省域视角下规划实施绩效的影响研究：基于中介调节效应模型

Research on the Impact of Planning Implementation Performance from a Provincial Perspective: Based on the Moderated Mediator Model

摘要: 规划具有较强的战略导向作用，是党治国理政的重要方式，对规划的不断发展和完善，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。规划的实施绩效受到多种因素的影响，本文选取了全国31个省份的规划文本进行政策量化，研究结果表明：规划质量提高能够显著提升规划实施绩效；规划衔接在规划质量对规划实施绩效的影响中起到部分中介作用；规划实施保障在规划衔接与规划实施绩效的影响中起到显著调节作用；规划实施保障的完善将促进规划实施绩效的提高，并据此提出政策建议。

Abstract: Planning has a strong strategic guiding role and is an important way for the Party to govern the country. The continuous development and improvement of the plan are an important part of the modernization of China’s governance system and capacity. The implementation performance of planning is affected by a variety of factors. In this paper, the planning texts of 31 provinces are selected for policy quantification. The results show that: the improvement of planning quality can significantly improve the implementation performance of planning; Planning cohesion plays a partial mediating role in the influence of planning quality on planning implementation performance; Planning implementation security plays a significant moderating role in the impact of planning cohesion and planning implementation performance. The improvement of planning implementation guarantee will promote the improvement of planning implementation performance, and put forward policy suggestions accordingly.

1. 引言

自从1953年制定了一五计划开始，规划伴随着中国的发展，为国家经济社会的发展奠定了有力基础。在新中国从“站起来”到“富起来”再到“强起来”的历史进程中，规划发挥了不可或缺的战略导向作用。规划作用的发挥能够指引国家或者地区未来一段时期的发展 [1]。五年规划、专项规划等在内的规划体系共同绘制着国家发展的宏伟蓝图。但是目前部分研究表明规划的发展面临着数量虽多但质量不高的问题。同时各规划之间衔接不充分，造成多规并行交叉重叠，都影响了规划的实施效果。而在实际过程中，规划实施保障未能及时跟上也让规划效果大打折扣。所以，明确影响规划实施绩效的主要因素，找到具体抓手提高规划实施绩效是当下规划发展的应有之义。

2. 文献回顾与研究假设

2.1. 规划质量、规划衔接与规划实施绩效

规划是战略性公共政策 [2]。Smith [3] 指出政策质量对最后的实施结果具有显著影响。范柏乃等 [4] 认为政策质量是指政策的合理程度，并通过实证研究发现，可行性以及利益诉求关切是衡量政策质量的重要指标。韩志明 [5] 指出在衡量政策质量时主要考虑可行性和可操作性。丁煌 [6] 从明晰性、协调性等五个方面对政策制定质量与实施绩效进行探究，发现政策实施绩效受到这些方面的影响。综上所述可知，可以从客观性、明晰性、可行性和协调性四个维度来衡量政策质量。基于此，做出假设：

假设H1：规划质量与规划实施绩效有显著正向影响。

冯超 [7] 提出上级规划与下级规划之间能否实现有效衔接，规定了规划的实施效果。Edwards [8] 认为规划衔接是规划实施的前提条件。只有当规划间实现高度协同时，规划才得以开展实施。胡鞍钢 [9] 提出要实现提高，需要进一步完善规划体系。李宁 [10] 提出规划衔接有助于改变原有单一部门格局，增强规划实施的操作性，有利于增强规划实施性。张素玲 [11] 提到增强规划衔接要注重规划期限、相关指标等方面。本研究中规划衔接主要是指其他规划在内容上与主体规划的衔接。衔接程度的提高意味着规划之间联系更加紧密，两者之间的相关性较高。那么主体规划的相关目标任务就实现了更加充分的衔接。在此情况下，很有可能促进规划实施绩效的提高。基于此进行假设：

假设H2：规划衔接程度与规划实施绩效有显著正向影响。

Heilmann S.等 [12] 通过对我国中长期规划研究发现，规划是一个非常庞大且复杂的政策网络。在这个网络中，各层级的不同主体互动交流，被规划机制有机的串联起来。由此可知，在规划制定实施中，每个要素并非单一的，而是与其他要素有联系的。规划衔接是其他规对正在实施的主体规划的协同，规划的衔接往往也是受到规划质量的编制水平的影响。当主体规划编制的质量较高时意味着规划编制的客观性、明晰性、可行性、协调性就越强，其他规划就有所遵循。在进行内容等方面的衔接时不容易出现语义混淆、目标不切实际等等问题，规划的衔接程度也就越高。由前文的文献综述可知，规划质量和规划衔接都会对规划实施绩效产生影响。基于此，提出如下假设：

