1. 引言
随着科技的发展以及人们生活水平的提高，人们对法律的理解也越来越深刻，政府依法行政的方式也逐渐多样化。2012年12月武汉市治庸问责办公室主办的为期5天的电视问政正式开场，多个政府部门的主要官员现场向百姓评委交出答卷 [1]。通过高水平的专家评点，跳出传统一对一行政的方式，透过现象看本质，寻找体制机制缺陷及其解决路径，由此解决了很多疑难复杂的法律问题。但是这种问答形式的行政方式是否能作为一种行政行为，以及这种行为所带来的新的问题，应如何得到解决。本文借助电视问政这一节目，来分析政府公开承诺是否是一种行政行为以及这种行为的优势与劣势，出现的问题以及解决办法。
2. 政府公开承诺的性质
政府作出的公开承诺相比较传统型针对性行政能让公众更加广泛更加透彻的了解政府的工作，并能够在此基础上积极支持政府的工作，促进法治政府、法治社会的建设。“网络问政”平台的兴起对提升公务员回应能力提供了技术支撑，各国政府越来越倾向于通过电子政务提供在线服务，不仅大规模投资建设政府内部信息系统，还大力加强政府咨询门户、公共电子邮件、在线论坛等在线互动对外窗口的建设。政府电子政务方向从以政府为中心转向以用户为中心、用户需要应置身于开发和提供电子政务服务的中心位置等观点得到支持，通过互联网技术手段提升治理回应性可行的手段 [2]。
2.1. 政府行使行政权的方式
在新时代的背景下，政府的治理能力作为国家治理能力的一个重要组成部分，是全面深化改革的重大战略内容之一。因此政府行政行为方式的多样化对于全面深化改革，实现现代化有重要的现实意义。政府公开承诺作为一种新出现的行政方式，在全国各地以不同的形式展现给群众，其中最为亮眼的就是“电视问政”。
不论怎么说，都不能否定政府通过电视问证公开承诺进行行政的价值，它能保障广大公众的监督权不被侵害，不仅有利于网民参政议政，更有利于政府通过这种方式更加全面的受到监督。这种公开承诺的方式对官员的执政理念和执政方式都会有所改变，更加有助于让政府官员意识到自己是一个被监督的对象，自己的行为有着相应的行政效力，应对自己的行为向老百姓负责。这还有助于高层官员了解实际情况，深入群众之中，增加政府行使行政行为的效率。
2.2. 电视问政的定位
电视问政凸显了媒体的重要性，更好的运用了其在社会与法律间的连接功能，顺应了在社会转型时期公众的心理需求，化解公众与政府间的矛盾，充分调动了社会各阶层的积极性。
政府以公开承诺的方式行政使得广大市民不再只能通过行政公开等方式监督政府的行政行为。可以通过媒体来监督政府官员的工作，与政府相关部门的工作人员现场反映问题，解决问题。并且电视问政的根本目的是解决问题，通过一种比通常行政中更加轻松的方式，观众能了解到政府官员的在行政执法中如何发现和解决问题，政府部门的工作人员与公众有了新一种交流的渠道。群众可以就自己需要要解决的问题直接向政府部门反映并要求其作出承诺，不仅能促使官员认真履行职责，还能增加行政机关的办事效率。
2.3. 公开承诺与行政行为的关系
行政行为本质上就是政府作出的能够产生行政法律效果的行为。公开承诺作为新出现的一种政府依法行使行政权的方式，相比较传统型的单对单的行政行为其实并无太大差距。基层群众直接放映给领导基本情况相比于由政府基层工作人员转递给领导更加有助于提升行政行为的效率。将问题的实际情况与政府的行政方式公开，而不局限于行政相对人本身，更有利于社会群众行使监督权，促进高效政府，廉洁政府的转变。所以政府公开承诺不脱离政府行使行政权的实质，依然是一种行政行为。
3. 政府公开承诺的效力依据
“无规定不可为，法有规定不可违”政府所做的一切行政行为都有其相应的依据，政府公开承诺也不例外。
3.1. 行政法基本原则与政府公开承诺的联系
行政法基本原则是指导和的规范行政法的立法、执法以及指导规范行政行为的实施和行政争议的处理的基础性法则。所有的行政行为的作出都有行政法基本原则的相关依据，政府的公开承诺也不例外。
首先，行政机关的职权和行使职权中产生的权利义务应以法律规定为依据，行政机关的行政权应有法律加以限制。政府有义务积极执行和实施现行有效法律规定的义务，并且如果没有立法文件进行规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益的行为。所以，在政府公开承诺的过程中首要义务就是遵循法律的规定，这是行政法的首要准则。
