1. 引言
党的二十大报告提出要营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。营商环境的重要性在于，所有企业的生产经营活动都需要在既定的营商环境中产生。特定的营商环境能够反映一个地区的全貌，包括行政监管、市场体系、经济运行、法治化程度、社会文化、国际化水平以及市场竞争的公平性和服务效率。从企业微观层面来说，营商环境直接影响投融资的规模和水平、生产经营的效率，最终影响企业的发展模式、生产走向。政府通过税收、基础设施、金融市场、规章制度、产权等方面对营商环境产生影响 [1] 。国家审计作为国家治理的重要一环，它不仅是审计功能在政治层面的重要延伸，构成党和国家监督体系的重要组成部分。同时，也能促进市场治理机制的完善，保证政府作用于营商环境的措施得以有效运行。国家审计具备的揭示、抵御、预防功能，可以有效作用于经济控制和国家治理，从而维护地方政府财政安全，国家审计可以通过提升行政、法治与市场环境对营商环境产生正向的影响 [2] 。如何充分发挥国家审计揭示、预防、抵御的功能，构建政府、市场与社会相互协调、支撑、制约的模式，加大监督力度，有效防止权力滥用，最终推动营商环境优化，深受各方学者关注 [3] 。本文深入国家审计功能研究，细化营商环境，进而探究国家审计促进营商环境优化的理论机制与现实路径。
2. 营商环境的现状
营商环境从宏观层面看涵盖了诸多因素，包括政治、经济、市场、社会文化等多方面，通过定量研究发现，基础设施和国家治理能力 [4] 、“放管服”改革及政府透明度 [5] 、科技因素 [6] 、中小企业融资 [7] 、国家审计等都能促进营商环境优化。营商环境受诸多因素的影响，本文研究国家审计如何优化营商环境，将营商环境具体划分为“硬环境”和“软环境”两大块，重在“环境”层面，其中软环境是指由社会、经济、政治、法律和创新等方面组成的一个宏观经济环境，硬环境则是企业在整个生命周期中所涉及的基础设施条件、生态环境等。国家审计优化营商环境，是一个国家和地区核心竞争力的体现，良好的营商环境能够为企业带来发展活力，减少制度性交易成本、降低投融资门槛、促进市场创新、提升产品质量、促进市场公平竞争、优化资源配置效率。在一定程度上，良好的营商环境能有效约束政府行为，降低政府不当干预形成的壁垒并提升企业经营效率，助推“放管服”改革深化。良好的营商环境还能保护市场主体的知识产权，激发中小企业创新活力。知识产权的保护使得相关专利技术得到保护，企业创新投入的积极性增强，低层次劣势竞争的模仿企业被迫退出市场。企业产权界定更加清晰、企业行为受到更加严格约束，提高企业契约执行率。
近年来，在中央的统筹安排下，营商环境得到稳步提升，表现出极大的发展空间和进步潜力。但是，营商环境仍然存在一些亟需解决的问题，如市场准入限制较多、投资审批繁琐、产权保护不足、市场准入不公平、中小民营企业融资渠道少、融资成本高、经营投资流程繁琐效率低等问题 [8] 。究其根源，我国的政治地位和经济发展总体水平与营商环境不匹配，我国在政府服务、政策制定、社会监督、治理手段与发达国家都有较大差距，导致营商环境缺乏政治监管治理。在发布的《中国法治政府评估报告(2018)》中，全国100个城市在满分60的情况下，平均得分34.7，没有达到及格。一些审计机构和财政部门都尚未意识到优化营商环境的重要性，未能尽职履行职责，没有将审计监督的作用发挥至最大化，导致优化营商环境过程中政府责任失范的问题。具体表现为以下四点：
政府服务意识不强，行政能力不足。尽管国家一直强调政府部门的服务意识，一些部门人员仍然缺乏紧迫感和责任感，导致行政体制僵化，出现推诿扯皮、办事效率低下等问题。部分政府部门一直强调提高办事效率，却忽略办事的质量。同时，政企缺乏有效的沟通机制，导致信息不对称，企业人员无法在第一时间获得有效信息，消耗企业人员大量的时间精力，最终延长企业办事流程。在行政执法的过程中，自由裁量权缺乏有效监督，政务服务方面一直大力发展网络化，但追踪审计全覆盖能力不足，致使一些具体的行政事务不受法律约束，危害社会公共利益，造成市场监管困境。
