1. 引言
《十四五规划和二零三五年远景目标建议》中指出我国脱贫攻坚成果显著 [1] ，贫困群众已告别维持生存情况的绝对贫困，由绝对向相对转变 [2] ，有部分群体和个人由于经济收入、社会地位相对较低，自我效能感、生活获得感、幸福感和安全感未达到平均水平，表现为相对贫困者。在后扶贫时代，相对贫困问题已经成为中国反贫困事业的关键 [3] ，一直以来，中国扶贫的场域主要在农村，城市中的相对贫困问题在现实中被忽视了，加之单德朋 [4] 等人指出：在不断加快的城镇化进程中，农村人口日益被城市吸纳，大量的贫困群体被动地进入了城市，这种流动加大了城市贫困减缓速度被低估的可能，此过程对城市治理提出了新的考验。
但在现代社会城市治理过程中，直接探讨其与政府公信力建设的关系研究并不多。当前研究显示，学者从政府和公众角度出发 [5] 探讨公共绩效 [6] 、政治参与 [7] 、政府的透明性 [5] 、政策的满意度 [8] 、清正廉洁 [9] 与宣传媒体 [10] 等因素对政府公信力影响。但学者宁德鹏指出城市治理对政府公信力有重要影响 [11] ，尤其是改善社会保障等公共服务 [12] 。但是，研究者主要从公共服务角度出发，鲜有探讨政府公信力与城市相对贫困治理过程中社会保障制度供给的关系。此外，个人或组织拥有的社会资本是生计资本的重要组成部分之一，对政府公信力也有重要影响 [13] 。根据生计思想的DFID可持续生计分析框架，研究者们较少探讨社会资本以外的物质资本、人力资本和社会资本等对政府公信力的影响。这为相对贫困视域下政府公信力研究提供了新的切入点，对丰富我国民主政治建设提升路径分析研究具有重要意义。
总体而言，学者关于“制度–动力–政府公信力”之间影响机理的研究较少，鲜有探讨相对贫困视域下城市治理与政府公信力间关系的研究，这不利于对政府公信力的提升路径进行客观全景式描绘。本文试图分析城市相对贫困治理过程中社会保障制度供给、生计资本与政府公信力的逻辑关系，以期丰富既有语境下相对贫困人口政府公信力有关研究成果，进而提出提升政府公信力的政策建议。
2. 分析框架
2.1. 相对贫困：城市治理的新挑战
党中央“以人民为中心”，为百姓谋福祉，8年来，把脱贫攻坚作为治国理政的重要任务，组织开展了声势浩大的脱贫攻坚战争，截止到2020年，取得决定性胜利。沈扬扬等人分析估计，如果按照城市地区和农村地区分别设置的相对贫困密度标准，那么利用数据CHIP2018进行综合分析、计算，城镇相对贫困发生率为9%，约0.7亿人 [14] 。过去脱贫攻坚主战场主要在农村，随着960多万人“挪穷窝”，贫困性质将呈现出明显变化，贫困场域从农村逐渐转移到城市，城市相对贫困问题显得尤为突出。
学者们在不同方面对相对贫困进行解释。相对贫困概念最初由英国经济学家Townsend提出 [15] ，表现在就业机会、教育、医疗资源这些薄弱环节 [16] ，有研究者认为相对贫困主要是随着社会转型而产生的一种伴生状态，更加凸显出次生、多维和发展性的特征，表现为暂时性贫困、支出性贫困和流动性贫困等多元类型 [17] ，不仅侧重关注经济贫困，而且重点关注社会结构等其他因素对贫困人口的影响 [18] 。简言之，我国相对贫困表现在隐性的需求上面，即解决好当前社会的主要矛盾，共享改革发展成果，而不是仅仅局限于显性的经济收入问题。
我国城市相对贫困人口场域包含迁移性相对贫困和内生性相对贫困，即城乡流动相对贫困人口和城市相对贫困人口。城乡流动相对贫困人口指的是随着城乡一体化进程的推进，农村人口逐渐迁移到城市，在新的空间范围内由于暂时无法获得和城市人口同等的社会保障和住房、教育等条件，突出表现为相对贫困人口。城市相对贫困人口指的是城市中部分群体未跟上时代步伐，在没有生存困难问题的基础上，由于成功的机会、发展的资本等方面还存在不足，还未实现富裕的中低收入群体。综上，我国城市中相对贫困人口的构成，除了原有的无固定经济来源、劳动能力贫困人口和以下岗失业、离退休人员为主体的相对贫困人口外，还包括以农民工为主体的流动相对贫困人口 [19] ，城市相对贫困治理给政府治理带来了新的挑战，是城市治理的重点，也是城市治理的难题。习近平总书记高度重视城市综合治理体系建设的相关工作，2019年，在考察上海时强调“城市是人民的城市，人民城市为人民” [20] 。因此，为了在城市相对贫困的治理工作中提高城市人口生活满意度，实现第二个百年奋斗目标，城市相对贫困的治理效果意义重大。
