1. 问题提出
K区老旧城区转型升级是在该市城市化水平不断提高、城市问题不断显现的背景下，结合自身区情和发展目标所开展的创新和探索。K区位于直辖市主城区，在工业经济发展方面，K区以大数据智能化为引领，以高新技术为支撑，提升和壮大制造业产业集群，大力推动新兴产业聚集的产业集群。在产业发展方面，K区大力推动辖区内传统产业转型升级，激励新兴产业发展，提升辖区产业竞争优势，有力推动区域内经济高质量发展。在产业布局上，着眼于三大工业园区建设。在优化城市社区治理上，以完善机制为抓手，作为典型的以重工业为基础的老旧城区，K区在促进城区转型发展方面做出了积极探索，在改变城市面貌、促进经济协调绿色发展方面取得了一定的成效。
然而，在传统工业转型升级、新兴产业崛起的转型发展进程中，K区老旧城区的更新升级仍未实现绿色、协调、可持续，来自各方面的问题仍牵制着K区的可持续发展，本文将通过实地调研所得资料进行整理分析，探究K区转型发展的制约因素，并在此基础上提出对策建议，为K区的转型升级发展提供参考。
2. 文献回顾
关于老旧城区转型升级的研究主要集中在以下几个方面。相关概念和理论的界定，“城市更新”最早起源于西方，我国学者陈占祥将城市更新定义为城市的新陈代谢，基于此，吴良镛提出了“有机更新”理论，从开发改造、环境整治、格局保护等多个方面对城市更新进行了阐释，吴良镛认为，城市建设要依据城市原有的规律和肌理，采取适当的措施对城市进行更新 [1] 。本文中的老旧城区转型升级主要指对城市发展历程中形成的产业结构、产业布局、产业形态进行转型升级，激发老旧城区的发展活力，促进城市的可持续发展。目前，关于老旧城区转型升级的研究主要集中于有关核心概念的阐述，如对“旧城改造”概念的界定 [2] ，“有机更新理论”的提出 [1] ，城市转型历史实践的研究 [3] [4] [5] ，城市转型主体领域的研究；就改造主体而言，城市改造主要包含三种模式，政府主导的一元主体 [6] ，政府与市场的二元合作模式 [7] ，政府、市场、居民三者间相互博弈的多元主体模式，以及有关城市更新模式的研究 [8] [9] 。K区作为该市的老工业区，在转型发展中面临着各种路径选择。关于工业化城市、区域转型发展的研究主要有以下观点，第一，坚持开放为先，加强城市的对外联系，提高开放水平，促进城市经济外向发展，扩大经济发展空间，壮大经济实力；第二，促进科学技术发展，推动产业结构调整和升级。这类研究者认为，城市转型需要通过产业结构调整来推动 [10] 。通过科学技术的研发、转化，完成产业结构的优化升级，从而实现城市转型；第三，城市实现转型需要实现经济发展方式的转变。将新兴产业发展与传统产业改造升级结合起来，实现经济增长向内涵式增长、集约高效型增长转变 [11] 。上述城市转型发展的逻辑对不同城市地区的产业转型升级具有指导意义，但城市的更新发展面临着不同的发展情景，需要具体问题具体分析。相比于其他工业城市，K区作为直辖市下辖的区，虽然在产业发展上具有一定的相似特征，但在产业规模、发展条件、发展定位等各方面仍存在明显差异，所以K区转型发展的路径选择仍需聚焦于区域内发展中存在的问题，精准施策。
基于现有研究，本文通过实地调研和文本分析相结合的方法，分析K区在老旧城区转型升级中面临的阻碍，为K区内产业转型升级、城市更新发展提供对策建议，以促进区域实现可持续的发展。
3. 研究设计
3.1. 研究方法
1) 文献研究法
文献研究法是社会学科中比较常用的一种研究方式，将文献研究法主要运用于梳理国内外已有的相关研究成果和资料。主要通过中国知网、Web of Science等论文数据库查阅，参考有关的文献资料、著作、报告，以多样化的方式获取关于城市转型升级的文献资料。政府工作报告、政府工作总结、企业年度总结等文字资料均是本研究重要的文献资料。
2) 访谈法
