1. 学者对有关公益诉讼法律规定的普遍倾向性
“公益诉讼”区别与传统的“私益诉讼”，相对后者而言，前者关注对公共利益的司法维护，保护的对象客体和提起诉讼的主体资格的不同是两种诉讼的最大差别。起诉主体是否与被诉行为有直接的厉害关系成为能否判断公益诉讼的核心。这种诉讼体制目前在法律上得到正式的确认。我国2013年实施的新《民事诉讼法》第五十五条对污染环境以及侵害众多消费者权益等公共利益的行为，规定有权机关及有关组织可以提起公益诉讼，为公共利益的司法救济打开了一扇大门。法律响应社会热切的期待和学者长久的关注，将环境公益诉讼与消费者权益保护公益诉讼作为公益诉讼的典型列举，规定起诉主体，表明国家将建立该类型的公益司法保护的适合当事人制度乃至公益诉讼制度正式纳入法律范畴。对于社会上呼吁多年的污染环境、侵害众多消费者权益等的公共利益保护问题，法律出台这项规定，学者们对此普遍持肯定态度，认为公益诉讼制度从环保理念成为立法实践，是我国民事法律制度发展的一大进步。但亦有学者对法律的具体落实表示担忧。如有学者认为，在“法律”未作规定的情况下，以环境民事公益诉讼保障社会公共利益和公民民事权利的理念将沦为一句空话[1] 。
目前，我国法律学者的共识是：环境公益、众多消费者合法权益的公益权利需要司法的强力保护，不能因为原告资格问题而拒之法庭之外。法律规定两种公益诉讼的起诉主体是“法律规定的机关和有关组织”，但学者们考虑的诉讼主体更加广泛，对于目前具体应由哪些主体提起该两种公益诉讼，即对于原告的资格标准，相关法律和学术界并没有一致的意见。
学者们大多没有把公益诉讼的原告类型与原告资格分开来讨论，或者没有一一列举论述。前者包括政府机关、监察机关、公民个人、公益组织以及其他社会团体，后者指具体操作中的可行性主体资格。但这种不加区分并未影响对问题的阐释与学术的探讨，因为其文所述已经无需再专门划分[2] 。比如，在认定环境公益诉讼时，有定义为环境公益诉讼，是指任何组织和个人为了维护国家和社会公共利益，可以根据法律法规的授权，对违反法律，侵犯环境利益、社会公共利益的行为向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的行为规范 [3] 。孙佑海教授把上述定义作为对公益诉讼的广义的理解，但未作评述。
显然，虽有学者把起诉类型与起诉资格等同考量，并较为推崇诸如美国式的开放型立法模式而主张引进，但乐观而不照搬，客观冷静分析、慎重借鉴引进，在现有法律确立原告起诉资格的基础上，预留发展空间，循序渐进的拓展确认诉讼的多元主体为主流思想。同时认为公益诉讼的参加人可以与一般的诉讼主体有所区别。55条规定抽象笼统，为明确公益诉讼的主体、适用范围等，是一个概括性、指引性条款，有关“学者可以对专业问题提出意见”的条文，为未来诉讼中专家证人的出现奠定了其合法性 [1] 。
对于环境公益诉讼的起诉主体，多数学者赞成有关机关及社会组织可以作为诉讼主体，包括检察院、环保部门(地方政府)及环保团体，并认为地方的有关规定与做法值得借鉴。其中对诉讼模式考察较多的是别涛，他从起诉主体、诉讼范围、法律援引等方面对之作了系统的说明。作为学术探讨，学界对多元的诉讼主体资格深入研究，认为公众、学者、环保NGO、新闻媒体等都可以具有起诉资格 [4] ，蔡守秋教授的观点是“一切单位和个人” [5] ，有学者甚至把视野放到国家、自然、动物层面 [6] 。对热心多元诉讼主体的学者来说，法律的限制性规定令人失望，认为法律直接把真正有动力和责任感的可能的原告直接排除掉了，只留下一群和政府甚至环境责任者有千丝万缕关系的“社会团体”。无论诉讼难度多大、成本多高、取证多难，公民个人作为环境公益诉讼的原告，随着这条规定的出台，已成为不可能 [7] 。有学者认为《环境保护法》修改提速环保法治，但二审期间公益诉讼主体独家限定的条款受到质疑 [8] 。有人认为，立法只关注权力在政府内部各个部门的分配，对公益诉讼的规定很不完善，导致公众很难通过法律手段对公共环境权益的损害进行救济 [9] 。织提起环境公益诉讼的原告资格，并且此举有助于培育我国的公民社会公益意识 [10] 。