假设H3：规划衔接程度在规划质量与规划实施绩效之间起到中介作用。

2.2. 规划衔接、规划实施保障与规划实施绩效

Allison等 [13] 提出保障措施是实现规划的有效执行的前提条件。陈泰锋等 [14] 提出规划实施保障相关措施的完善促进了主要目标的完成。高质量的规划内容也并不能保证规划实施绩效就一定是好的。因为规划的实施过程中还受到多种因素的制约。规划实施保障包含了很多方面，涉及一系列措施。其中，姜佳莹 [15] 等人将规划实施机制分为制度保障、资源配置、激励机制、具体抓手几个维度。石晓冬等人 [16] 指出规划实施保障主要包括实施环境、相关政策和机制等。谭迎辉等 [17] 从政策工具、助推、协商几个方面来探究规划实施保障。本研究综合以上分类方法，提出规划实施保障包括：资源配置、制度安排、政策宣传、监测评估。综上分析可知，规划保障相关措施越完备，规划的实施情况就越好。据此，提出假设：

假设H4：规划实施保障与规划实施绩效有显著正向影响。

相伟 [18] 指出我国在发展规划实践过程中存在着“重编制、轻实施”的问题。规划衔接与规划质量一样都要反映在文本上，不能直接充当行动力，还需要依靠规划实施保障措施的发挥。与规划质量相同的是，规划衔接程度高的情况下也不必然导致规划实施绩效就一定会好。因为同样需要通过实施环节。所以规划实施保障为规划衔接和规划实施绩效之间的关键变量。由上述分析可知，规划衔接和规划实施保障都会对规划实施绩效产生影响。由于规划实施保障实施过程中给予大量支持，本文猜测规划实施保障为调节变量，在规划衔接和规划实施绩效的关系影响中起到调节作用。当规划衔接程度较高时，规划实施保障措施越完善，规划的实施绩效就越好。据此提出假设：

假设H5：规划实施保障在规划质量与规划实施绩效之间起到调节作用。

2.3. 规划质量、规划衔接、规划实施保障与规划实施绩效

丁煌 [6] 提出政策的质量再好也必须进行有效实施才能实现绩效。规划的实施过程是一个完成的政策执行过程。从规划出台到实施，一般都要经过这几个步骤：相关部门按照规划设置的政策措施、重大工程开展工作，在规划的中期以及收官之时进行评估。所以，规划质量、规划衔接、规划实施保障与规划实施绩效是一个有机的整体。温忠麟 [19] 提出当一个模型总变量超过3个时，还有可能存在调节和中介变量。基于此，本文将规划质量、规划衔接、规划实施保障与规划实施绩效纳入同一个模型。本文假设规划衔接为中介变量，在规划质量与规划实施绩效间的关系中起到中介作用。假设规划实施保障为调节变量，在在规划质量与规划实施绩效间的关系中起到调节作用。考虑到规划衔接的中介效应有可能受到规划实施保障的影响，为进一步明确其关系，假设规划衔接是有调节的中介变量。通过以上环节来验证规划质量、规划衔接、规划实施保障与规划实施绩效的综合影响效应。并据此作出假设：

假设H6：规划衔接程度受规划实施保障影响，在规划质量与规划实施绩效之间起到有调节的中介作用。

3. 研究设计

3.1. 模型设定

1) 线性回归模型设定

以Y为自变量，x为因变量建立模型1验证规划质量对规划实施绩效的影响。为避免遗漏变量而引起的估计偏差，在模型中加入地区生产总值(GDP)、地区R&D经费投入作为控制变量。其中，y表示规划实施绩效，x表示规划质量，GDP表示地方经济发展水平，R&D则表示科学与开发经费投入额，c为常数项，ε是随机误差项。

模型1： $Y=c+\beta X+\epsilon$ (1)

模型2： $Y=c+\alpha \text{GDP}+\epsilon$ (2)

模型3： $Y=c+\alpha \text{R\&D}+\epsilon$ (3)