2.2. 制度供给和生计动力：政府公信力的主要影响因素
政府公信力区别于政治认同，政治支持等，又与政府信任相似，主要测量公民意见和政治态度等 [5] ，涉及到公众与政府之间的一种互动关系 [21] ，如果民众对政府政策、制度等方面满意，那么政府公信力随之产生。完善的社会保障制度对提升政府公信力具有重要意义。制度本身是提升政府公信力的顶层设计层面，是用来组织和行使公权力、管理社会的一套相互联系、相互协调的规范。对于城市相对贫困的治理而言，制度就是公共部门理性设计的、整合各种资源以实现脱贫目标的转化机制 [22] ，社会保障制度在于整合资源，合理有效配置，最终惠及相对贫困人口，得益于城市治理过程中社会保障制度的供给，相对贫困人口脱贫的外在条件显著改善。纵观近十年来党和政府关于社会保障制度的重要文件，我国政策层面对社会保障制度的功能定位就是保障与改善民生，将保障与提高相提并论。我国的社会保障制度体系主要包括社会救助、保险、福利，具体到相对贫困社会保障制度建设中，从思想上没有将相对贫困人口与非相对贫困人口的区别化，从行动上将维护相对贫困人口与非相对贫困人口的切身利益和社会福祉一致化，作为其工作的逻辑出发点，并在整个制度体系建设过程中，做到行为规范，决策明确、公正高效，以此获得相对贫困人口政府公信力。
生计资本缺乏是相对贫困的主要表现，改善生计资本有助于增强政府公信力。DFID可持续生计分析框架对生计资本的分类提供了参考，基于此，本研究涉及到五大生计资本，分别是自然、物质、金融、社会和人力资本 [23] ，无论是家庭还是个人，相对贫困者的生计资本短缺均为常态。人力资本是其生计基础，教育作为人力资本非常重要的组成部分，统计数据显示，截止2017年底，仍然有2.2亿人没有城镇户籍，但被统计为城镇人口，因此享受不到与城市户籍居民平等的教育等资源 [24] 。相关研究表明，教育等民生保障能为底层群体提供更多改善人力资本的途径，增强我国社会阶层的流动性 [25] ，进而对政府公信力产生影响。物质资本是生计的重要条件，根据栾驭等人的研究 [26] ，物质资本表现为自身拥有的物质资源条件，住房是物质资本的重要组成部分，是进行生计活动的重要条件。社会资本是影响生计活动的重要因素，指为了实现生计目标建立的社会关系和网络，并且社会资本还会代际传递 [27] 。金融资本是进行生计活动的经济资源，主要指家庭收入，是衡量生活水平的重要指标。自然资本主要指自然资源储备，随着城市化进程和城乡一体化，在城市生活空间，人们无法像在农村从土地直接获取生活资料，自给自足 [28] ，房屋需要购买，生产和生活资料都由金钱购买所得，可见，自然资源对城市相对贫困者生计活动影响不明显。
政治资本是生计资本的重要转化方向。蒋叶莎等人将政治资本看成是民众的政治关系与政治态度，以政治参与、政治认同来代表政治资本 [29] 。一旦生计资本得到一定的储备，积累多的生计资本不仅能够改善生产、生活品质，改变生活方式和价值理念，还能在生计资本积累的基础上实现生计资本转化。不同类型的生计资本也可以相互转化，进而产生出不同的能力和诉求，尤其表现在政治地位追求方面，反之，没有生计资本积累的相对贫困人口很难切实地进入城市的政治生活中，就无法像富裕的市民一样争取更多的城市控制权和获取政治地位，所以，相对贫困在这里已经超越生计资本的匮乏，体现为相对政治距离的拉大 [30] ，对政治参与、政治认同具有重要影响，即政治资本的不足，影响其政治参与的积极性和政治支持，进而影响政府公信力。