访谈法是社会科学研究中定性调查的一种重要手段，访谈法是调查者通过制定调查提纲，在与调查对象进行直接交谈中获取研究资料的方法，主要是通过口头进行交流的方式实现。个体对于城市更新的过程有更直接和深刻的感悟，对研究区域内的政府工作人员、企业管理人员、工作人员等多个主体进行访谈，填补文献资料的空缺。
3.2. 研究区域概况和数据来源
本文的研究数据和资料来源于对K区三个街道的实地调研。K区位于直辖市的中心城区，面积共计432平方公里，辖区内共有9个街道、10个乡镇，其中有6个镇近200平方公里纳入该市高新区直管园，常住人口约153万人。2022年，K区完成地区生产总值1763.9亿元，增长2.7%。上世纪30年代汉阳兵工厂西迁，为K区现代工业发展奠定了基础。历经“工业线、交通线、科研线”的“三线”建设重点布局、乡镇企业强势兴起、园区经济率先发展等历史阶段，K区成为该市的军工重镇、工业大区，现有1个国家级高新区和2个市级特色工业园区，市场主体超22万户，居全市第一。目前，K区政府贯彻实施创新驱动发展战略，致力于打造高新技术开发区、科学城等新兴产业园区，4.75平方公里区域纳入该市自贸试验区范围。全区拥有高新技术企业432家、科技型企业2798家，全社会研发投入占比达3.1%，拥有科技服务大市场和科技要素交易中心等创新要素集聚平台。
本研究于2021年9月至11月，对K区3个街道、4个商圈、25名商户负责人、6名街道办事处工作人员、2名政府职能部门领导、8名附近居民，共41人(见表1)，进行了半结构化访谈，获得了访谈记录、图片、视频等一手资料。此外，还收集了大量的二手资料，主要包括：1) 政策法规类，收集K区推动产业结构转型升级的规划、政策。2) 政策资料，收集政府内部资料，包括工作汇报、发展规划等。3) 互联网资料，老旧工业城区的改造需要一定的时间周期，对其过程的考察还需要涵盖各种记录性事件。通过政府部门官网、搜索引擎等方式收集有关产业转型升级的报道，综合一手资料、二手资料建立研究案例资料库。
Table 1. Semi-structured interviewees and number of interviewees
表1. 半结构化访谈对象和访谈人数
4. K区转型升级的困境分析
通过对调研资料的整理分析，发现牵制K区转型升级的因素主要来自于自然环境、企业、政策支持三个层面。
4.1. 自然环境层面
K区是一个典型的山地城市，其中山地面积约占全市面积的75.33%。由于山地城市受自然条件影响极大，用地的局促性为城市发展带来挑战。紧凑集约的发展模式成为该市辖区内各区县的必然选择。紧凑集约式的发展带来了高密度的发展趋势，不仅表现在人口向核心区域的高度聚集，还表现为物质空间层面的高强度开发，形成高建筑密度的高层、超高层聚集的城市空间。受土地资源限制，K区在产业转型发展中面临着可用空间不足的问题。通过调研发现，K区辖区内的广播影视文化创意产业园、火炬大厦等众多商业大厦企业入住率均已超过90%，保利–九悦荟、华硕潮创城等商业楼宇企业入住率均已超过60%，空间使用率接近饱和，街道办事处的工作人员表示，辖区内不少企业在发展初期完成研发工作后，想要继续开展产品生产，但由于土地资源的限制，没有足够的土地资源供给企业用于扩大生产，所以导致辖区内大量的企业流出。“最近两年企业流出的数量有增加的趋势，有的企业完成技术研发后要扩大生产，但我们这里的工业用地难以满足企业的需求，企业就纷纷到别的区投资建厂了”。(F3)
4.2. 企业层面
4.2.1. 企业融资难融资贵