模型4： $Y=c+\alpha X+{\beta }_1\text{GDP}+{\beta }_2\text{R\&D}+\epsilon$ (4)

2) 中介效应模型设定

借鉴温忠麟 [11] 提出的逐步法来验证规划衔接在规划质量对规划实施绩效影响中的作用，构建如下中介效应检验模型。其中，M表示规划衔接。

模型5： $Y=c+\alpha M+{\beta }_1\text{GDP}+{\beta }_2\text{R\&D}+\epsilon$ (5)

模型6： $M=c+\alpha X+{\beta }_1\text{GDP}+{\beta }_2\text{R\&D}+\epsilon$ (6)

模型7： $Y=c+\alpha X+\lambda M+{\beta }_1\text{GDP}+{\beta }_2\text{R\&D}+\epsilon$ (7)

3) 调节效应模型设定

为验证规划实施保障在规划衔接程度和规划实施绩效关系中的调节作用，构建如下模型。其中，U表示规划实施保障，X × U为规划质量和规划实施保障的交互项，通过交互项的系数来反映规划实施保障的调节效应，交互项显著则意味着调节作用显著。

模型8： $Y=c+\alpha U+{\beta }_1\text{GDP}+{\beta }_2\text{R\&D}+\epsilon$ (8)

模型9： $Y=c+\alpha X+\lambda U+{\beta }_1\text{GDP}+{\beta }_2\text{R\&D}+\epsilon$ (9)

模型10： $Y=c+{\alpha }_{1}X+{\alpha }_{2}U+{\beta }_1\text{GDP}+{\beta }_2\text{R\&D}+\theta X\times U+\epsilon$ (10)

(4)有调节的中介效应的混合模型设定

为验证规划质量、规划实施保障、规划衔接程度和规划实施绩效之间的关系，在前文中介效应模型和调节效应模型设定基础上构建如下模型，进行混合检验。其中M × U为规划衔接和规划实施保障的交互项。

模型11： $M=c+\alpha X+\lambda U+{\beta }_1\text{GDP}+{\beta }_2\text{R\&D}+\epsilon$ (11)

模型12： $Y=c+{\alpha }_{1}X+{\alpha }_{2}U+\lambda M+{\beta }_1\text{GDP}+{\beta }_2\text{R\&D}+\epsilon$ (12)

模型13： $Y=c+{\alpha }_{1}X+{\alpha }_{2}U+\lambda M+{\beta }_1\text{GDP}+{\beta }_2\text{R\&D}+\theta M\times U+\epsilon$ (13)

3.2. 变量选取与数据说明

1) 政策测量标准

本文中对规划质量的测量主要借鉴彭纪生 [20] 的政策量化标准手册并进行改进。政策量化涉及的文本主要包括全国各省(直辖市)的人才规划、十三五规划、人社规划等规划文本。在研究中采用五值锚值法，即将量化标准的打分范围设置在1~5分，分数越高意味着规划质量越高。通过咨询政府部门规划编制人员、规划研究领域专家的意见，经过反复修改最终确定了规划质量的量化标准。在标准确定后对信度和效度进行检验。随机选取部分省(直辖市)的人才规划，邀请来自政府部门、规划研究领域的专家、以及课题组的成员来进行打分，针对打分差距过大的标准项注逐一分析差异原因并进行修改，然后再次进行测试。在不断的改进过程中确定了最终的量化标准。同时，本文根据规划发文的不同主体，设置了三类政策强度。以人大为发文单位的政策赋值3分，政府及其直属单位分别赋分为2、1。

2) 解释变量：规划质量

规划的主要内容包括指导思想、战略目标、主要举措和重大工程等内容。对规划质量的探究从这些内容出发，从不同维度为规划内容进行考察。陈升 [21] 从可行性、客观性、操作性以及明晰性四个方面进行测量。本文借鉴该测量维度，同时结合人才规划的具体内容，从客观性、可行性、明晰性及协调性四个维度来探究规划质量。受篇幅限制，在此列其中可行性量化标准作为介绍(表1)，其他标准量化原则相同。规划质量计算公式如下：