简政放权力度不够，审批效率低下。在推动营商环境优化的过程中，存在政府部门放权不彻底，过度干涉市场运转。一些行政部门紧握审批权，审批流程繁冗复杂，审批时间过长，设置审批门槛过高，一些企业获取财政资金支持难度大，难以享受政策优惠，制造大量寻租空间。同时，由于复杂的审批流程，审批环节不规范、材料多、效率低，以及审批人员对审批规则认识度不够、有较大的主观操作空间、审批时效长，导致高额审批成本，以及审批流程随意性较大。
缺乏国家审计监管，中小企业难以维权。我国的国家审计倾向于查账型式审计监管，这远远是不够的，国家审计更要发挥审计先导性作用，充分发挥审计“预防”功能，深入分析潜在性问题的原因，将问题扼杀在源头，提供“放管服”改革的动力，规范企业管理机制，加强企业监督管理，提供企业创新思路，推进我国社会治理。但是，一些审计机关仍然停留在事中审计、事后审计。国家审计作为监督体系重要一环，外部监督与内部监督主体存在权责交叠、各自为政的现象，反而降低监督效率，国家审计低成本、客观性、全局性、强制性的特点没有充分发挥出来。审计监管力度不足，存在一些管理不健全、程序不规范、制度有倾向。中小企业合法权益难以得到平等保护，不兑现招商承诺，拖欠企业资金款项等问题依然存在。企业维权成本高，不利于保持健康可持续的营商环境，遏制创新发展的活力。
法治体系建设不断完善，市场保护需进一步加强。我国尚无被广泛认可的法治化营商环境建设评价体系，营商环境涉及面广，法律顶层设计系统性不够。一些事项缺乏具体法律制度规范，导致出现政策法律相左的现象。部分执法部门，没有严格依法执法，监督审查活动浮于表面，风险研判不到位，存在执法收费随意、以罚代管等问题。法治体系不健全，行政制度不规范，市场存在各种限制，部分行业存在较高的市场准入门槛。市场乱象频发，比如招投标领域根据特定投标人设置限制性条件，排斥其他投标人，乱收费、乱摊派、乱罚款等现象仍然存在，市场保护力度需进一步加强。
3. 国家审计优化营商环境的理论机制
国家审计作为一种外部监督力量，具有公开性、透明性、公正性、独立性、强制性、惩处性，不仅能够识别、评价和应对经营风险，还能够有效国家审计揭露营商环境中出现的造假舞弊、违法违规并督促整改处罚。国家审计机关人员应明确自身监督和控制职能，发挥国家审计在营商环境运作中的重要制约监管作用，通过经济社会责任审计、政策措施追踪审计、重要基础建设专项审计等方式，协同更高层次的国家治理工作，不断优化营商环境。国家审计作为营商环境的“免疫医生”，主要通过揭示机制、预防机制、抵御机制为营商环境诊断病情。国家审计与区域营商环境的相关关系，其中具体细分国家审计的揭示、抵御、预防功能对于区域营商环境中“硬环境”和“软环境”的影响和异质性。
3.1. 国家审计的预防机制优化营商环境
国家审计的预防机制，是指国家审计通过运用全覆盖的监管机制，在法律地位上的权威性和强制性，能够敏锐地洞察到市场变化并快速作出反应，及时调整政策措施，引导企业转变发展方向，提升自身抗风险能力。
首先，通过建立健全的法律法规体系，国家审计能够在预防阶段明确政府行为的规范和法定权力，规范审计的依据，为优化营商环境提供了制度保障。其次，国家审计通过强化风险防范机制，对政府资源配置和经济运行进行深入分析，及时发现潜在的经济和财政风险，从而在源头上预防了一系列不良现象的发生，确保了经济稳定和企业健康发展。与此同时，预防机制还包括对公共财政管理的审慎监督，以确保政府支出的合理性和效益性，防范财政浪费，为创造更加有利于企业经营的财政环境提供了有效手段。
另一方面，国家审计的预防机制通过对治理体系的审计，强调建设透明、负责、服务型的政府机构。这有助于规范政府行为，提高政府运作的透明度，为企业提供更为可预期的经营环境。通过强调法治建设，审计预防机制还有助于维护政府行为的合法性，降低政策风险，为企业提供法律保障。