第二，行政机关行使行政权力时应当公平公正，政府应平等的对待行政相对人，并且在行使行政行为是应当考虑立法授权的相关因素，在行政机关可以选择多种方式实现一个行政目的的情况下，应采用对当事人权益损害最小的方式。电视问政的过程中，群众能将自己认为最合理的解决方式反映给政府，使政府在承诺时可以充分意识到自身行政行为对群众产生的实际影响，有利于政府合理行政，加深行政相对人与政府的相互了解。
第三，公开承诺与基本原则的联系在程序正当原则中体现的尤为明显。政府行使行政权时除涉及国家秘密，商业秘密和个人隐私外，其实施的行政管理行为应做到及时公开，以实现公民权利与政府行使行政权的有机统一。并且与相对人有利害关系的行政机关工作人员应当依法履行回避义务。公开承诺相比传统型的行政行为最大的亮点就是公开二字。行政行为不仅对行政相对人公开，并且对社会公开，以便群众更好的监督政府，使行政机关工作人员履行职责，促使政府更加高效合法的行使行政权。
第四，行政机关应当积极履行法定职责，禁止不作为或不完全作为。行政机关在行使行政权的过程中，应当遵守法定的时限，并且应当尽可能的减轻当事人的负担，便利当事人。政府的公开承诺使行政相对人可以当场将情况反映给政府，并且政府当场就给予行政相对人答复，减少了在整个行政行为过程中政府与相对人的路途时间与文件的递交时间，增加了行政效率，体现了行政法高效便民的基本原则。
第五，根据《行政许可法》规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定。电视问政的过程中行政机关一方一旦对相对人作出了公开承诺，就应及时兑现，因国家利益和公共利益需撤回或变更行政决定的，应当给予相对人补偿，真正维护好行政相对人的合法权益。
最后，政府在电视问政的过程中进行公开承诺的权利使法律赋予的。行政机关依法履行管理职责，要拥有法律、法规赋予其相应的强制执法手段，用国家强制力作保障，行使行政优益权，保证政令有效。违法或者不当行使职权时，应当承担相应的法律责任。政府在电视问政的过程中，有利于公众更便利的行使其监督权，能更好的分辨其是否严格依照法律赋予的权利作出行政行为，更有利于行政行为的生效。做到政府依法行使行政权和保障相对人合法权益的有机统一。
3.2. 政府公开承诺的相关规范性文件
《中国案例指导》中提到“政府对行政相对人的承诺不违反法律的规定时，具有法律效力，政府应当履行承诺确定的义务，该承诺成为政府必须履行的法定职责，并且政府承诺的形式不影响承诺的法律效力。”这说明政府通过公开承诺的方式行使行政权，不仅有行政法基本原则的指导，更有规范性法律文件的依据。并且国务院在《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》中提到：“要建立健全守信践诺机制，准确记录并客观评价各级人民政府和公务员对职权范围内的行政事项以及服务质量承诺、期限承诺和保障承诺的履行情况。各级人民政府和公务员要清正廉洁，恪尽职守，敢于担当。”特别强调了政府与其工作人员在公开承诺的过程中不仅应当认真承诺，更应当为自己做出的承诺负责。在合理的期限和质量范围内，向行政相对人兑现承诺。
4. 通过公开承诺作出行政行为的优势
从我国制度环境与行政体制，建构了网络问政领导信箱回应运行理论框架，提出影响回应绩效五个影响因素，包括行政系统区域特点与领导者特质两个内部因素，外部因素包括政治压力、舆论压力及诉求压力三个维度，阐释公开承诺行为的优势 [3]。
4.1. 提升了传统媒体对公众参与监督的作用
历来媒体在促进公众了解法律的过程中一直有着教育和监督作用，但是近来媒体的舆论监督作用的发展却面临困境。媒体想要充分发挥自身的优势，就赢大胆革新，电视问政就是一次良好的尝试，它的成功就证明了媒体能够帮助群众更好的依法行使自己的监督权、保障公民的合法权利，它是实现法治政府的渠道之一。政府进行公开承诺能让媒体充分参与近来，进而使大众直接、迅速和广泛地了解政府的工作，为将来决定的实施和承诺的兑现创造良好的社会环境。并且电视问政这种新颖的行政手段可以形成强烈的舆论压力，使得政府的相关负责人不得不接受公众的反馈与要求。媒体正是政府对社会进行公开承诺的桥梁，使本身分散的公众能集中表达自己的诉求和建议，从而实现科学政府和民主政府。