$Q_t={\alpha }_1{\displaystyle \underset{i=1}{\overset{N}{\sum }}O}+{\alpha }_2{\displaystyle \underset{i=1}{\overset{N}{\sum }}C}+{\beta }_1{\displaystyle \underset{i=1}{\overset{N}{\sum }}F}+{\beta }_2{\displaystyle \underset{i=1}{\overset{N}{\sum }}Co}$ (14)

$X=Q\times E$ (15)

其中，式(14)中，O (Objectivity)表示规划的客观性分值，C (Clarity)表示规划的明晰性分值，F (Feasibility)表示规划的可行性分值，Co (Coordination)表示规划的协调性分值，α₁、α₂、β₁和β₂为系数，α₁、α₂均为0.2，β₁和β₂为0.3，下标t表示表示某省(直辖市)。在式(15)中，E表示政策强度分值，X表示规划质量分值。

Table 1. Quantitative criteria for planning quality

表1. 规划质量量化标准

3) 被解释变量：规划实施绩效

本文从产效的角度出发来测量规划实施绩效。由于目前在规划指标制定中还存在着“重数量、轻质量”的现象，所以规划实施绩效测量指标的选取要综合数量和质量两个方面的考量。选取R&D人员数量作为衡量指标。主要由于：第一，在国家人才规划中，高层次创新型人才匮乏被列为目前亟待解决的首要问题。同时各省份的人才规划中也明确指出发展的重点在高层次人才，R&D人员作为其中的典型代表，能够更好地反映出人才规划的实施情况。第二，这一指标能够实现数量与质量考察维度的有机统一。选取R&D人员数量这一角度，能从中窥见人才规划实施十年间的地区人才数量的增长情况，同时由于R&D人员本身具备高素质的特征，同样能够基于此来考量人才发展的质量。在科技部官方网站上获取相关数据，对R&D人员数量十年间的增长情况进行计算。

4) 控制变量：经济发展水平(GDP)、R&D经费投入

规划的完成情况受到各地经济发展水平的影响，同时地方人才的引进与发展也离不开资金的支持。基于此，本文选取地区经济发展水平(GDP)作为控制变量。地区科技人才的引进培养以及人才发展环境的改善都离不开经费的支持。上文选取了R&D人才数量作为被解释变量的衡量指标，为避免内生性问题，在此加入R&D经费投入作为控制变量。控制变量的数据来自统计年鉴及国家科技部官方网站。通过相关数据，对地区经济发展水平和R&D经费投入十年间的增长情况进行计算。

5) 中介变量：规划衔接

对规划衔接进行量化时借鉴了目标管理理论中的SMART原则，从相关性和具体性两个方面展开量化分析。相关性主要是衡量其他规划内容与人才规划内容的相关程度，具体性则是衡量在其他规划中所提及的内容是否切实可行。规划衔接具体量化标准如下表2，同样在此以其中一个维度为例介绍。规划衔接程度计算公式如下：

$C_t=\alpha {\displaystyle \underset{i=1}{\overset{N}{\sum }}S}+\beta {\displaystyle \underset{i=1}{\overset{N}{\sum }}R}$ (16)

$M=C\times E$ (17)

其中，式(16)中，S (Secific)表示规划的具体性分值，R (Relevant)表示相关性分值。α、β为系数，α为0.4，β为0.6。下标t表示表示某省(直辖市)。在式(17)中，E表示政策强度分值，M表示规划衔接分值。

Table 2. Quantitative criteria for planning linkage

表2. 规划衔接量化标准

6) 调节变量：规划实施保障

关于规划实施保障的量化标准，借鉴了姜佳莹等 [13] 提出的规划实施的分类层次。同时结合了各省(直辖市)中长期人才发展规划中关于规划实施保障的相关内容。最终将规划实施保障分为资源配置、制度安排、政策宣传、监督评估四个维度。具体分类及量化标准见表3。

3.3. 数据来源

本文研究所用到的数据主要包括以下几个方面：一是国家及各省政府官方网站发布的《中长期人才发展规划纲要》，通过政策量化打分，获得各省(直辖市)人才规划质量、规划实施保障的相关数据。二是国家及各省政府官方网站发布的十三五规划，以及力资源和社会保障事业发展规划，主要提取与人才规划相关的内容进行政策量化打分，得到规划衔接、规划实施保障的相关数据。三是国家及各省的统计年鉴、统计公报，以及国家及各省政府、统计局公布的数据。