对于消费者保护诉讼，学者认为有资格提起公益诉讼的组织不应仅限于消费者协会，要根据诉讼的公益性质，修改消费者协会代表公益诉讼职能，具体明确消费者组织的成立条件，确定提起消费者公益诉讼的类型及救济方式，使得那些负有经济管理职责的机关或者其他对争议标的无直接关系，但处于对公共利益的维护而自愿投诉的个人、社会团体，也能够作为原告向法院提起诉讼 [11] 。“消法”修正案应当在消费者组织的起诉职能的规定中特别明确规定，消费者协会有权依照本法的规定和《民事诉讼法》第52条、第53条和第55条关于代表人诉讼、集团诉讼和公益诉讼的规定，向法院提起诉讼 [12] 。但在具体内容上，不少人特别是从事公益诉讼研究的专家对公益诉讼主体独家限定的条款提出质疑，提出由法律规定单独授权一家公益诉讼主体的观点，违反了立法的抽象原则和普适性原则，还违反了“法律面前人人平等”原则，形成针对个别组织(而非某类型或达到某条件组织)的“特权条款”。如果对作为公益诉讼的起诉主体进行过于严格的限定，则与以该诉讼所要保护的社会秩序的内容相悖，与公益保护提出者应具有开放性的内在要求不符。虽因法律有现行相关规定，在发现理论界及实务界对该类公益诉讼的大致倾向之外，具体讨论各类起诉主体的资格问题，仍有相当的法律余地，并且对于法律的完善、有关实施条例的制定等，都具有重大的意义。
2. 对各适格主体的合法性及起诉权设定的探究
2.1. 检察机关
大多数学者认为检察机关应当作为公益诉讼的起诉人、参加人，其法律监督权与诉讼参与权可以并行不悖，且可以在同一个案件中履行法律赋予的双重职责。代表公共利益提起诉讼，检察院责无旁贷。甚至有学者将检察院的起诉权作为“领导性”权力，尤其在公民欲提起公益诉讼时，应首先请求检察机关起诉或向之申请起诉 [13] 。肖建华教授同时关注检察机关提起公益诉讼的程序保障，认为有些案件的处理还需要通过完善人民检察院等制度来防止检察机关权力的滥用可能 [14] 。
有学者认为，在我国当今形势下，构建检察机关民事公益诉讼制度十分必要，也具备充分的条件 [15] 。有学者对检察机关参与环境公益诉讼进行了详细的分析，在检察机关参与环境公益诉讼的基本立场、参与方式、诉讼地位、诉讼权利、诉讼请求、举证责任、法院裁判形式等各个方面进行了研究，并提出了法律完善、程序设计、机制构建等建议 [16] 。
2.2. 环保组织
对于环境保护团体，其原告资格当之无愧，具有无可质疑的正当性。对于其他社会团体，则部分赞成可以起诉，部分予以保留，建议修改章程或成立具有环保宗旨的团体行使诉权。
首先，有学者对环保组织提起环境公益诉讼大为赞赏 [17] 。在环保组织的起诉资格讨论中，有学者建议纳入环保CSO组织(Civil Society Organization，以环境保护为目的的公民社会组织)，解决国内环保CSO诉讼难问题，进一步完善公益诉讼程序，明确赋予环保CSO公益事件诉讼主体的权利，为环保CSO维护公共利益提供健全、稳固的法律保障 [18] 。
2.3. 行政机关
行政机关作为国家法律的执行机关，对涉及公共利益的各项事务行使行政管辖权是毋庸置疑的，但其是否可以作为原告或诉讼参加人参与到公益诉讼中，则学者论述不一，存在较大分歧。公益诉讼可以很好地实现维护环境公共利益的目的，政府选择法律途径，以一级政府的名义起诉污染企业，提起环境公益诉讼是较好的尝试 [19] 。如张锋等较为提倡行政部门的起诉权：“政府完全可以成为环境公益诉讼的主体，通过政府诉诸于司法，环境保护可事半功倍 [20] 。”
但也有权威学者并不赞成赋予行政机关提起公益诉讼的权力，因为实践中，行政不作为或者滥用行政权力导致众多消费者或受害者的利益受到损害是公益诉讼产生的重要原因，赋予具有许可权、监管权和处罚权的行政机关提起相关公益诉讼的资格，是鼓励行政权的滥用 [21] 。不应赋予行政机关提起公益诉讼的资格的理由还在于，行政机关具有维护公共利益之责，其怠于履行职责而将违法行为诉诸司法，是推诿其应有的责任。且行政机关势力强大，其以原告身份参与诉讼，亦可能影响司法独立。
