1. 引言
2019年10月31日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，这代表我国的基层治理发展将要进入加速期。会议上提出我国坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标是到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化。数字化治理是实现现代化治理目标的重要手段，这使得数字化应用的深化和落实在治理研究变得尤为迫切。民族地区社会治理的主要矛盾在于民族地区人民加快经济和社会发展的迫切需要同民族地区经济和社会发展相对滞后的现实之间的矛盾，这种困境使得民族地区需要更加贯彻落实数字化。否则，同发达地区的差距会因马太效应而继续扩大。在此背景下，探讨数字化治理在民族地区如何实现是十分必要和紧迫的。
我国对数字化治理研究及其应用的研究起步较晚，相比同时期的网络化治理和整体性治理来讲，数字化治理的研究成果偏少 [1]。就目前来看，数字化治理理论概念的表述至今仍然呈众说纷纭的状态，没有一个较为统一、明确的界定。在数字化治理理论的内容、特征、作用机制等方面也存在着同样的问题，导致数字化治理在我国的研究发展缓慢。政府究竟应该怎样应用数字化治理理论，建立怎样的政府公共部门，提供怎样的公共服务，通过什么方式提供公共服务在实证方面仍存在不足。
2. 民族地区基层政府治理及数字化存在的主要问题
民族地区基层治理的困境主要体现在行政管理体制、居民利益诉求、居住空间结构和公共服务供给这四个方面的问题上。同时，民族地区基层社会治理的需要有民族思维，民族地区大都在我国的边疆地区，民族文化具有社会秩序规范的功能、社会意念象征功能、社会意义阐释功能、社会礼仪和社会教化功能，既是社会治理体系建设的促进要素，又是奠立基层社会治理民族思维的基础，社会治理体系建设需要刚性制度与柔性文化的相互调适。任何一个民族的优秀传统文化，都是这个民族得以繁荣发展的“根”。民族地区历史、政治、文化的特殊性，决定了民族地区基层社会治理的民族基础。譬如，社会治理的法治理念、思维方式，必须适应和适合当地民族文化环境；社会治理的具体途径和方法，必须符合当地群众生产生活方式和习俗；参与治理的政府官员和工作人员，必须尊重少数民族群众、尊重民族习惯法等。因而在民族地区基层社会治理的过程中，一定要通过文化建设提升群众对公权力的监督意识，拓展群众增强对公权力的监督思维，促使群众成为民族地区社会治理监督的重要力量。民族地区基层社会治理不仅关系到国家意志的最终表达和落实，而且关系到少数民族群众意识观念中的国家形象构建。而民族地区的涵盖的面积太广泛，除了民族八省区外，在湖南、湖北、河北、山西、陕西、四川等与之相近的省份也存在大量少数民族居民聚居的自治州和自治县和民族乡。这些地区的领导干部许多都并非少数民族，在基层社会治理的问题上，如果缺乏相关的知识将很难考突破民族地区的民族性困境。
2.1. 行政管理体制
我国行政管理体系主要由两部分组成：专业主管部门主管的垂直单位和行政区划内的平行管理单位 [2]。而民族地区城市面积相较于东中部城市规模较小，大多是以城乡结合部为形式的城市连接着乡镇和村庄，且自治方式较为传统，依靠当地德高望重的乡绅和长辈进行基本的自治体系，既没有统一的标准，也没有对应事物专门治理的相关职能部门。当国家基层行政管理体系向民族地区逐渐覆盖延伸的过程中，从自治区、自治州、自治县、民族乡的政府到乡镇事务综合管理部门，再到农村基层自治组织为止，采用的方法是把一些属于农村基层自治组织的事项按照各自不同的标准分配到各个能对应上关系部门上，而这些专业化的职能部门一般都比较缺少民族地方特性的，对当地的文化缺乏理解，参与工作的人员适应过程比较长，几年适应之后又由于部门级别限制从而调任到其他部门，难以长期有效地发挥政府治理的作用。由此可以看出，专业化和独立性的政府职能部门与民族地区传统的乡绅乡贤、街坊邻里组成的乡村社会在兼容性上还存在一些基本矛盾和困境。