Table 3. Planning and implementation guarantee quantitative standards

表3. 规划实施保障量化标准

4. 结果与讨论

利用Stata13.0软件进行回归分析对上文构建的模型分别进行验证，得到结果如下。

4.1. 规划质量与规划实施绩效

如下表4，模型1中，规划质量与规划实施绩效在0.01的水平上显著，说明在没有考虑其他变量的影响的情况下，规划质量与规划实施绩效呈现显著的正向影响关系。模型2和模型3主要对控制变量进行检验。模型2对地区经济发展水平和规划实施绩效关系进行验证，发现地区经济发展水平通过了p < 0.01的显著性检验，说明地区经济发展水平对规划实施绩效有显著的正向影响。当地区经济发展水平比较高时，规划的实施情况就越好。模型3中R&D经费投入同样通过了p < 0.01的显著性检验，即R&D经费投入越多，有利于提高当地的科技发展水平，改善当地的人才生长环境，有利于吸引到更多的科技人才。模型2和模型3表明本文将地区经济发展水平和R&D经费投入作为变量是合理的。在模型4中加入控制变量地区经济发展水平和R&D经费投入，可以看到规划质量在1%的水平上显著，标准化系数为6.65，证明了规划质量对规划实施绩效具有显著的正向影响，因此原文假设H1得到验证。

Table 4. Regression analysis results

表4. 回归分析结果

注：^*、^**和^***分别表示显著水平10%、5%和1%下显著。

4.2. 中介效应检验

本文根据研究需要，选取温忠麟 [11] 提出的方法进行中介效应检验。如表5，模型5检验结果显示规划衔接M对规划实施绩效Y的影响在1%水平上显著，其标准化系数为0.719，说明规划衔接正向影响规划实施绩效，因此原文假设H2得到验证。模型6显示规划质量X对规划衔接M的影响在1%的水平上显著，其标准化系数为0.499。模型7检验结果显示规划衔接M和规划实施绩效Y也在1%的水平上显著，标准化系数为0.404。以上结果说明，中介效应存在。同时通过进一步分析可知，前文模型4验证规划质量X的标准化系数为0.665，大于0，说明M为部分中介变量。综上所述可知，规划衔接在规划质量和规划实施绩效之间存在显著的中介效应，故原文假设H3得到验证。

Table 5. The results of the mediation effect test

表5. 中介效应检验结果表

注：^*、^**和^***分别表示显著水平10%、5%和1%下显著。

4.3. 调节效应检验

在检验前，需先明确规划实施保障U与规划实施绩效Y之间的关系。如下表6模型8检验结果显示，规划实施保障U对规划实施绩效Y的影响在1%水平上显著，其标准化系数为0.367。可知，规划实施保障对规划实施绩效具有显著的正向影响。因此原文假设H4得到验证。接着进行调节效应检验。在模型9中，获得测定系数 $R_1^2=0.919$。其中模型10在模型9的基础上加入了乘积项X × U进行回归分析，获得测定系数 $R_2^2=0.940$，且X × U通过了p < 0.1的显著性检验。综上可知，测定系数 $R_2^2>R_1^2$，并且乘积项X × U系数显著，这表明规划实施保障U在规划质量X对规划实施绩效Y之间发挥调节作用。故接受假设H5。

Table 6. The results of the moderation effect test

表6. 调节效应检验结果表

注：^*、^**和^***分别表示显著水平10%、5%和1%下显著。

4.4. 有调节的中介效应检验

由上文验证可知M为中介变量，在X对Y的关系影响中发挥中介作用，U为调节变量，在M对Y的关系影响中起到调节作用，即M的中介效应会受到U的影响。在这种情况下，M被称为有调节的中介 (moderated mediator)。依然采用温忠麟 [11] 的检验方法进行混合检验。首先对中介效应进行检验，接着对调节效应进行检验。前文中已构建了相关模型，具体分析结果如表A所示。通过检验发现：首先，在表6中的模型9中已经开展了Y对X、U的回归，X的系数通过了p < 0.01的显著性检验，其系数为0.417。接着进行M对X、U的回归。表7中模型11的结果显示，X的系数通过了p < 0.01的显著性检验，其系数为0.310。再接下来，做Y对X、U、W的回归。模型12的结果表明，X的系数通过了p < 0.01的显著性检验，其系数为0.335。截止目前的回归分析结果表明，规划衔接的中介效应显著。最后一步，进行Y对X、U、W以及M × U的回归。模型13的结果表明，调节效应项M × U通过了p < 0.01的显著性检验，其系数为1.735。至此所有结果表明，有调节的中介效应显著，即规划衔接程度受规划实施保障影响，在规划质量与规划实施绩效之间起到有调节的中介作用，故假设H6得到验证。