2.3. 分析框架：制度–动力–政府公信力
社会保障制度的不均衡、不完善和我国的贫富差距问题是影响政府公信力的主要因素，满足公众对于社会保障的需求，激发公众对中国特色社会主义制度的进一步信任 [31] 。解决城市相对贫困治理和增强政府公信力的重要举措就是完善社会保障制度，为相对贫困人口提供平等的住房、受教育、增加收入的条件，进而促进社会人际关系网络建立。有研究指出，因为农村人口的大量转移到城市中，城乡相对贫困标准未能及时统一、解决相对贫困困境的制度体系和措施存在差异，导致既有的扶贫制度无法关照到这部分贫困人口，因而迫切需要构建完善城市的相对贫困治理制度体系 [32] 。
本文尝试将社会保障制度和生计资本动力两类因素纳入政府公信力的影响机理考察，并据此构建“制度–动力–政府公信力”分析框架，以合理呈现外在制度因素与内在动力因素相互建构的逻辑关系。针对该分析框架，城市相对贫困治理过程中社会保障供给是制度层面的影响因素，制度构建的完善与否，直接影响到扶贫政策实施过程及效果，进而影响到政府公信力。城市相对贫困作为政府相对贫困治理的客体，制度建设是脱贫致富的外在条件，其内在条件在于生计资本的积累和转换，通过社会保障供给，相对贫困人口的生计资本得到积累(物质、金融、人力和社会资本)，突出表现在生活融入和社会融入两方面，在生活融入上相对贫困人口价值和生活方式逐渐城市化，社会融入中相对贫困人口人际关系和社会阶层显著改善。生计资本的积累和转换增强了相对贫困人口的政治支持和认同，激发其政治参与行为，从而提高政府公信力。
3. “制度–动力”视角下推动政府公信力建设的逻辑
不要使用空格、制表符设置段落缩进，不要通过连续的回车符(换行符)调整段间距。
3.1. 制度供给与政府公信力
制度本身运行的效果，可能直接关乎民众对政府信任程度的高低 [33] ，民众对政府的信任主要集中在制度体系等层面上 [34] 。有学者认为，政府公信力是建立在法律与制度基础上的信任关系，通过奖惩与预防机制，可以保证公众对政府的持久信任 [16] 。作为一种制度安排和政策实践，社会保障是保障和改善民生、维护社会公平、增进人民福祉的基本制度保障，是巩固脱贫攻坚伟大成果，促进经济社会发展的重要制度安排，直接体现为资源的再分配过程，是摆脱贫困的重要制度供给。合理、完善的社会保障制度是对资源的再分配，是促进社会公平、缩小收入差距的一种手段，由于社会保障制度等方面的差异，造成资源和要素在不同地区、群体和个人间分配不均，也加剧了贫困的发生 [16] ，人们的生存条件不足以满足，社会矛盾激发，不利于社会稳定和政府公信力水平的提高。因此，尽力控制、减缓相对贫困的幅度，社会保障制度刻不容缓 [35] 。在中共中央政治局第二十八次集体学习时 [36] ，习近平总书记强调完善覆盖全民的社会保障体系促进社会保障事业高质量发展可持续发展。社会保障关乎民生基线，涉及个人教育、劳动就业、住房医疗等多个方面，是影响相对贫困生计资本的重要环节，是增强政府公信力重要基石，基于此，社会保障制度供给越完善，政府公信力水平越高。
3.2. 生计资本与政府公信力
相对贫困人口社会转型中的新生弱势群体，在生计资本方面，有着影响自身生存发展的特征，这些特征影响到其经济收入、社会地位，是造成其生存困境的根源，也是决定其城市融入进程的决定性因素，直接影响到相对贫困人口政府公信力水平。相对贫困人口获得可持续生计来源的基础上，社会保障制度供给促进生计资本的积累和转换，政府作为制度供给主体，相对贫困人口在住房、收入和教育等方面的制度性阻碍减少，有利于社会网络扩大化，将有助于提高政府公信力。依据前述英国国际发展署(DFID)所区分的五类资本，由于城市人口生计资本中较少涉及自然资本，下文将探讨物质、金融、人力和社会资本这四种生计资本及其积累与转换，从而揭示生计动力对政府公信力的影响。