2.2. 居民利益诉求
民族地区的基层社会治理的一个重要目的是要平衡民族地区居民，特别是少数民族居民的利益诉求。在少数民族地区的乡镇，沿海和靠近民族乡县城的城市化的发展，使得民族地区人口时常会发生不同距离的大规模的人口流动，这使部分少数民族原有的民族传统生产结构难以维持甚至无法继续维持。打工致富和发展民族地区地域的特色农业的生产、开发和少数民族特色文化的保护、发展、弘扬相矛盾，这种流动性也使得少数民族居民的子女进一步失去他们民族的文化观念，导致地域民族性不断丧失。上述因素逐渐消解了民族地区城乡居民在传统社会中逐渐形成的“利益共同体”。其中一个重要的特征就是邻里之间关系在不断减弱，不同民族的群众的利益诉求日益多样化，就会产生一些利益分配上的矛盾，这种矛盾会随着城市化的发展越来越难以调和，使得民族地区基层治理问题变得更加复杂。而一些传统的居民自治形式也会受到逐渐城市化和现代化后的新社会的挑战。如果将民族地区和国家与社会相联系起来的传统社会治理方式这样快速的消失，民族地区的居民自治就难以负担起政府治理补充的作用了，那民族地区不论是城市还是农村的社会治理水平反而会随着经济发展和城市化慢慢表现出不同程度的退步。
2.3. 居住空间结构
居民居住空间结构存在分裂的问题，产生问题的原因是体现在在城市化资本化的进程中的。伴随城市化发展带来的生产和居住空间的变化会反过来影响城市和农村的社会关系。随着民族地区城市化的进程，乡村到城市的生产要素流动加快，城市到乡村的资本要素加快，少数民族劳动力和自然资源从农村流向城市。在这样的背景下，重构旧的社会关系，建立新的社会关系是自然而然就会发生的，并且会产生一定的社会矛盾，最典型的特征就是城乡二元结构。不同民族的城市居民融合在一起，形成了各类各样的不同规模的社区，这些社区在内部会因为民族性而存在分裂的现象，同时在外部又独立于其他社区，这种内部和外部的双重割裂构成了一个支离破碎的社会体系，人和人之间的距离变得更近，心理上却更加遥远。这种分裂现象突出地反映在城市居住空间的治理实践中，如“城中村”、“学区房”和“民族街”等，不仅是地域文化的展示，也是居民居住空间分裂的体现。每年都有大量少数民族居民以不同频率和不同距离往返于城市和少数民族乡镇之间，随着国家基建计划建设交通的飞速发展，这种出行变得更加方便，从而更加频繁和无规律。这首先就使民族地区的基层政府和自治组织难以有效组织群众参与治理，因为治理主体往往并不常常居住在他的故乡，但是却与当地有着深厚的利益关系。这种现象进一步将“空心化”、“老龄化”等治理问题带到较为本来较为传统的民族地区基层治理中，民族地区本身可能不存在这样的问题，但却逐渐成为这些问题最难解决的地区，成为“发展的负担”。
2.4. 公共服务供给
民族地区相较于发达地区公共服务供给不均且成本高昂。边疆民族地区的各种特殊性因素也在很大程度上增加了同等服务目标上的投入成本，这对本来就孱弱的财政来说无疑是雪上加霜。其一，民族地区人口比较分散，提供公共产品服务的人均成本很高。公共产品的公共性体现就是需求的公共性和产品的共享性，很多公共产品比如教育、医疗、道路、水电等基本投入都比较大，需要有一定的人口规模和集中程度才有投入价值。但边疆民族地区人口密度普遍较低，很多乡镇辖区面积广大，人口却很稀少，并且也不集中，这些都是影响公共产品提供均等化的客观困难。在有限的财政条件下，大部分边疆地区基层政府只能选择把大部分开支用在维持自身运转上，真正投入到社会公共服务和公共治理上的费用很少，远远不能满足实际的需求。其二，边疆民族地区居民宗教、习惯、生产生活方式的多样性使有限的公共服务能力左右为难。目前，大部分基层政府组织可以提供最基本的公共产品服务，比如教育、医疗、社会保障等内容，但这对于满足居民的正常公共需求仍远远不够。而更进一步的公共产品提供在内容选择上就出现了难题，因为即使在同一个乡镇不同民族和人群的公共需求差异很大，而目前有限的公共服务能力不可能分别满足，这些问题处理不当同样会带来消极的后果，迫切需要更加有效的治理手段。
