1. 引言
中国的城市更新经历了起步期、探索期、发展期和高质量发展期四个阶段 [1] [2] 。起步期以建设市政基础设施、工人住宅、工人新村为主，城市更新基本以政府为主导，着力解决经济发展与职工生活水平的基本矛盾；探索期通过大规模旧城改造实践与理论研究，推动了城市更新进程的发展；发展期城市的居住条件得到了明显改善，但城市风貌、历史街区等也遭到了严重的破坏，也引发了旧城保护与城市建设冲突的思考。高质量发展期城市更新模式从增量扩张转向存量挖潜的改变，城市更新制度、规范、流程不断完善，在多年的实践与优化中，为传承历史文化、激发城市活力、创造绿色人居环境提供有力支撑 [3] [4] [5] [6] 。
随着国土空间规划体系的不断完善，详细规划已面临新的转变，在规划范围上，从城镇局部管控到全域全方位管控，在规划导向上，从开发控制为主到保护与发展并重，在规划方式上，从刚性管控到刚弹动态结合。在详细规划的新转变下，城市更新的内涵也在不断丰富 [7] [8] 。在新阶段、新理念、新格局下，我国由高速发展转变为高质量发展阶段，更加关注以人民为中心的人居环境建设，规划更加关注存量用地的优化配置，城市更新已逐步上升到国家战略层面 [9] [10] [11] 。
西藏峡谷地区，由于海拔较高，受全球气候影响，高原生态系统存在不稳定性，同时受地貌影响，自然灾害风险分布比较广泛，大多数城市全域面积广阔，实则适宜建设区极其有限，城市发展空间受限，从当前形势来看，西藏地区由于规划的相对滞后，以及西藏地区地广人稀的特点，城市还呈现逐步扩张的趋势，导致土地利用不集约，进而产生一系列城市问题，城市更新工作在西藏地区开展也是迫在眉睫 [12] [13] [14] 。基于西藏地区特点，选取西藏自治区那曲市比如县为研究对象，探索出适宜西藏地区的全要素城市更新评价体系，促进西藏地区城市更新工作的开展，推进西藏城市高质量发展、高水平保护。
2. 西部地区城市更新发展研究
2.1. 西部地区城市更新概况
近年来国家高度重视城市更新工作，2021年3月城市更新更是被写入到《第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中，2021年11月住建部公布了第一批城市更新试点名单，包括北京市、河北省等21个城市(区)，这也标志着我国已经向探索城市更新实施方向发展。其中，西部地区包括内蒙古、重庆、四川、陕西和宁夏5省，在试点城市的带动下，各大城市陆续开展城市更新工作，探索适应于当地的政策与制度。选取成都、重庆、西安三地为对象，研究城市城市更新工作进展与实践，为西藏地区城市更新高质量发展提供借鉴(表1)。
Table 1. Total factor index system
表1. 全要素指标体系
西部城市更新较为先进成熟的城市由成都、重庆以及西安。成都2012年以来，开展以少城片区为代表的城市更新研究与实践，从保护、保留、保障三方面实现老城区的活力再生。作为国家首批城市更新试点城市，新一阶段的城市更新成都更加强调老城空心化的主动调试、文脉的保护与传承以及空间更新与社区治理联动，通过有机更新，引领西部地区城市的高质量发展。重庆以“场景营城”为理念，从更新结构、更新场景、更新指引为主要内容，探索城市有机更新。在更新指引上，以老旧小区、老旧厂区、老旧商业区、老旧街区为主要对象，明确不同对象的更新重点任务，分类指引城市更新实施。重庆城市更新工作更加注重“情”与“景”，以场景引导城市有机更新。西安作为我国西部地区著名的历史文化名城，在早期大拆大建对城市文化造成严重破坏的影响下，城市更新将更加注重城市文脉延续与城市发展的平衡。
2.2. 高原地区城市更新问题