其中值得关注的是环保机关作为诉讼主体的“二元论”。环保局相对于公民个人和其他组织，在环境公益诉讼中具有很多技术层面的优势，这对降低诉讼成本和提高诉讼效率无疑是其他主体无法比拟的。有专家认为环保行政机关可以作为支持起诉人参加诉讼，和公民、法人作为共同原告提起环境诉讼 [22] 。但有学者认为，就如行政机关提起公益诉讼的弊端一样，环保机关作为一个行政部门，其起诉资格与其环境公益管理职责不能共存。认为在环境管理过程中，环保局存在作为或不作为，这两种态度可以决定其是否可以作为环境公益诉讼的原告。如果环保局积极履行职责，采取了尽可能的行政手段来监管环境违法行为者但仍然无法充分维护已经受损的环境公共利益，那么其作为原告是正当的；如果仍然允许其作为原告提起诉讼，则法律所恪守的权利和义务的平等、公平等原则将荡然无存 [23] 。
2.4. 自然人
公民(自然人)是否可以成为公益诉讼的原告？这个是学者们探讨较多、社会广泛关注的问题。从推崇“任何人”主义到“好事者除外”，到间接利益相关直至不论及公民公诉，大体上赞成公民个人可以起诉，但应有一定的限制。“对环境公益诉讼的原告资格，不能不顾中国当前国情而全盘引入国外的规定，必须考虑起诉资格采进的中国化问题”，应采用相对和缓的立法模式，给环境公益诉讼资格以明确、具体的指引 [24] 。对于单个环境要素的保护，如提起保护自然资源的公益诉讼，马明飞博士赞成广泛扩展原告资格的观点 [25] 。
值得提出的是，有些学者因直接参与我国新《民事诉讼法》的修改提案、讨论，其主要见解以现行法律规定作为研究基调，未多对公益诉讼的起诉资格与程序问题加以法外关注，如孙佑海教授对修改后的《民事诉讼法》中相关制度的理解 [26] 。
3. 诉讼制度理念与模式
鉴于环境公益与消费者权益的公益法律的一致性与表征的趋同性，且起诉的主体资格、适用的程序、学者的论述研究视野并无二致，上述分析与论述，是将两种不同的诉讼名称但同种诉讼模式结合在一起讨论的。例外的是，李战等着眼于消费者权益的保护，在消费者群体诉讼领域认为，“引进美国式的集团诉讼非常必要” [27] 。孙元明在评论因借助《消费者权益保护法》专业打假，但又因制度缺失而衰落时认为，构建公益诉讼制度需要在观念上有所突破，理念上有所更新 [28] 。对于环境公益诉讼以及消费者权益保护的公益诉讼，社会实践和司法体制改革要求建立针对上述两种诉讼的法律制度 [29] 。
自2013年以来，学界对公益诉讼相关制度研究与2012年及其之前迥异，由于有了法律的明文规定，多数学者从现行法律规定出发，对法律条文的规定性、可操作性、指引性、细化内容、制度优化等进行非常务实的探讨，并各自提出建设性意见。除了对这两类诉讼的主体资格、当事人继续斟酌外，亦多有对制度合理设计的考察。
对在公益诉讼中的审理模式上，提高司法机关能动性的研究亦不容忽视。有学者通过对美国、印度的环境公益诉讼实践进行考察后认为，在环境公益民事诉讼中，如果一味地保持司法的被动性和中立性，不允许法官在审理个案时，绕开相对被动性原则去发挥其主观能动性，极有可能导致公平与正义的目标难以实现。在环境公益诉讼制度的创制过程法院始终保持着对实质正义、社会正义的强烈追求，而其核心点聚集在法官能动性的发挥上。法官能动司法在推动环境公益诉讼中有重要价值，在环境公益民事诉讼中，“片面强调司法权的被动性并将其推向极端显然是矫枉过正” [30] 。