3. 数字化助力民族地区解决基层治理问题的优势
在数字化时代，互联网等信息技术的发展为实施基层治理提供了必要的媒介。为应对民族地区基层治理中的碎片化、民族性以及公共服务提供的问题，政府和社会都应探讨如何发挥信息技术的优势以实现权力、利益、空间的整合的同时解决民族地区民族性问题和公共服务提供进一步均等化的困境。对应民族地区基层治理的主要问题，数字化治理的优势如下：
3.1. 信息整合及交互
在民族地区的基层治理过程中，信息沟通渠道的堵塞将基层治理割裂成碎片，基层政府经常面对着上传下达间由于信息传达问题出现的一些困境。上级政府自上而下的命令通常能够顺利进行，因为条理得非常清晰，且大多是指导意见，需要基层政府根据当地情况进行变通，但基层政府向上的反馈往往无法传达清楚，因为不清楚什么样的情况应该由哪些上级部门具体负责。上层和下层之间的通信通道实际上被阻塞了。各级政府和各部门都要花费大量的时间和精力去协调才能保证一定的治理有效性。我国实施的几轮改革在一定程度上缓解了这一局面，但仍然存在的问题是：部门之间的职能界限尚未完全澄清，一些部门的权力仍然有很多重叠，特别是民族地区很多部门得以少数民族为服务对象，出现权力上的重叠情况更加频繁。而基于数字技术的互联网络，恰恰是现代最有助于部门之间的沟通和交流的技术 [3]。以数字平台基础的政府职能部门的统一整合应当是非常有效的。部门之间的边界通过平台架构的各个部门可以更加清晰，权力重合的部门也可以通过不同部门的板块得以实现交叉管理，特殊的少数民族事务也能够建立特殊的板块进行事务的专项服务。
3.2. 治理职能拓展
基于客户的组织重建和一站式服务提供给我国基层治理的经验是，基层政府已经开始改变以往单一管控的观念，以服务为导向的政府机构能更好的完成工作。新时期的主要社会矛盾——人民日益增长的美好生活需求与不平衡、不充分发展之间的矛盾。这就要求基层政府转变以往注重管理的治理观念，思考如何做好为人民群众服务的工作。政府服务最重要的就是解决人民群众的利益。互联网在民族地区农村利益整合方面的潜力是非常巨大的。互联网，尤其是移动互联网，对人们的生产和生活模式产生了颠覆性的影响 [4]。当互联网逐渐成为人们生活的“底层框架”时，民族地区的各种特色产业，如餐饮、休闲文化和自然景观，都将受到互联网的影响进行改变适应。在这个“基本框架”的基础上，政府必须采取针对各个行业变化的方式提供各种政府服务。许多地方“网格化管理、群服务”的实践也证明，互联网在信息反馈、资源整合、精细化服务推送等方面具有无与伦比的优势 [5]，民族地区的基层政府应充分发挥其治理实践。
3.3. 扩充治理主体
联系我国基层治理的实践，民众、社会组织等治理主体的缺位是基层碎片化问题产生的原因之一，治理主体间的协同与合作是应对碎片化问题的重要手段。随着互联网等现代信息技术的发展，政府在信息方面的优势逐渐消失，由行政权力主导的单一治理主体已经不能满足基层治理的需求了，在基层治理过程中引入其他治理主体是非常必要的 [6]。在许多地方的网格管理实践中，基层政府运用数字技术，通过开发网格应用程序将群众吸收到网格管理中来，起到了非常好的效果，拓展了治理能力的边界，是互联网扩大治理主体的有效依据。此外，在大多数民生服务领域中，企业相较于政府具有更专业服务能力，基层政府应在治理实践中通过互联网为其预留接口，将其纳入主要的治理主体群中来 [7]。多样的治理主体具有许多好处，一方面能准确地、多元地反映群众的需求，更好地为群众服务，另一方面也有利于监督作用的发挥，方便政府对企业进行监督，方便群众对政府进行监督。同时，为应对民族地区基层治理缺乏民族性的问题，通过数字技术吸纳发动民族地区群众参与到基层治理中来，较好地接收到民族地区群众的诉求，有助于调和好民族地区各民族的特殊性。
4. 民族地区基层治理的数字化困境