4.2. 使政府的行政方式适应社会发展
随着时代的进步，人们认知水平不断提高，政府的职能也逐渐由“管理”转型为了“治理”。政府通过以“治”代“管”使社会公众参与进来，将放权和接受社会监督不断完善。电视问政将填补了政府行政不透明的漏洞，出现的问题也及时让公众知晓，让公众出谋划策，保障了公民的知情权，直接与政府相关工作人员交流，监督乃至解决政府部门工作中的疏漏。在电视问政的过程中，群众能够根据自己的实际情况和遇到的问题自由发言，找到政府负责人不能及时发现和解决问题的原因，并且帮忙解决问题。这样的协调合作不仅消除了官民之间的不良对立关系，也既有利于政府治理。
4.3. 缓和了官民之间的关系，建立信任的桥梁
无论在任何时间，协调合作是构建和谐社会的根本手段。我国现在处于社会转型时期，最主要的矛盾就是人民内部矛盾，官民之间的矛盾就是其中之一。所以，加强官民双方的交流和沟通，会促进和谐社会、法治社会的发展。
将政府的治理方式和理念直接通过电视的方式呈现给公众，减少了公民和政府获取各自信息而造成的不必要资源浪费。另一方面，电视问政过程中媒体帮助公众将其对政府工作的质询、意见和建议加以传播，让公众重新了解政府的形象，最后使官民双方以全新的眼光重新了解对方，相互了解，相互信任。
4.4. 让公民真正参政议政
公民参政议政是社会成员对公共管理中的各种决策及其贯彻执行的参与，是社会的民主管理，使现代民主政治的一种具体体现。政府的公开承诺生效离不开公民的参与，公民参与是政府法治化的必然要求。但是，目前我国公民的参与权并没有得到很好的体现，公民参与形式不够多样，公众参与的过程中合作不足而充满了对抗性。
扩大公民参与政府必须主动提供制度化的途径，让公民和各种社会组织合法的享有社会管理的权利。电视问政在发展初期虽然缺乏制度化，但是有深厚的群众基础，随着公众的参与能够很快的完善。随着政府借助电视论证来进行公开承诺，通过程序为公民设置了更多的话语权，为公众提供了表达和维护利益的渠道，从而实现政府决策与民意的良性互动。但是公民突然有了这种参与途径，一开始也许会不知所措，对政府承诺后的落实不信任以及之前对政府的怨气难免会倾斜而出，从而产生对抗性的对话。但是对抗性的不应当是对话的常态，要想在此之上更进一步完善公民的参与权，媒体、政府、和公民三者都应摸索出一种非对抗性乃至合作性的对话方式。
5. 公开承诺行为作出后如何落实
从电视问政节目来看，除了公开曝光实际存在的问题，更严惩问题单位和个人，不仅通过公开问政，帮助少数问题官员理清问题，并且通过纪委介入，及时对曝光问题所涉及的单位和个人进行严查狠处，有了很好的成效。
但是，曝光只是手段，问责也不是目的。电视问政的根本目的应当是要解决群众的问题，否则仍然得不到应有的效果。不仅应让群众感受到党员干部转变行政作风的决心和信心，更要通过彻底解决被曝光的问题，才能让群众真正信任支持和感到满意。但有一些问题总是曝了光，问了责，但问题还是没有有效解决。如果长此以往，电视问政的竟是监督作用也会逐渐淡化，公开承诺也会逐渐失去意义。所以应当把有效解决问题放在首位，让人民群众当观众做主人。
5.1. 单方承诺与多部门职责联合间的冲突与解决
通常政府对公众做出对于解决实际问题的承诺时，并不是由政府本身做出，而是由政府对于处理该种问题的职能部门向公众做出的承诺。但并不是所有问题都能一对一的对应其相应的职能部门，有一些问题需要政府部门之间的相互协调，联合处理才能解决。这就使得某一政府部门向公众做出承诺时，并不了解其他部门对该问题的态度。就会直接导致其承诺向公众做出之后，不能高效或有效的协调其他政府部门解决问题，从而导致对行政相对人的不能完全实现。就像在电视问政节目中，某些政府部门工作人员虽然迅速表态并作出承诺，但是一拖再拖，致使做出的承诺久久不能履行，不能切实保障相对人的合法权益。按照程序制度办事是公务员行为准则，正式制度对政府回应行为具有强约束力，可以促使政府公务员采取回应行为 [4]。