国家审计产生的预警作用，是建立在总揽全局、始终保持客观公正的立场上，更容易发现预防苗头性、潜在性的重大问题。通过对这些问题深层次的分析，探究其根源，并提出创新改进意见和方法，将贪污腐败、违法违纪的潜在风险扼杀在源头。在市场经济条件下，国家审计预防机制是市场经济体制下优化营商环境的重要保障。当前我国经济社会发展进入新常态，随着“放管服”改革深入推进和政府职能不断转型升级，对政府绩效评估也提出了新要求。当下更需要国家审计建立完整完善的监督体系，监督领导干部权力运行状况，预防企业违规违纪现象。同时，也能先导性预防腐败滋生，为营造良好营商环境打下坚实基础。
3.2. 国家审计的揭示机制优化营商环境
国家审计的揭示机制通过透明度、问题揭示和政策评估，为社会提供全面的信息，促进政府行为的合理性和透明性，为企业提供更好的经营环境，提高了市场的公正性和竞争的公平性。揭示机制的有效运作有助于建立信任，增强投资者和企业的信心，推动整个经济体系向更加健康、透明、可持续的方向发展。
国家审计的揭示机制在优化营商环境中发挥着关键作用。首先，通过审计报告的及时发布和公开，国家审计揭示了政府行为和资源利用的真实状况，为社会提供了全面的信息。这种信息透明度有助于建立公正的市场秩序，为企业提供更为准确、可靠的信息参考，降低了不确定性，从而吸引更多投资者和企业参与市场竞争。
其次，国家审计的揭示机制通过深入分析政府部门的运作和资源配置，揭示了可能存在的问题和不合理之处。通过披露财政资金的使用情况，审计为政府提供了改进管理和决策的建议，从而有助于提高政府服务水平和治理效能。这种揭示机制的作用促使政府更加高效地运作，为企业提供更加便利和贴心的公共服务，优化了营商环境。
此外，国家审计的揭示机制还通过审慎评估政府政策的实施效果，揭示了可能存在的政策漏洞和不足之处。通过对政策执行的全面检视，审计能够提出具体改进建议，帮助政府更科学地制定和调整政策，为企业提供更为稳定和可持续的经营环境。
一方面，对地方政府制度合理性和政策执行有效性进行公正合理地评价，促进公平竞争，提升地区市场化水平。在保证公平竞争的前提下，能促进国企与其他企业在资源的竞争和获取中更加公平、透明。追踪审计对国家出台的融资政策进行审核，保障融资渠道，避免贷款歧视、违法投融资。公开、透明的营商环境能够揭示市场乱象，从而维护市场公平竞争和正义。另一方面，审计机关肩负经济监督、维护市场秩序、贯彻财经法纪的重大责任。国家实施跟踪审计监管公共管理服务主体政策落实情况，揭示优化营商环境工作中存在的问题，揭示领导干部有无以权谋私问题。政府投资项目审计揭示财政资金是否直接用于惠民利国工程，是否达到资金效用最大化。国家审计的揭示机制，能够规范和约束国家权力的使用，为营造良好的营商环境提供动力，推动优化政策持续完善。
3.3. 国家审计的抵御机制优化营商环境
国家审计的抵御机制通过预防腐败、合理利用财政资源、监督政策执行等方面的工作，为企业提供了更加安全和有序的经营环境。
首先，通过建立健全的内部控制和风险管理体系，国家审计能够在预防和抵御腐败、滥用职权等不当行为方面发挥作用。这种抵御机制有助于减少行政腐败，提高政府运作的透明度和廉洁度，为企业提供更加公正、规范的营商环境。其次，国家审计通过对公共财政的审慎监督，抵御了不当的财政浪费和滥用资金的风险。审计的结果可以揭示政府支出的合理性和效益性，从而确保财政资源的有效利用，为创造更有利于企业发展的财政环境提供了防线。此外，国家审计抵御机制通过深入审计政府政策和项目的执行情况，评估其对企业和市场的影响，及时发现潜在的不良影响，从而规范政策风险。通过强化对政府行为的监督和抵御不当行为的机制，审计有助于确保政府政策的合法性和科学性，为企业提供更为稳定和可预测的政策环境。
国家审计在预防和揭示问题后，需要对长期性、根本性、重大性的问题从影响因素、整改方案可行性、政策升级周期等深入挖掘问题核心，及时向有关行政部门反馈问题，有针对性地提出整改意见，建立健全政策落实跟踪机制，筑好抵御市场威胁的防火墙。营商环境具有社会公共品的一般属性，难以精确追溯到政务部门的具体事项，问责力度也相对较弱，相反国家审计的抵御机制具有权威性、强制性，对于被审计单位存在的违法违规，浪费财政资源的问题，国家各级审计机关有权勒令其进行整改，并对整改结果进行回访调查。对于性质恶劣的问题将进行公示惩处，防止类似情况再次发生，对相关部门起着震慑作用。国家审计的抵御机制，能有效查处问题、整改问题、警示问题，使得与营商环境相关的制度缺陷得以弥补，措施、制度、法规得以完善，国家审计的抵御机制为营造良好的营商环境保驾护航，长效发挥国家审计的监督作用。