围绕民族地区基层治理数字化的困境两个主要原因是财政困境制约和民族地区基层社会治理的民族思维，表现为三个方面，电子政务的建设滞后、居民应用能力不高、缺乏数字化成本。
4.1. 电子政务的建设滞后
电子政务的建设在我国提出已久，在以往的电子政务建设中，民族地区各部门或地方因其自身需求偏好不同而重复建设了大量的数字化政务平台，但是各部门与各业务系统间缺乏有效互动与及时的信息资源共享，缺乏整体性规划，“信息孤岛”现象严重，各部门条块分割的状况加剧 [8]。考虑到政务微博、微信、政务app等政务办理媒介的普及程度不一，王晗(2020)参考各民族地区省份政务网站所提供的政务服务情况，运用AHP软件测评了西部少数民族示范城市“互联网+政务服务”的能力，结果显示政务平台的实用程度很低，其建设问题主要可归纳为平台建设缺少统一标准，普遍存在重建设而轻实用的问题，配套服务建设有待进一步提升并且缺少平台检测意识与维护意识。
4.2. 居民参与度不高
民族地区的政务平台建设一直有相关政策支持，建设不理想的原因就在政府的政务能力上。民族地区居民自治能力有限，难以在数字化治理过程中发挥应有的作用 [9]。民族地区居民参与度难以提高的原因有很多，尤其在农村。基层群众有序参与乡村治理的相关法律法规还不够完善，基层群众的综合素养普遍偏低，参与乡村治理的积极性不高，并且因为家族、宗族观念的影响，基层群众有序参与乡村治理的过程不顺畅居民参与度的提高是实现数字化自治的关键 [10]，数字信息时代的到来而伴生的许多产业如新自媒体等还进一步加剧了碎片化现象。
4.3. 缺乏数字化成本
民族地区基层治理数字化需要寻找成本更为低廉的实现路径，为人们熟知的数字化治理案例大多来自东部经济发达地区，这是因为借助数字化手段实现整体性治理需要较高水平的硬件和软件支撑，显然某些财力匮乏、信息技术尚未完全普及的民族地区并不具备这样的软硬条件 [11]，尤其是民族地区的农村。
5. 民族地区基层治理数字化对策
5.1. 输血式投入打破困境
民族地区的数字化治理需要输血式的方法打破平衡增长的困境，以不平衡增长理论作为民族地区基层治理发展的指导思想。发达地区本身存在基础设施，受高等教育公民数量，政府工作人员工作能力，信息化专业企业和人才数量等方面都远远超过欠发达的民族地区的优势 [12]。而这些大都是该地区高度发达的市场带来的优势。建设完善离不开规制、人才、技术、资金的投入，来为标准化、优质化建设提供相应支持与保障。其中，规制投入主要是完善现有的相关建设规范与制度；人才投入是指需要进一步引进和培养高素质综合型电子政务人才、计算机专业人才等；技术投入是指增加大数据、人工智能、可视化、语音识别等新技术的应用；资金投入主要是建设部门应该增加对于自身平台水平建设的预算投入，为人才的引进与培养、技术的应用等提供充足的资金保障。而在政策性投入有限的情况下，通过与企业等社会组织合作，加强地区间的交流学习与结对帮扶，让民族地区各部门结合自身的现实情况反应自己的问题和难点重点，让“互联网+政务服务”建设比较完善的地区或部门提供自己的建设经验、技术，以供民族地区各部门赶上进度 [13]。
5.2. 规范化的服务体系建设
为了解决民族地区因“碎片化”导致的各部门条块分割，信息不统一的情况，国家正大力推进“一网一门一次”改革。但目前“一网”改革只是实现了各个政务平台的系统对接，内部的信息资源能否共享是影响改革成败的关键。民族地区为了避免这样的隐患，在引入发达地区先进的电子政务过程中，应当注意“一网一门一次”的系统规划和完善 [14]。一方面，相关部门应该统一建设规范，从国家层面、省市层面等形成相应的建设规范，对于网站名称、建设内容、服务内容等出台相关规范。另一方面规划中需要注意参照实情、逐步规划、分布实施，相关部门在制定规划这需要相关部门根据各地建设实际情况，结合实际需要，分类制定，分部规划，来更好地指引各地的相关建设进一步完善。
5.3. 多渠道提升政务服务能力