企业融资是发展中的必要环节，而融资难融资贵的问题始终制约着中小企业的发展。发展初期的企业往往在市场研发、渠道拓展等方面的费用支出较大，盈利能力在发展前期较为薄弱，甚至会处于亏损状态，企业的融资成本加重企业发展负担。近年来，国家相关政策的出台一定程度缓解了融资难题，但民营企业在初创阶段仍不可避免地面临融资难的问题。民营企业获得银行贷款的比例有所上升，但银行对企业的审查依然很严格。有研究指出，民营企业中大部分中小企业仍难以从银行获得贷款，一些面临融资困境的民营企业甚至选择向民间资本借贷。面临的种种融资困境导致企业发展两极分化严重。K区启迪科技园入驻的中小企业中，一部分企业仍处在孵化阶段，企业建设和发展仍存在资金缺口。“我们公司正在研发新产品，资金是我们现在比较难解决的问题之一，资金缺口成为了关键技术研发的门槛”。(F11)
4.2.2. 企业发展能力弱
K区是该市重要的工业基地和高新技术产业开发基地。K区的转型升级一部分来源于高新技术产业的引进，同时也包括老旧产业的转型升级。而二者在发展中均面临着发展能力不足的问题，尤其是后者。随着市场需求逐渐走向多元化，传统企业的产品开发能力和管理营销实力相对薄弱，依赖低价和粗放扩张的发展难以在市场中保持竞争力。K区中小企业在进行结构转换和产业升级的过程中，首先面临行业进入的困境。民营资本要想进入到一个新的利润较高的行业面临着重重阻碍，所以中小企业只能被动选择进入竞争激烈但熟悉度不高的行业。中小企业想要寻求新的发展机遇，但现实结果却与初衷相反，原有发展风险不但没有化解，反而增加了新的风险，从而使企业陷入新的发展困境。其二是产业升级的困境。中小企业升级生产技术是实现产业升级的唯一路径。目前，K区现存的大多数中小民营企业生产工艺、生产技术仍属于低端环节，技术改造和技术创新难度较大。“企业想要转型发展，首先要有一定的核心技术和能力作支撑。有能力才能盈利，盈利才能融资，融资才能转型”。(F13、F15)
4.3. 政策层面
4.3.1. 区域发展缺乏明确的定位和目标
城市定位是对整个城市进行把脉，用系统、辩证思维，梳理出城市独有的个性特色。同理，城市内各辖区的发展也需要有清晰的定位，找准自身的核心竞争力，在整个城市的发展中将要扮演什么角色，使自身优势能够得到充分发挥。通过梳理K区政府发布的相关规划、政策文件发现，政策文件中没有对全区总体更新目标、转型方向等宏观内容进行统筹考虑，仅提出对重点行业更新进行引导，产业转型升级路径较为模糊。转型目标、发展定位模糊和缺乏规划，致使辖区内各区域的产业更新项目缺乏明确引导与约束，产业升级难以形成合力。K区入驻的企业之间关联较弱，产业分布“扎堆”而不“配套”，呈现出“你销你的，我做我的”的分散局面。目前，K区的产业发展仅形成企业汇聚，而没有形成产业集群，片区内产业发展缺乏凝聚力，各更新项目相对独立没有形成产业链条的整体更新升级，产业转型发展的效率较低。“我们产业园的发展与K区的其他产业转型升级没有产生共鸣，不像隔壁区在发展中早早打出了自己的品牌和口号。整个区域的产业发展以一个主题为核心，更容易形成合力”。(F9)“文化产业园的发展更需要有一个文化核心，我们在打造K区文化创意园的时候发现，K区的转型发展没有一个核心的主题，转型发展没有主心骨，难以打造出一个独特的文化品牌”。(F18)
4.3.2. 配套基础设施供小于求
政府基础设施服务的供给主要包括基础设施建设和更新维护两个部分。K区是该市的老工业区，片区内社区基本公共服务设施布局相对落后，基础设施服务水平难以满足产业转型发展的需要。K区内传统商业区、住宅区停车位配建数量较少，然而，近年来全国居民机动车保有量快速增长，K区同样面临汽车保有量迅速增长的现状，出现了停车位供需失衡的矛盾。有企业负责人表示停车难的问题在一定程度上阻碍了该区娱乐、文化产业的发展。同时，部分基础设施由于建成年限已久，虽然能满足使用需要，但观赏性大大削弱，降低了对目标群体的吸引力，导致部分产业发展过程中客流量不足，实体经济难以与线上电商抗衡。K区汇集多个品牌卖场，如百脑汇、泰兴、赛博、佰腾等几大卖场，是辖区内的一个重要产业集群，但基础设施的供给没有与片区发展的需求相匹配，一定程度上制约了几大商圈的发展。“我们的营业时间到晚上十点，但是门口的路灯年久失修，该片区夜晚灯光亮度较低，缺少购物氛围，很少有人会想到这里还在卖东西”。(F14)“文化创意园的设计和布局挺有新意，也有一些餐饮店，但是每次来找停车位都要折腾很久，很浪费时间”。(F36、F40)
