政行为的理论就明确地指出了该行政行为是自始当然不发生效力的，倘若在司法上对确认无效之诉的起诉期限加以限制，一个自身无效的行政行为因期限限制而被赋予了“确定力”，明显违背了无效行政行为自身的概念。同时，该期限限制也意味着对行政相对人“诉权”进行限制，明显违背了行政诉讼的根本目的。因此，在未来的制度构建与法规范的修改时，行政相对人提起行政确认无效之诉不受到起诉期限的限制是必然的趋势，进而能够彰显其独立性价值。
NOTES
1最高人民法院在郭家新等人诉淄博市博山区人民政府解除聘任关系一案。
2参见最高人民法院(2017)最高法行申字第4580号行政裁定书、最高人民法院(2019)最高法行申字第3688号行政裁定书。
3参见贵州省六盘水中级人民法院(2020)黔02行终141号行政裁定书。
4参见辽宁省高级人民法院(2021)辽行终92号行政裁定书。
5参见最高人民法院(2016)最高法行申第 2233号行政裁定书。
6《行政诉讼法》第75条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”
7例如《行政处罚法》第38条，《城乡规划法》第39条，《海域使用管理法》第43条等等都对行政行为“无效”的情形做出规定，但因适用范围不同，故认定“无效”即存在差异。
8例如《行政诉讼法解释》(2018)第22、68、94、136、162条对“无效”的认定采取狭义的裁量。