在提升政务能力方面。民族地区各部门要加强公务人员树立主动意识与服务的理念，建设只是手段，不是目的，要想进一步的完善相关建设首先需要把观念纠正过来，提供符合民众实际需求的“互联网+政务服务” [15]。同时完善考核机制，定期进行考核，以便督促各地区相关补丁定期维护、不断完善。增加考核内容，要对相关“互联网＋政务服务”的实用性、是否符合当地特色、是否符合当地受众需求等内容进行考核。增加考核主体，抽取民众代表等进行网上问卷打分，并把民众的打分纳入到考核总分当中，来引导相关建设部门关注民众的实际需求，提升平台的实用性 [16]。
民族地区服务对象主要是少数民族，在建设治理门户的过程中，界面设计和功能设计等方面要考虑部分基层少数民族群众的信息素养有待提高的现实，尽可能的使用“傻瓜式用户设计”，来降低用户具体使用和操作难度，降低相关管理人员建设与维护难度等。其次要强化社会组织“自治”能力。十九大报告明确提出“自治、法治、德治”，要把自治摆在第一位，政府不能管得过多。而我国在社会组织的发展程度上还需要时间，所以在社会治理发动群众的过程中，需要依赖我国特色的基层党建。我国智能终端普及度较高，2020年实现全面脱贫以后，几乎家家户户都能够有能力使用智能手机。通过基层党建，利用网络激活基层治理的“神经末梢”。党员是国家社会治理中能够掌控的最主要的力量，由党员发动群众、代理群众、反应群众的诉求是我国长久以来践行群众路线的重要成就。党员的义务决定了党员要密切联系群众，维护群众的正当利益。加强党建，唤醒党员的积极性，以互联网为媒介号召社会各界的党员加入党支部为基层治理做贡献的活动中。应用数字信息技术，依托如微信公众号等自媒体或官方媒体，推广“智慧党建”系统，进一步发挥党员对群众的号召能力，发挥我国特色的基层治理方法。
5.4. 结合实际情况建设流动性的公共服务
受自然环境影响，部分民族地区信息闭塞、交通不便，政府的公共服务递送困难，居民难以享受到应有的公共服务。此外，民族地区教育、文化、医疗卫生等社会事业发展滞后，对政府公共服务的质量与水平有着更高的要求。由于生活的贫困和交流的不便，民族地区自治的参与度也比较低，更多的还是依靠中央政府强力介入，来解决生存与发展中的重大问题。自治能力的不足，在一定程度上影响着民族地区公共服务的供给。同时，公共服务对象、内容和方式都具有特殊性。多样化民族人口的存在对民族地区公共服务供给提出了更高的要求，要求政府以更大的智慧，更加灵活的方式来满足不同民族群体的公共服务需求。发达地区因为拥有充足的人才和资本以及组织度高的社会组织和高素质的群众适合建设“一站式服务” [17]。而民族地区为保证均等化，使得服务能服务到最需要的人，在部分公共服务的供给上需要建设“流动式公共服务”。我国民族地区大都分布在边疆，流动公共服务是针对我国偏远和边疆民族地区农村牧区特殊环境提出的一种特殊公共服务供给方式，具有主动性和流动性特点，能够让服务对象高效、便捷、低成本地获得较高的服务质量。“流动性公共服务”最重要的就是对需求的接收效率，可以说流动式的服务是建立在民族地区电子政务的发展程度下的，需要公共服务部门对需求的绝对把握。在地广人稀的民族地区，以免造成不必要的资源浪费和公共服务需求的时效性，数字化的作用是显而易见的。流动公共服务在提供过程中注重发挥多主体作用，利用全社会力量为边疆民族地区居民提供与城市居民大体相当的公共服务，这与以往将公共服务完全理解为政府的直接行为有很大不同。流动公共服务供给主体的多元化，带来了服务手段和服务内容的多样化，以及服务成本的降低。流动公共服务作为一种服务方式，既可以是政府直接上门提供，也可以是政府向市场或社会组织购买服务。就边疆民族地区而言，由政府出资向扎根少数民族群众、具有民族传统和特性的社会组织购买公共服务，能更好地满足群众的特殊需求，提高公共服务的质量和适用性。而利用市场反应迅速、物联发达的优势，通过市场能为边疆民族地区群众提供及时而低廉的公共服务，体现出与政府提供或垄断供应的比较优势。供给主体多元化和供给方式多样化，使流动公共服务在边疆民族地区成为一种造福于民、实实在在的创新举措。
参考文献