4.3.3. 财政政策扶持力度不足
产业转型升级需要政府和市场形成合力。当前，K区财政政策和税收优惠对企业的吸引力度还不够。一是政策激励力度不足。政策的规划没有对区域的转型升级提供有效引导，一定程度上制约了传统动能改造提升的速度和力度。二是金融环境不够宽松。受金融风险上升影响，部分银行机构提高放贷门槛、提高杠杆率，导致中小微企业融资难、融资贵问题加剧。当前，K区推动产业转型升级，离不开新兴产业的培育发展，更离不开传统产业的改造升级。必须坚持问题导向，进一步加大力度、加快速度，补齐短板、提高质效。政策对企业的扶持力度小，且现有的政策优惠实现程度低。相比于邻近区，K区对企业的政策扶持力度较小，在吸引企业入驻方面缺乏竞争力。以A街道为例，对于入驻辖区的企业所采取的税收减免政策就是西部大开发战略下统一执行的企业税收优惠企业所得税政策。对于企业而言，同等优惠条件还有更优的区位选择，所以，政策扶持力度小导致K区对企业的吸引力小，造成企业流失问题。“我们非常欢迎企业到我们街道投资建厂，但与隔壁区比起来，我们的税收的激励力度还是弱了些，企业要盈利我们也理解”。(F7)
4.3.4. 园区管理办法有待完善
中央和地方对产业发展的优惠政策最终都要通过园区的直接管理主体落实，在K区的实际发展中，基层政府对园区的管理没有清晰、明确的规划，导致企业在遇到问题时不能及时向上级政府反映，统计数据“重复报”、“反复报”等情形加重了企业和基层管理主体的工作量。管理主体不明确对于企业而言，无法准确表达对公共服务的需求，企业运营必要的配套设施不能得到满足，进而影响自身发展。对于管理主体而言，容易导致公共服务供给与需求错位造成公共资源浪费，降低公共服务质量。“年中、年终等一些重要时间节点需要向管理部门上报企业数据，我们都积极配合，但是有时候园区管委会、街道等多个部门都需要数据，重复报数据给我们增加了不少工作量”。(F16、F23)
5. 老旧城区转型升级的对策建议
通过上文的分析，我们发现制约K区产业转型发展的因素主要来源于客观条件、企业、政策支持三个方面。在此基础上，本文对K城区转型升级提出相关的对策建议。
5.1. 自然环境层面
老旧城区转型升级要优化空间布局，科学高效利用自然条件。新时代城市的发展要贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，城市的发展要基于对客观环境的科学认识，K区的自然条件决定了空间规划是该地区更新发展中必须考虑的重要问题。K区要解决因自然条件限制造成的城市发展可用空间不足的现实困境，应当优化城市空间规划，改造升级，提高城区的承载能力。改造破旧危房，废弃的厂房、工业基地，对不使用的公共区域等对居民生活和产业集群发展有消极影响的区域进行重新规划。基于居民生活需要、经济发展需要，对没有使用价值的老旧建筑进行合理改造，为产业集群的发展提供更多城市空间。同时，城市区域的规划应当更加精细，分清规划主次，各产业之间和各城市功能区之间科学分布，有机结合，实现对有限土地资源的高效利用。
5.2. 企业层面
5.2.1. 加强企业发展能力建设
企业应提高自身发展能力，为融资创造条件。企业的盈利水平和能力是投资者考虑的重要因素，盈利能力可以增强投资者的信心。化解企业融资难的困局，可以以提高企业盈利能力为着力点。先进的技术、市场开拓能力、市场前景都是企业提高发展能力的有力抓手，因此企业在选择发展战略和发展目标时，要将具有市场前景的行业或项目作为优先项。企业在转型发展中要在已有基础上推动现有产品的升级。同时，依托新技术加快新产品的研发和推广开拓新市场，从而提高企业在市场中的核心竞争力，获得竞争优势，为企业融资奠定良好的基础，增强投资者的信心。