但这并不是一个难解决的问题。政府部门工作人员可以积极与相对人沟通，应将自己在处理该问题时可能遇到的阻碍和职权限制告诉相对人，二者共同寻找解决方法。或者政府在收到公众反映的情况时第一时间联系相关部门，及时达成协调处理的决定，也可以解决协调难的问题。
5.2. 公众反映与实际情况不一致的处理
社会公众作为行政相对人相比政府而言明显是处于弱势的一方，所以法律作出了很多防止政府滥用职权的规定。但是有一些相对人虚假陈述，恶意利用其弱势地位并借助电视问政这种平台，依靠社会舆论给政府压力，迫使工作人员在公众面前做出承诺。不仅会增加相关职能部门的信息甄别工作，影响行政效率，扰乱问责程序。而且由于问题本身不存在，这就使得政府工作人员在做出承诺后兑现。这无疑会使不知情的人认为政府虚假承诺，导致政府公信力下降。所以不能只着眼于保护广大群众的合法权益，也应维护政府的公信力。
应当在保护群众合法权益的同时建立健全政府公信力保护制度。维护群众的合法权益，但绝不放任其违法行为。相对人反映的情况与实际情况有较大偏差时应及时通过媒体等方式公布出来，并给予一定的惩罚。建立健全公众参与政务的制度，同时加强网络伦理建设，实现公众自律等新媒体时代下的政府公信力强化策略。
5.3. 承诺作出后客观原因不允许问题的解决
方法总比困难多，是一个问题总有其相应的解决办法。但是由于社会因素，国家政策等某些客观原因，一些问题是不能立即解决的。例如为了国家总体利益的需要，有可能会需要牺牲一些个人利益。这就导致了一些相对人的不满，从而希望通过政府承诺的方式解决。有一些无法解决客观原因政府能及时发现并告知相对人，但是也有一部分政府不能及时发现从而做出了承诺，继而导致执行不能的情况。往往电视问政的主持人会给政府相关问题的负责人一个解决期限，积压多年的问题得不到解决一定不能只是政府自身的原因，在期限内倘若不能解决，毫无疑问会加深群众认为官员认真作为和不作为的印象和认识。
这种问题的解决最主要的是协调政府对行政相对人的利益补偿，解决政府工作人员的贪污腐败问题。 当为了国家利益牺牲个人利益的行政行为作出后，应当及时按照国家法律对相对人进行补偿。促进政府内部工作效率，将补偿款足额及时的发放给相对人。并且做好行政相对人的情绪工作，告知其利益受损的理由以及牺牲其利益所换来的国家进步。最主要的是完善行政监督法律制度，做到事前事中和事后审查制度相结合，防止在补偿款发放过程中贪污腐败现象的产生。
6. 政府通过电视问政进行公开承诺的局限及完善
政府公开承诺毫无疑问为公众参政议政提供了良好的渠道，政府官员通过电视问政与公众面对面交流，当场提出问题、处理问题，并承诺及时解决，这无论如何都表明除了政府本身想要主动提升治理水平的态度和信心。但是电视节目毕竟有其有限性，所能涉及的方面也不够广泛。
6.1. 公开承诺后的效果取决于舆论关注度而不是问题本身
电视问政的进行离不开公众的参与，但公众参与之后仍然会有漏洞出现，最常见的就是舆论关注度的影响大于需解决问题本身的影响。最后发展到事件的舆论关注度不仅决定着政府问责程序的启动，更决定了政府作出承诺的事件本身的处理结果。电视问政的参与一般要经过网络曝光、社会参与、信息搜集、揭示真相之后才能产生结果。从已经承诺后的结果来看，曝光的事件如果不能形成巨大的舆论压力，政府一般不会及时启动问责程序以及问题的解决程序。只有当舆论对政府产生压力，政府本身骑虎难下时，才会用自身所拥有的力量与资源来解决问题、满足网民的要求，从而减少压力，而维护政府的公信力。但是这仍然是为了解决问题而解决问题，相关负责人不得不为了减少舆论压力而不择手段，在其背后甚至可能会牺牲真正相对人的利益，甚至会违背法律的规定。
实证资料显示在政府与民众互动之间，民众诉求问题的类别及表达方式也可以产生压力，也可以改变政府回应结果如果真正想要解决舆论问题，应当从事件与效率本身出发。电视问政中一旦问题被曝光，第一时间考虑的应当是如何解决问题，缓解当事人的压力 [5]。而不是考虑如何消除舆论的影响与自己的压力。并且问题的解决必须以法律为标准，不能受到舆论的影响。这样政府的承诺本身才能作为一种行政行为出现，而不是兑现不能的空壳。
6.2. 问题的方向多指向个人而非公众
通过之前的一些电视问政节目的综合分析，不难发现，大部分反映的问题都指向个人，而非公共目标，而使大部分影响公共利益的问题堆积，反而对政府行政产生更大压力。