通过揭示、预防和抵御机制，国家审计机关不仅能够帮助企业更好地规范经营，也能够促使政府建立更加科学、公正、透明的监管制度，从而全面提升营商环境的质量和水平。这种机制旨在通过持续地审计工作，使“免疫系统”更加强大，为国家经济的健康发展提供有力保障。国家审计预防、揭示与抵御机制的界限并不明确，也并非单独存在。往往是共同发挥作用，能更有效地约束政府行为、明确政府与市场的边界，减少政府干预 [8] ，深化“放管服”改革。促进营商环境优化，打造“法治化、市场化、国际化、便利化”一流营商环境。
4. 国家审计促进营商环境优化的现实路径
优化营商环境不能完全放手给市场，各级政府部门和审计机关都需要积极参与其中。李克强总理强调；政府工作要“软硬兼施”，不仅要优化营商环境，深化体制机制改革，改善基础设施等“硬环境”，更要在“软环境”上有新突破。推进优化营商环境工作，必须充分发挥国家审计预防、揭示与抵御功能，持续深化“放管服”改革，逐步建立公开透明的政府管理体制，追踪审计长效监督财政资金使用状况，营造公平竞争、稳定和谐的营商环境。优化营商环境的现实路径如下图1所示。
Figure 1. Realistic path of national audit to optimize the business environment
图1. 国家审计优化营商环境现实路径
4.1. 国家审计对营商硬环境优化的现实路径
营商硬环境主要指交通、电力、网络、运输等基础设施，绿化、水源等生态环境。国家审计通过跟踪财政资金使用情况，监督资金是否直接用于惠企利民工程，资金使用效率是否提高，是否存在资金的跑、冒、滴、漏等违法违规行为，详细掌握基础建设财政资金的分配和拨付情况。对项目建设管理情况、成本控制情况、资金使用和建设绩效等进行全方位的审计监督，揭示存在的突出问题，并从机制和制度方面提出改进和完善的建议，从源头上确保基础建设资金的高效合理使用，为落实国家重大政策措施、提升地区投资环境提供基础保障。
资源环境领域体量大、点多面广，涉及生态文明的方方面面。开展资源环境审计，切实履行资源环境监管职责，聚焦与资源环境有关的财政收支，落实地区生态环境的污染防治政策，让审计机关在生态环境领域发挥不可或缺的作用。在做好常规审计项目同时，积极开展“绿色发展”、“美丽园区”等专项审计调查和跟踪审计工作，从更深层面做到“以审促防，以审促建”。同时，深入践行习近平生态文明思想，促使政府牢固树立绿色发展理念。鼓励企业发展新能源和节能环保产业，推动地区工业企业结构调整；开展专项审计调查和跟踪审计工作，从更深层面做到“以审促防，以审促改、以审促建”。通过开展资源环境审计工作促进地区经济社会绿色低碳高质量发展 [9] 。
4.2. 国家审计对营商软环境优化的现实路径
营商软环境主要包括政治、行政、市场、创新文化、经济、法律等多方面。一是政治环境方面，国家审计通过监督和制约权力运行，推进持续性的腐败治理，促进健康可持续发展的营商环境，保证政商关系的健康发展。国家审计通过公开审计结果、规范公共权力运行等长效提升营商环境的透明度，打造诚实守信的商业环境。国家审计将有效提升行政廉洁，查处腐败。国家审计对财政部门、国有企业、金融机构的财政资金使用情况，使用效率进行监督稽核。国家审计拥有强制性、无偿性等特点，促使各单位领导以及下属财务人员、审计专员审视自身工作作风，是否尽职尽责，一定程度上避免贪污受贿、以权谋私的现象。同时，国家审计还能提升行政效率，改善行政环境 [10] ，对财政资金的使用进行审计，能够发现日常工作中存在的问题，提出改进意见，推动体制改革，优化组织结构从而提升政务效率。二是行政环境方面。行政体制是公共行政的基础，深化行政体制改革和规范行政机关行为，是国家赋予审计机关的基本职责。近年来，国家审计通过开展地区经济社会运行情况分析等方式，揭示了部分地区存在的行政审批事项未完全取消、“放管服”改革推进不够有力、政务服务水平有待提升等问题。以此为基础，国家审计促进地区行政提质优化，推动“放管服”改革深入开展，提升政务服务水平；督促完善相关政策措施，改善企业投融资渠道；推动降低企业制度性交易成本，减轻企业负担。第三，市场环境方面，国家审计对市场规章制度的规范性进行了审计，对市场运营情况进行了监督，维护了市场交易的公平正义。大规模企业任意操纵市场的行为不仅使其自身利益受损，更给广大中小企业带来极大伤害。