随着我国城市发展逐步进入存量时代，城市更新已成为必然经历的一个阶段。我国学者对城市更新的研究也逐步深入，但从已有研究中现，针对上海、深圳、北京等一线城市的研究相对较多，针对西藏高原地区的研究相对较少 [15] [16] 。但西藏地区在我国占有较大的国土面积，有海拔较高、地广人稀的特点，同时部分城市对于我国西部地区较发达发展城市也相对落后，城市建设也相对滞后，部分地区仍然盲目扩张。西藏城市地形地貌条件复杂、生态环境脆弱，有一部分高山峡谷城市，用地极其紧缺，城市面临很多发展问题。总体而言，目前对于西藏地区城市更新的方法和策略的探索仍然存在欠缺，因此，建立全域要素评价体系，多层次、全要素、统筹考虑西藏地区城市的土地利用情况，对于探索适宜西藏地区城市的城市更新路径有重大意义。
3. 全要素评价体系构建
3.1. 技术路线：全要素评价体系
在城镇开发边界内，利用ArcGIS基于第三次全国国土调查，识别建设用地图斑，通过用地属性，结合现状调研、资料收集等方式，对建设用地进行合理分类，包括闲置土地、其他建设用地和已批存量用地三类，其中闲置土地是开发边界内的空闲地，已批用地包含近几年的批而未建、批而未供和已拆净地；其次，利用ArcGIS建立全要素评价指标体系，对其他建设用地进行全要素评价分析，通过应用建筑高度、建筑质量、容积率等要素建立的指标体系，识别出未充分利用建设用地，并通过用地属性对此类用地进行分类，最后对城镇开发边界内的三调空闲地、未充分利用建设用地、批而未建、批而未供和已拆净地进一步识别，识别出老旧小区、棚户区、低效商业用地、低效行政办公用地、低效工业用地等，提出相应城市更新策略(图1)。
Figure 1. Total factor urban renewal technology roadmap
图1. 全要素城市更新技术路线
3.2. 指标体系构建
全要素评价体系主要通过评价指标体系的构建，评价指标的选取包括建筑高度、建筑质量、建筑年代等相关涉及建筑的指标，还包括商业、公服设施相关指标，同时根据不同地区需求可相应增加一些环境等的外部性影响指标，通过ArcGIS对城镇开发边界内用地进行全要素评价，构建三大层次的指标体系，即系统层、指标层、指标的不同水平(表1)。建筑层包括建筑高度、建筑质量、建筑年代等指标，商业及公服设施层包括商业设施、公共服务及公共管理设施等指标，环境层包括绿化设施等指标，根据研究对象实际情况制定指标的不同水平。
4. 基于全要素评价的比如县城市更新研究
4.1. 比如县发展现状研究
比如县地处西藏东北部，位于怒江上游，念青唐古拉山与唐古拉山之间，全县大部分用地都为高原山地，城乡建设与自然资源开发严重受制于地形条件。但比如县自然环境优越，享有“藏北江南”的美誉。与西藏地区“沿河设城”的发展脉络一致，比如县城市的兴起与布局离不开对自然地理条件的依赖与制约，县城位于县域中部高山峡谷地带，怒江自西向东穿城而过，南北两岸高山迭起，城市形态基本可以概括为“两山一江，江川城郭”。受地形条件的影响，比如县以怒江北岸的老城为中心，逐渐沿怒江向东西方向拓展，形成北岸老城以居住生活为主、南岸新区以综合服务为主的功能布局。随着城市迅速发展以及受早期“大拆大建”的开发模式影响，比如县面临着新旧城发展不协调、用地局促、景观风貌不佳、基础设施落后、社区活力不足等众多问题，城市更新亟待研究与实施(图2)。
1) 城市发展用地局促，内部挖潜较为迫切
比如县中心城区位于高山峡谷地区，比如县耕地与城镇开发适宜地区“高度重合”，城市发展用地局促，随着比如县城镇化率与人口规模增长，建设用地需求增大。经过实地调研，比如县老城区现状闲置公服、老旧小区、棚户区较多，推进城市更新，通过整合利用闲置用地与低效用地，将很大程度缓解用地局促的压力，从增量扩张转向存量发展是时代发展的必然选择，也是比如县城市高质量发展的新机遇。
2) 城乡建设水平低，新旧城发展不协调