物质资本禀赋。物质资本是指长期存在的生产物资形式，包括生产资料、基础设施等 [36] ，物质资本的长期积累将促使相对贫困人口生活基础条件得以满足和改善，从而使得增收能力不断提高，且收入差距的逐步缩小会进一步强化经济增长的利贫效应，进而使减贫效果得以充分体现。相对贫困人口物质资本的积累，有助于增强居民脱贫致富的能力，降低相对贫困发生率。孙敬冰从微观个体拥有的物质资本角度出发 [37] ，将住房作为物质资本变量衡量，相对贫困人口的住房问题愈发严重，会激发社会矛盾，政府通过发展保障性住房来从制度上真正解决住房供需矛盾 [38] ，改善相对贫困人口住房条件，有助于增强政府公信力。基于此，物质资本越充足，政府公信力水平越高。
金融资本禀赋。金融发展不仅促进了相对贫困户收入的增加，而且能够缓解收入不平等 [39] 。自1978年改革开放以来，中国经历了长期快速的经济增长。然而，在经济发展的同时，中国城乡居民收入差距一直处于较高水平 [40] ，随着城市化发展，突出表现在流动人口与城市居民的收入差距，经济发展的促进尤其是人均可支配收入的增长有利于增强政府公信力。可持续的经济发展举措是民众关注的焦点，因为政府承担着提高居民收入，改善民众生活的责任国内外对政府公信力的实证分析大都证明政府的治理效果(如居民收入等)对于政府的公信力的增强具有突出的影响 [6] 。基于此，金融资本越充足，政府公信力水平越高。
人力资本禀赋。人力资本不仅相对贫困人口生计资本积累的基础，更是实现生计资本转换的关键因素，进而达到可持续生计，其高低状况影响相对贫困户做出科学合理的生计决策。胡江霞等人指出教育是人力资本重要组成部分之一 [41] ，促进相对贫困人口的可持续生计发展，不仅带来相对贫困人口文化水平的提升，价值转念的转变，而且帮助其改善生活方式，是整个社会发展的主要动力。从教育角度来看，相对贫困人口的整体受教育水平普遍较低，政府应该继续增加教育资源的投入，促进相对贫困人口人力资本的提升 [42] ，进而促进政府公信力水平的提高 [43] 。基于此，人力资本越充足，政府公信力水平越高。
社会资本禀赋。社会资本的多少决定了社会信任水平，社会信任影响政府信任。Putnam认为社会资本包括了网络、规范以及信任 [44] 。根据Putnam的社会资本理论，人际信任是影响社会信任水平的重要因素，这种积极效应可以延伸至对整个社会的陌生人甚至是对政府的信任之中。除人际信任以外，社会资本通常还包括公民参与，许多公共事务都与政府密切相关，当相对贫困人口更多地了解并参与到公共事务活动中时，对政府也会产生更全面的认知，参与这些活动的过程中，扩大自己的社交网络，增进人际信任，然而从文化论的角度来看，人际信任水平能够直接影响政府公信力水平。基于此，社会资本越充足，政府公信力水平越高。
生计资本转换与积累。生计资本转换是对生计资本积累过后组合利用情况，追求利益的最大化，相对贫困人口随着社会地位和经济地位的不断提高，在不断城市化过程中，突出表现在谋求政治地位和积极政治参与行为上，生计策略是相对贫困人口根据自身生计资本禀赋所做出的行为策略，是生计资本积累转换的过程。可持续生计的实现过程就是通过统筹利用各类生计资本的生计策略获得并积累可持续发展能力的过程 [45] ，对各种资源进行多元化配置与整合，使得生计策略效益最大化，随着经济和社会地位的提高，相对贫困户将政治资本作为生计资本转换的方式之一，突出表现在积极的政治参与行为当中。孙敬冰等人认为衡量政治资本由变量和代理变量之分 [37] ，前者包括干部和党员身份等 [46] ，后者包括职位和前干部身份等，本研究主要采用蒋叶莎的观点 [29] ，体现在一定的政治觉悟和政治态度 [47] ，影响个人政治支持和政治认同，包括政治支持、政治认同、对政治参与的兴趣、对公共福祉的关心以及对政府机构的信任等。基于此，政治资本越充足，政府公信力水平越高。
4. 启示