学者同时关注公益诉讼制度的具体模式建设，严防法律虚化。有的学者认为我国当前处理公益诉讼可以参照公益团体的诉讼模式 [31] 。虽有法律的最新规定，但目前我国并没有建立起公益诉讼制度，在公共利益发生损害时，尚难有直接有效的救济手段，因此法律应尽快明确起诉资格等，在我国建立具体可行公益诉讼制度是当务之急 [32] 。环境公益诉讼中，完善环境公益诉讼制度，防止法律实施虚化的呼声颇高 [33] 。学者主张法院应当强化环境司法的能动性，建设专业化的审判队伍，大幅提升环境公害诉讼受案率，建立环保法庭与环保行政管理部门、检察机关、公安机关密切配合、协同作战的联动司法机制 [34] 、创设执行回访机制 [35] 。必须建立一套独立的程序法保障，使环境公益诉讼成为区别于民事、行政、刑事三大诉讼的独立诉讼类型 [36] 。甚至有学者建议可以先实施单个公益要素的公诉制度，对于环境公益诉讼应该坚持保守的态度，选择渐进的思路，不能片面追求制度的创新 [37] 。为摆脱环境诉讼低受案率的困境，有学者建议引入选择性激励制度，即在制度设计上，引入诉讼成本“败诉方负担”规则和“赏金猎人”制度的 [38] 。
有学者在对我国环境污染、公益诉讼、司法实践等的深刻考察的基础上，对当前的问题提出了质疑：环境法学界热议多年的环境公益诉讼、环境法庭、检察机关参与环境公益诉讼，是否是当前环境保护的迫切需要 [39] ？
对于消费者权益保护问题，有人建议在完善现有消费者公益诉讼制度基础之上，设立相关的配套机制，如建立消费者权益保护领域的集团诉讼制度 [40] ，鼓励多种形式的公益诉讼 [41] ，设立社会保障及救济制度 [42] ，法律应赋予一般消费者提起食品安全公益诉讼的起诉权 [43] 、设立公益机构以代表受害人提起诉讼 [44] ，扩大私人参与范围、充分利用律师及行政援助等 [45] 。
4. 结论：实践完善之路仍遥远
随着我国最新的《民事诉讼法》、《环境保护法》以及《消费者权益保护法》的实施，环境权益和消费者权益保护的两种公益诉讼的司法梗概便定下基调，就法律不确定性的各种猜测和讨论也随之淡出，也标志着传统的“利益直接关系”的起诉原则更弦易张，公共利益保护“立法等待，司法冲动”的尴尬境况走出困境，也为此后的司法解释、实施条例规章制度等的建设做好了立法铺垫。从以上专家学者对两种诉讼的研究可以看出，无论从法律制定之前对起诉当事人、诉讼模式、程序诸种事项的具体化建议，还是当前对法律规定的相对保守、有待深入完善操作性等的评议，如果把法律的规定落实到具体司法实践个案中，还需要不断的法律建设。结合学者门的认识和主张，就法律适用而言，仍有以下几个方面的问题亟待阐明：
首先，仍是学者们探讨最多的公益诉讼的起诉资格问题。《民事诉讼法》明确是“法律规定的机关和有关组织”，《环境保护法》对环境公益诉讼的起诉资格规定为一定级别的、专门从事环境保护公益活动的社会组织；《消费者权益保护法》对侵害众多消费者权益的公益诉讼的起诉主体规定的是省级或全国消费者协会。民诉法规定了“机关”和“组织”两种提起诉讼的原告资格，而环保法和消保法却都只规定了“组织”，在这里，法律之间是否存在规定的不一致和不连贯性？是否应当对民诉法中的“法律”做扩大解释，进而出台有关司法解释和条例规章赋予有关机关的起诉资格？尤其是，例如当行政机关(环境保护部门)对一些环境污染行为在其超出法律执行权或行政处罚权的范围，能否以自己的名义按照民诉法的有关规定提起诉讼？再者，法律对组织提起诉讼规定了一些条件，如《环境保护法》第五十八条的兼容性起诉条件规定，存在一些明显的值得细化和解释的地方，“专门从事环境保护公益活动连续五年无违法记录”，实践中一些环保NGO组织的执照的经营范围比较细致，与“专门的环境保护公益活动”之规定颇有出入甚至不相符合，该组织能否具有提起环境公益诉讼资格？诸如曾有违章行车停车或被交通处罚的行为等，是否不得作为公益诉讼的原告？可能这些仍需要法律的进一步明确。