比如县城乡建设目前处于起步期，城市无序建设，缺乏控制性详细规划对城市规划的统筹管理与指标引导。中心城区存在重新建、轻整治的现象，老城区建筑破旧、闲置土地较多，缺乏统一的整治与利用，新建地块容积率、建筑高度普遍偏高，部分地块容积率高达5.1，怒江大酒店建筑高达22层，大量未经统筹规划的高层建筑穿插在老城区，导致了老城区街区尺度的严重失调，与南岸新区整体性规划建设相比，老城区整体景观风貌较差，城市更新迫在眉睫。
3) 基础设施“欠账”较多，社区活力不足
比如县城镇空间的公共服务设施与市政基础设施的建设较为落后。在公共服务设施方面，缺少体育设施、公园广场等公共空间，老城区内部分老旧公服闲置，社区活力不足。市政基础设施整体“欠账”较多，全面开展基础设施建设强度较大。实施城市更新在解决基础设施“欠账”的基础上，充分低效用地，补足社区公共空间缺口，在满足居民对交流、活动的场所需求的同时，有助于社区活力的提升。
4.2. 存量用地识别
4.2.1. 城镇开发边界内用地图斑识别
基于第三次全国土地调查数据分析，比如县城镇开发及边界内闲置土地共6.18公顷，已批存量用地共7.65公顷，其他建设用地共131.6公顷(图3)。
Figure 3. Land use status in urban development boundary
图3. 城镇开发边界内用地现状
4.2.2. 比如县全要素评价体系构建
比如县全要素评价体系分为建筑层、商业及公服设施层和环境层三个系统层，根据不同系统层选取相应指标层内容，并划分指标不同水平，制定相应等级(表2)。运用ARCGIS对各个指标层进行相应分析。
4.2.3. 未充分建设用地识别
1) 建筑层
建筑层共选取建筑高度、建筑质量、建筑年代、容积率、建筑密度5个指标。
建筑高度：建筑高度共分五个等级，其中0~6 m占62.0%，7~18 m占26.4%，19~36 m占8.2%，37~45 m占1.3%，45 m以上占2.1% (图4)。
Table 2. Total factor index system of Biru
表2. 比如县全要素评价体系
Figure 4. Building height analysis chart
图4. 建筑高度分析图
建筑质量：建筑质量共分三个等级，其中差占34.1%，中占35.4%，好占30.5% (图5)。
Figure 5. Building quality analysis chart
图5. 建筑质量分析图
建筑年代：建筑年代共分三个等级，其中1990年以前占36.6%，1991~2010年占28.9%，2010年以后占34.5% (图6)。
容积率：容积率共分五个等级，其中小于0.5占38.0%，0.5~1.0占20.7%，1.1~1.5占20.3%，1.6~2.0占4.2%，2.0以上占16.8% (图7)。
建筑密度：建筑密度共分四个等级，其中小于20%占20.2%，20%~30%占22.0%，31%~40%占22.2%，大于40%占35.5% (图8)。
Figure 8. Building density analysis chart
图8. 建筑密度分析图
2) 商业及公服设施层
商业及公服设施层共选取商业设施、教育、医疗、养老4个指标。
商业设施：商业设施共分三个等级，其中10分钟覆盖率占77.2%，15分钟覆盖率占21.2%，15分钟以上覆盖率占1.6% (图9)。
Figure 9. Evaluation of commercial facilities
图9. 商业设施评价图
教育：教育共分四个等级，其中5分钟覆盖率占38.5%，10分钟覆盖率占46.0%，15分钟覆盖率占11.2%，15分钟以上覆盖率占4.3% (图10)。
医疗：教育共分四个等级，其中5分钟覆盖率占17.2%，10分钟覆盖率占8.5%，15分钟覆盖率占18.1%，15分钟以上覆盖率占56.3% (图11)。
养老：养老共分四个等级，其中5分钟覆盖率占11.8%，10分钟覆盖率占27.7%，15分钟覆盖率占11.2%，15分钟以上覆盖率占49.3% (图12)。