本文区分宏观国家治理和微观城市治理，聚焦城市相对贫困治理，探讨治理主体政府和治理客体相对贫困人口的关系，基于“制度–动力–政府公信力”视角构建分析框架，深化相对贫困视域下城市治理与政府公信力的关系研究，从社会保障制度供给及物质、人力、社会和政治资本这5个因素出发探究相对贫困治理过程中政府公信力的构建逻辑，未来研究可结合相对贫困治理问题，探索出全面协调可持续的国家相对贫困治理路径，本文针对上述分析，得出以下启示：
第一，统筹社会保障制度供给，提升城市相对贫困治理水平。从制度角度来看，城市相对贫困治理过程中，完善社会保障供给的制度，不仅起到相对贫困人口检品的作用，更可以提升相对贫困人口的政府公信力水平，这对政府加强公信力建设提供了参考方向。针对此，须继续加强针对城市相对贫困人口社会保障措施建设，切实改善城市相对贫困户生活条件，推动城市相对贫困治理可持续发展，提高政府公信力。具体而言，以现有社会保障体系为基础，分层分类实施社会保障，合理提高社会保障水平和质量。首先，构建联动制度化程度更高的社会保障体系，统筹社会保险和社会救助的减贫功能。一方面，以建立社保体系为主，其他社会保障系列制度为辅，确保各项社会保险制度长期协调稳定运行。另一方面，加大对社会救助、社会保险和社会福利的帮扶力度，激发相对贫困人口脱贫内生动力，加快形成以保障性扶贫为主要方式的相对贫困内生体系，提升整体发展水平。其次，整合社会资源，合理有效配置。紧紧围绕脱贫攻坚成果，借鉴我国脱贫攻坚取得伟大胜利的成功经验，整合各类社会救助资源，促进政府、社会和相对贫困人口之间建立包括政府主导、社会参与和精准帮扶在内的新型综合脱贫保障体系。最后，建立社会保障动态适应机制。随着国际国内形势的不断变化，在新形势、新常态下，需要根据实际情况调整社会保障制度设计，建立与之相符的动态适应机制，以适应贫困状况发生的变化。
第二，增加生计资本储备，激发政治参与行为。从生计动力角度来看，在城市相对贫困治理过程中，加大对城市相对贫困人口的物质、人力和社会资本的改善力度。一方面作为相对贫困治理的主体政府，应该提升相对贫困户的生计资本存量和质量，在保障物质资本的基础上，整合社会资本、人力资本和政治资本资源，实现生计资本的积累和转换。完善住房保障制度，促进教育资源的合理配置，尽可能向相对贫困人口倾斜，增加相应的培训教育活动，提供就业机会，满足相对贫困人口生活和工作需求基础上，提高相对贫困人口素质和专业技能水平，从而实现深层次“真脱贫、真脱贫”；加强对相对贫困人口政治参与行为的引导，完善相对贫困人口政治参与的制度，鼓励其积极参与到政治生活中，创新政治参与方式，为其政治参与拓宽渠道。另一方面作为客体的相对贫困人口，为了促进生计资本的积累和转换，基于生计资本现状，合理配置，有效利用，使得生计资本动力效益发挥最大化。相对贫困户积极参与技能培训，提高技能水平以及教育水平，进而提高收入水平，改善住房调节和社会人际网络，充分利用政府搭建的良好脱贫平台，把握机会积极创业，通过创业带动就业，从而维持可持续生计。
第三，“大数据 + 城市相对贫困治理”。“大数据 + 城市相对贫困治理”，实质是通过大数据实现线上线下相结合、预测监测相统一，构建科学精准的服务网络，一方面实现对相对贫困治理的数据化治理体系的构建，另一方面提升对相对贫困治理的数据化治理能力。大数据能够为城市相对贫困治理提供全面、可持续的信息数据基础，构成贫困治理的重要资源，及时监测“返贫”等情况，促使政府根据实际情况调整相对贫困治理措施。“大数据 + 城市相对贫困治理”更好的实现根据城市相对贫困人口和城乡流动相对贫困人口的实际不同情况，“因人而异”，分类别、分层次科学有效进行城市相对贫困治理。因此，树立大数据思维、完善“大数据 + 城市相对贫困治理”政策体制建设及其相关方面专业技术人才培养对破除当前反相对贫困治理困境具有重要作用。
基金项目
中央高校基本科研业务费专项项目“新时代民生三感提升与地方政府公信力建设的关系研究”(2018CDJSK01PT05)；
中央高校基本科研业务费专项项目“社会心理视角下新时代社会信任体系建设研究”(2019CDJSK01PY11)。
参考文献