5.2.2. 开拓多元化融资渠道
资金作为企业经营发展的“血液”，企业发展任何环节都离不开资金支持，尤其在企业转型中，产业的升级和重构需要大量的资金。开拓多元化融资渠道，保障资金充裕显得尤为重要。在融资过程中，企业应采用多元化的融资方式。企业的融资模式是影响投资者信心的重要因素，单一的融资模式风险较大。若单一投资出现问题，可能会导致企业和投资者面临极大的资金风险，基于对资金风险的考虑，投资者的投资信心就会受到影响。多元化的融资模式一方面可以拓宽资金来源，保证企业从多途径获得资金支持。另一方面，多元的融资渠道能够化解投资风险，让企业的发展不被某一方面所牵制。
5.3. 政府层面
5.3.1. 制定明确的城区更新目标
城市在发展过程中若缺乏明确的发展目标和对自身实际的准确认识，就容易出现同质化、千城一面的现象，正是城市定位模糊导致了城市建设失去个性 [12] 。发展地位模糊同样制约着K区产业转型发展。基层政府应以该市发展定位为大背景，根据辖区的历史文化、资源禀赋、产业优势综合考虑区域的发展定位，为辖区内产业发展提供“核心主题”。通过编制城市更新专项规划，明确城市更新任务目标、更新范围、重点内容、实施步骤和保障措施，增强更新项目的科学性和可实施性。基于发展定位明确发展规划，为产业发展提供目标和方向，在城市发展规划中充分利用有限的土地资源合理布局产业结构，凝聚产业力量，以产业化带动城市化，以城市化支撑产业化。
5.3.2. 基础设施更新与城市转型同步
城市基础设施为辖区内居民提供基础的生活设施，也为产业的发展提供必要条件。城市的基础设施以地区的发展需求为依据进行规划和建设，但随着城市的更新与转型，基础设施的设计和建设也应当与时俱进。随着区域内产业结构的调整，基础设施的规划与建设应当结合当下的发展需要作出适当的更新和修复。对于辖区内重点打造的商圈、楼宇周围的配套基础设施，应及时进行更新和建设。为产业的发展提供必要的基础设施，打造活跃的城市氛围，为产业的发展营造良好环境，以吸引更多的人流量。同时，根据新兴产业发展的需要对老旧基础设施进行修复和新建，推动基础设施更新与产业转型升级同步进行。
5.3.3. 加大财政支持力度
财政政策作为国家治理的重要基础和重要支柱，在产业结构调整中应发挥积极作用。财政政策可以通过资源配置对产业结构产生影响 [13] 。K区目前实行的税收减免政策较为单一，新政策的出台也并未对企业产生明显的激励作用。因此，政府应充分发挥财政支出和税收减免对产业调整的激励作用。通过政策优惠和资金支持，为企业的技术创新和产业升级改造提供有利的政策环境。财政支出通过价格机制对资本成本产生影响，作用于产业结构转型。补贴形式、补贴对象、补贴范围的选择将直接影响并作用于产业布局。财政补贴要调整补贴范围，关注重点国有企业、战略性新兴产业、大数据智能化相关产业，不断完善产业聚集区高新技术企业“孵化器”机制的财政扶持政策。调整补贴标准，加大对科学技术研发的资金支持，引导和鼓励企业增加科研投入，提高科研成果的转化水平，打通产学研链条。
5.3.4. 完善产业园区管理方法
基层政府在老工业城区转型升级中应明确其管理范围，明确组织结构及其职能。对辖区内企业的管理要法制化、制度化、透明化。明确入驻企业的上级主管部门，对企业生产经营活动进行管理，明确企业利益诉求表达的渠道。主管部门应划清“行政权力”边界，在职能范围内对企业的日常运营开展监督，对企业在发展中的诉求给予回应。明确产业园区的负责部门，避免政出多门、相互推诿情况的发生。明确政府负责部门能为政府与企业之间的信息传递提供双向通道，促进政府相关政策文件的传达和实施，同时为企业利益诉求提供表达渠道。