其次，是提起诉讼的动因问题，也就是起诉激励制度的建设问题。在法律没有规定公益诉讼时，自然任何机关和组织都不需要考虑提起公益诉讼，而在实践中因为非常重大的环境污染行为和消费权益侵害公共利益而偶有以保护公益的形式起诉，也是因为社会呼声高涨，基于道德的、本单位宗旨的、甚或是“一时冲动”的因素起而为之，此时的公益诉讼的起诉尚处于自发的、原始的状态。在法律规定了该类型诉讼后，起诉的动力因素问题就成为必须考虑的问题。以往环保组织和消费者协会没有提起分种公益诉讼的业务内容，在被赋予公益诉讼起诉资格后，是否与其原有的业务领域有冲突、因起诉是否增加了机构运营成本、是否需要配置该种类的人员设施技术资金等，需要对机构业务项目重新定位，上述这些都须花费相当的人、物和财力支持。那么，两种组织有没有足够的动力去提起公益诉讼，值得考虑。民诉法、环保法和消费者法就公益诉讼提起所用的字词是“可以”，而不是必须提起(《消费者权益保护法》第三十七条关于消费者协会须要履行的公益性职责中第七项规定支持消费者诉讼或提起公益诉讼的规定，虽使用“职责”，但无不支持起诉的责任性规则)，且法律都规定组织支持公益的“非营利”的禁止条款，也就是说，提起公益诉讼并非是两种组织的当然义务；同时一旦发生技术型强的公益诉讼，作为原告方的公益组织支付的案件受理费、专家服务费(聘请律师、技术人员支持)、调查取证、申请执行等的各项费用，本组织工作人员的时间成本，单位的车马油资等有形无形费用何处得以弥补？即使全部得到补偿，是否提起公益诉讼仍非为法律规定的组织的义务，诉累之下，或然欠缺起诉之动力。
再次，公益诉讼的类型。当前我们的诉讼类型有民事诉讼、行政诉讼和刑事诉讼三种，很多学者希望把公益诉讼加进来，成立一个全新的诉讼程式。从法律规定所表达的精神来看，法律所保护的利益是公共利益，也就是很多单个利益相关的综合利益，诉讼中成为附于侵害这种利益的行为对象的诉讼标的也是利益补偿关系；被告一般是损害社会公共利益的行为人，也就是环境污染和生态破坏者、侵害消费者权益的生产经营者；被告可能承担的责任一般也是赔偿损失、消除危险、恢复原状、重做更换等，带有非常明显的民事性质；原来私益诉讼中原告为权益被侵害人，现在公益诉讼是有相关的组织支持或代表众多私人的综合利益起诉，也就是扩大了提起诉讼的主体的范围而已，这与原民事侵权诉讼中的起诉并无本质区别。从上可以看出，当前法律的精神是把公益诉讼当作一种新的民事诉讼类型，可以说是“公益民事诉讼”。但显然的是，公益诉讼不等同于公益民事诉讼。如果将保护的目的范围是“点”还是“面”或者将保护的主体利益是否特定作为私益和公益区分的话，那刑事诉讼就可以看作是典型的公益诉讼。目的区分论不能定义我国公益诉讼的性质。当行政机关的不作为或乱作为影响公共利益需要提起行政诉讼时，当行为人严重的侵害公共利益而涉嫌犯罪需要追究其刑事责任时，那么可否允许法定机关或组织提起公益行政诉讼和公益刑事诉讼？法律没有明确规定我国公益诉讼的性质，也是为以后对其定性、为民事、行政、刑事及赔偿类公益诉讼的交互融合更新制度留有相当的余地，这一空白仍需要理论与实务、法制与实践的不断探索。
最后，是公益诉讼裁决的执行问题。如果上述公益诉讼的类型能够同传统诉讼类型一样，那仅按照各类裁决的执行方式落实责任即可。事实上公益诉讼裁判的执行非为简单。设在当前民事公益诉讼类型下，我们考察法院审理后的“两级”结果情况，一是原告即起诉组织败诉，则等同于未要求保护公益的诉前状态，原告自行承担有关规费及结果。二是裁判被告须承担不利后果，则法律文书生效后，被告不主动履行判决义务时，由谁来申请执行？该案原告、负有涉案公益管理职责的行政机关、做出生效裁决的法院还是有关的任何相关方包括自然人？法律只规定起诉资格，未规定申请执行的资格，则是否推定起诉组织为当然的申请人，值得考虑。还有，裁判生效后，向谁申请执行？法院、被告、负有管理职责的行政机关还是法律监督机关是否同前述的推定也值得商榷。而且执行的期间、效果、监督、验收等非某单个机关或组织能够独任审核完成。因为具有特殊性质的公益诉讼如果按照传统的诉讼执行程式按部就班，就会发现很多问题不能如期如愿解决。如此，法律的细化、系统化、实践操作性的完善就需要法律本身以及周围立法司法的有建设性的立体面补充。
基金项目
教育部人文社会科学研究项目《健康权及其保障机制研究》(编号：10YJC820134)。