其实问题的出现主要有两种原因。一是大多数群众通过正常渠道解决问题无果的情况下，才通过电视问政的方式对政府进行问责。这也就说明了公众将电视问政这种方式作为维护自己权益的一条后被保障，仅为一种极端情形下的无奈选择。虽然这也能将一些政府官员的不当行为反映出来，但是却不能从问政过程中反映政府积极的一面，从而将行政机关工作人员这一群体污名化，容易使不了解事件的其他公众在不同的情形下产生与之相对立的情绪，造成一些本不必要的负面影响。此种问题可以通过政府发挥其能动性，健全全国普法活动，提升公民的法律素质，让公众明白法律问题的多种解决途径以及政府作出承诺的决心。二是公众个人的成本问题。虽然政府在电视问政过程中承诺后，会将公民的金钱成本报销。但公民的时间成本以及精神成本无法得到保障，所以广大公民往往只会对自己关心的问题以及自身涉及的问题在节目中反映，而对其影响不大的公共问题闭口不谈。从而导致在以后处理公共问题的过程中，政府又需要消耗本不必要的时间以及人力物力。解决这个问题可以通过金钱奖励等方式，使得公众不仅愿意向政府反映个人问题，也积极向政府反映自己发现的涉及公共利益的问题，从而提升行政效率，完善法治政府。
6.3. 电视问政过程中氛围过于随意，政府行政的严肃性下降
这种随意性主要表现在：一是网络暴力。多数网民在观看了电视问政等节目后，会通过网络言语和现实行为对某个时间的当事人表达非理性的基本一致意见，从而导致了当事人的隐私权等权力得不到保障。这不仅会严重损害当事人的隐私权，甚至还严重影响当事人本人和家人的正常生活。所以即便是在电视问政这种公开性的节目中，必须慎重考虑各方当事人隐私权的保护问题，让广大公众的关注点不在个人而在出现的问题本身。第二是公民问责态度不端正。大部分公民的关注焦点主要集中于官员的私生活，道德丑闻以及贪污腐败等，往往以娱乐的心态对其进行意见表述，而对相关当事人的工作职责和工作内容等缺乏关注。这使得发现问题解决问题的方式变成了公众肆意发泄个人情绪的娱乐性行为，而不是基于公民对问题的直接看法或者第一印象快速发表个人意见，缺少了看待问题的严肃性。这种问题仍然需要通过完善公民的个人素质来解决。
6.4. 协调是核心，对立设定不利于双方互动
并且节目运作存在的一些问题，如前期话题商定的不透明、问题讨论的单向推动，也导致了节目创新受限。问政节目要深得观众喜爱，除了借助话题热度之外，在媒体自身定位、公共讨论空间建构、节目模块设置方面，仍需做进一步的实质性调整 [1]。电视问政的因问题而起，最初的目的就是监督问题的承诺和履行情况。不难发现，在这种电视问政的过程中，公民作为问责的主体，官员被动接受问责并做出对应的承诺，在无形之中两者就站在了对立面。政府接受问责并且履行所作出的承诺是理所当然，一旦政府不及时兑现或者不兑现承诺两者就会吵得面红耳赤。本来两者的目的都是为了构建和谐社会和法治政府共同努力，却因沟通不当可能会结下不利于官民关系的梁子，在这种过程中官民沟通不够充分，如果媒体一方稍有不慎就可能导致问题长久得不到解决，甚至可能激化官民矛盾。
6.5. 电视问政的瞬时性与问题的连续性以及政府官员工作之间的矛盾
电视问政从最开始的《行风连线》特别节目，到每年一次的《电视问政》，再到每年两次，不断地完善和发展。但是不论一年两次甚至一年四次，这都只是一个数量的问题。问题的解决速度永远不可能跟上问题的产生速度，想要彻底解决问题、铲除根源，必须让问政具有连续性和长效性，但是这又局限于电视节目和政府官员的闲暇时间问题，问政效果很难做到持久。
所以在电视问政节目的应不能止步在发现和解决问题上，应当在解决问题之后去探索问题背后所出现的漏洞，只有将漏洞及时填补，再能阻止问题源源不断的产生和变化。
7. 结论
随着时代的发展，政府的治理理念也不断进步，政府行使行政权的多样化和公开化也使社会治理更加有章可循，使权力重新由政府交由人民，即还政于民。但是政府对社会的管理到治理经历了数次不同大小的改革，仍然有许多遗留问题没有解决，中国政府也不例外。所以探寻一条合理的政府治理之道就非常迫切，改变政府管天下的旧规则，把本属于公民和社会组织的治理权利还给他们，政府治理和群众自治相结合，政府法治化才能不断完善。
参考文献