3) 环境层
环境层选取绿化设施，共分四个等级，其中5分钟覆盖率占31.1%，10分钟覆盖率占39.9%，15分钟覆盖率占11.9%，15分钟以上覆盖率占17.1% (图13)。
4.2.4. 综合分析结果
通过对建筑层、商业及公服设施层、环境层各指标分析得到的结果，应用ArcGIS进行综合分析，将分析结果分为I、II、III三个等级(图14)，等级越高，建筑综合水平越高。I等级占比32.7%，II等级占比42.9%，III等级占比24.4%。
Figure 14. Total factor comprehensive analysis results
图14. 全要素综合分析结果
4.2.5. 存量用地进一步识别
根据上述全要素综合分析结果，与城市现状城镇建设用地进行叠合分析，进一步识别存量用地，识别出老旧小区、棚户区、低效商业用地、低效行政办公用地、低效工业用地等(图15)。最终识别出比如县低效用地面积用105417.8 m2，以低效商业和棚户区为主(表3) (图16)。
Figure 15. Identification process of land in stock
图15. 存量用地识别过程
Figure 16. Further identification results of land in stock
图16. 存量用地进一步识别结果
Table 3. Statistical table of land area in stock
表3. 存量用地面积统计表
4.3. 城市更新分类模式及策略
为了便于可操作性，采用地块整体划分的方式，将比如县的低效用地划分为三类城市更新分类模式，分别是拆除重建、综合整治、保留改善(图17、图18)。
针对老旧小区、棚户区、城中村等低效住宅用地，行政单位搬迁或者划拨的低效公服用地，业态低端、与城市规划不符的低效商服用地，禁止类、淘汰类产业等低效工矿仓储用地，城镇边角空闲地，批而未供和批而未建用地，开发边界内质量较差的道路采用拆除重建和综合整治两类措施 [17] [18] [19] [20] 。针对现状建设情况较好的城镇建设用地采取保留改善的措施。
Figure 17. Classification of urban renewal of Biru
图17. 比如县城市更新分类
Figure 18. Classification pattern of urban renewal
图18. 城市更新分类模式图
拆除重建：针对建筑破旧老化、居住环境恶劣的棚户区、部分城中村和不符合城市发展需要的工矿仓储用地、批而未建用地、空闲地、闲置公服、商业服务业设施用地，通过拆旧建新、拆旧增绿，增加亟待改善的城市功能。
综合整治：对于近期不需要拆除的老旧小区、城中村、商业服务业用地、城镇村道路用地，采取各种手段达到建筑质量提升、环境美化和配套功能完善的目的。
保留改善：对于现状情况较好的地块，在不改变现有街道数量、建筑整体风貌的前提下，通过微改造的方式，改善城市环境。
5. 总结
对于西藏地区，本文提出全要素评价体系，建立评价指标，解决西藏地区城市更新面临的问题，提出拆除重建、综合整治和保留改善三类城市更新分类模式及发展策略。对小规模的公共空间或设施保留改善，通过微改造，完善功能、提升品质；对城镇建成区内使用功能、配套设施和人居环境需要完善提升的区域进行综合整治；对于存在重大安全隐患、现状功能与城市发展定位不符、土地利用低效、配套设施缺失以及人居环境亟待提升的区域进行拆除重建。城市更新分类有利于指导西藏地区的城市更新工作落地实施。未来重点解决存量用地问题，盘活现有土地资源，在有限的土地空间以及有限的资金情况下，更好地发挥城市更新带来的效益。
基金项目
中国建筑科学研究院有限公司青年科研基金项目“基于全要素评价的西部地区城市更新路径研究——以比如县为例”(编号：20221201331030037)。