国家审计通过监督和规范其行为，使其自身利益得到有效保障，同时也为广大中小企业留下了健康的发展空间。国家审计在积极引导广大中小企业依法维权的同时，也不断提升中小企业抵御市场风险的能力。在此基础上，进一步发展市场多元化，扶持中小创新企业，建立健康可持续的营商环境。四是创新文化方面。国家审计促进创新文化，不仅体现在对中小创新企业扶持上，还体现在监督企业内部的廉洁和自律，充分发挥政府财政部门的政策导向作用，使更多的资源向创新方向倾斜。国家审计通过对知识产权相关法律法规的执行情况、专利、商标等知识产权保护制度体系的健全完善情况进行审查，督促被审计单位逐步提高自身知识产权保护能力，建立起大胆创新、敢于创新、保护创新的营商环境 [11] 。五是经济方面，国家审计可以通过地方财政支出的策略性互动行为，以及营商环境的外部公共品普遍性质特征产生空间溢出效应。一方面，国家审计通过加强对地方政府财政支出行为的监督，可以降低地方政府机会主义行为，进而提升国家治理水平 [12] 。另一方面，国家审计可以通过邻近地方政府之间的相互竞争模仿，促进区域经济的正向发展。六是法律方面，国家审计促进执法司法制约监督。国家审计不同于对被审计对象的单纯财务审计，它以对财政财务收支真实、合法、效益的审查为主要内容，以揭示问题、规范管理、促进改革为主要目标，在对被审计单位财政财务收支活动的真实、效益进行审查和评价的同时，更多地是通过提出建议和意见来促进有关部门和单位规范管理，健全法制。可以说，国家审计通过追踪审计，能够直接有效地针对现存的体制障碍、制度缺陷和治理漏洞提出建设性整改意见，有利于健全法制，对推进法治国家、法治社会、法治政府建设具有重要意义。同时，通过追踪审计可以对本部门资金使用状况进行监督，提高政府部门透明度。
5. 结论及建议
本文从国家审计的微观角度分析营商环境，国家审计通过对经济活动进行全过程监督，能有效地对扰乱市场秩序的行为进行预防并提出改进意见，违纪违规现象发生时快速进行揭示，采用强制性手段进行抵御，能够有效地避免市场资源的浪费，促进市场经济的稳定发展。同时，国家审计还可以通过对市场经济活动中存在的问题进行调查和研究，发现问题的根源，从而提出更有针对性的建议，从而更好地改善营商环境。国家审计作为市场监督一双“无形的手”，渗透于营商环境的各个方面，包括基础设施和生态环境等“硬环境”和经济、政治、法律、创新等“软环境”。国家持续深化“放管服”改革，政府的目标在于构建公开透明、公平竞争的营商环境，不应过度干涉、不应具有倾向性。
结合本文的结论，提出以下建议：第一，深化政府自身改革，确保政府角色转变到位，通过政府深入简政放权，加强监管，保护中小企业权力，降低市场准入门槛，激发市场创新活力。在后疫情时代，应当牢牢把握“营商环境就是生产力”的基本论断，坚定优化营商环境的目标，坚持便民利企的基本原则，打造便捷高效、法治有序的服务环境。第二，全面落实跟踪审计，发挥国家审计的监督管理作用。国家审计机关应该以市场化、法治化为基本原则，促进政府职能的转变，推进多部门协作监督，完善法治监督体系建设，形成营商环境相关政策落实的事前、事中、事后监督机制。进一步强化国家审计揭示与抵御功能，完善审计问责相关制度，加大审计惩处力度，推进纪检、监察、审计多部门合作，规范企业治理体系。第三，加大国家审计人力、物力和财力投入，充分发挥国家审计预防功能，建立健全高效率、动态化和标准化的全覆盖审计工作机制。
基金项目
本文受云南大学专业学位研究生实践创新基金项目“国家审计促进地区营商环境优化的理论机制与现实路径”(ZC-23234464)资助。