Table 7. The results of the moderated mediation effect test

表7. 有调节的中介效应检验结果表

注：^*、^**和^***分别表示显著水平10%、5%和1%下显著。

5. 结论与建议

5.1. 研究结论

一是规划质量正向影响规划实施绩效。这说明规划质量越高，规划实施绩效就越好。二是规划衔接正向影响规划实施绩效，规划衔接程度越高，则规划实施绩效也就越好。三是规划衔接对规划质量对规划实施绩效的影响过程中存在中介效应，且为部分中介效应。这表明在规划的实施过程中，规划质量能够通过规划衔接影响规划实施绩效。规划的质量是否高，规划是否客观、明晰、可行、协调将很大程度上影响规划的衔接程度的高低，从而影响规划实施绩效。四是规划衔接正向影响规划实施绩效，即规划实施保障措施越完善，规划实施绩效就越好。五是规划衔接程度受规划实施保障影响，在规划质量与规划实施绩效之间起到有调节的中介作用。

5.2. 对策建议

1) 提升规划编制质量。因地制宜地调整规划能够提高规划的有效性 [22]。因此规划编制不能仅停留在文字表面，更要能够在规划实施过程中切实起到推动作用，使规划更加客观地反映现实状况，能够更加明晰易懂，具备较高的可行性、并实现内部的协调。要保证规划的客观性，可以通过开展实地调研、问卷访谈等等形式加深对本地区的了解，综合多个编制主体的意见和建议，制定更加符合实际情况、更加贴近人民生活的规划。坚持“开门编规划”，发挥群策群力，让规划编制真正走近人民生活，不断提高规划质量。要增强规划的明晰性，加大对规划编制人员的培训，不断完善规划的审核机制，提高审核标准。提高规划的可行性，完善重大工程项目的设置，注重形成以规划引领、项目带动的模式。同时要制定清晰具体详实的政策措施。要注重规划的协调性，规划的编制不能够有所缺失，但又不能过于面面俱到，需要在重点性和全面性之间做好平衡。这也要求规划编制主体对于实际情况非常了解，同时具有较高的规划编制水平。这也与规划的客观性、明晰性实现了有机统一。

2) 强化有效衔接。规划是政府为实现长远目标而进行的积极干预 [23] [24]。通过规划中指标衔接以及重大工程项目的衔接，能够发挥规划的引领、带动作用。这些指标和项目具有清晰可量化可操作的性质，能够很好地实现规划之间的有效衔接。要不断完善规划衔接体系。规划制定后，上下位规划没有很好地衔接，将会影响规划的实施效果。上级规划机构在组织协调方面发挥作用，在规划的推进遇到困难时，以自身较高地权威和权限能够高效地处理。同时，在上级机构的督促下，下级机构能够更好地完成规划任务。只有当上下实现有效衔接时，规划的实施道路才能畅通。

3) 加大规划实施保障投入。继续加大资源配置的力度，要加大人财物资源的保障，发挥金融政策、财政政策的作用，提供足够的财政支持。加强权威资源的投入，设定专人负责相关工作，推进规划实施的进展。通过开展相关培训提高规划编制人员的素质，加强队伍建设，同时善用智库资源。要利用好信息资源，建设完善相关数据库和网站。要继续建设制度环境。要完善对规划实施的评估、考核等机制建设。根据实际情况不断完善考核标准，设置考核权重。要不断完善组织协调机制，明确职责，针对实施过程中的问题建立目标责任制。需要注意在规划实施过程中法律制度方面的建设还比较落后。要加强规划立法，让规划的实施更具有法理依据和权威性。要不断完善对规划实施的评估、考核等机制建设，明确职责，针对实施过程中的问题建立目标责任制，健全规划监督评估体系。要不断加大规划宣传力度，通过媒体等途径向大众宣传规划内容、制定过程等，有助于增强公众的了解和参与，反过来还能够促进规划的推进。