1. 引言
行政法规范日益复杂，我国对行政实体法立法体系的完善与发展，构成了多层级、全方位的法律体系，虽然没有形成形式意义上统一的行政法典，但其内容丰富，是一门“从摇篮到坟墓”在我们的实际生活中无处不在的法律。然而，过于庞杂的行政法规范不可避免出现权力行使过度、不到位、无秩序。迫切需要一部完整的程序类规范，来解决行政权力运行中存在的实际问题。通过制定行政程序为行政机关在法治框架内进行行政行为提供明确依据，通过立法赋予行政机关程序上的限制，为行政机关的行政活动提供法律指引，确保行政机关按照既定程序行使权力。对行政程序及行政程序法的全方位分析和研究，提出行政程序立法的构思，期望寻求到一种合理的行政程序的责任追查机制，提升政府依法行政水平和完善行政法体系。
2. 行政程序和行政程序法简述
2.1. 行政程序概念
程序，是指在工作顺序上或者遵循事情的先后次序中应当进行的规则。就法学而言，“程序”与“实体”是一对相对应的概念，程序是侧重不同的两个方面且根据一定的顺序、时间、方式和程序之间的相互作用来做出决定。
美国学者施瓦茨认为行政程序是联邦及州政府在行使行政权力时所必须遵从的法律程序，作为国会立法对行政权力的限制和制约 [1] 。日本《新法律学辞典》中认为行政程序所包含的两层含义：1) 行政机关在进行制定规则、裁决争讼及其他行政行为时必须遵循的程序；2) 与法院的审理裁判称之为司法程序相对的，而把行政机关的审判称为行政程序 [2] 。国内研究现状分析，国内法学界尚未对行政程序达成一致意见，一些学者认为“行政程序是行政权力运行的步骤、顺序、方式时限等要素的集合，是一个不含任何价值取向的中性概念，但当其成为立法者需借助法律加以规制的内容，成为行政机关自我约束和规范的要素，成为司法机关审查的对象时，则必然融入各类主体的价值判断和标准设定” [3] 。还有一些学者从控权角度论述行政程序:“基于正当法律程序理念为核心设计行政程序通过行政相对人的参与论证行政机关做出行政行为的理由从而提高行政权的结果为行政相对人可接受的程度实现控制行政权的目的” [4] 。
笔者认为，行政程序是行政主体在行使职权的时所应当遵循的步骤、方式、顺序和时限的总和，这种程序只能适用于行政主体不得适用于行政相对人。这是符合二战以来行政程序兴起的目的，在现代国家行政程序的目的之一便是对公权力进行限制、约束和规范。
2.2. 行政程序法的概念
行政程序法的发展在我国仍旧属于初级阶段，并将长期处于一个初始时期，行政程序法的监督作用是逐渐发挥的，关键是，行政主体合理使用行政权力的方法，程序法的作用在这个循序渐进的过程中是非常重要的。
有的学者认为“行政程序法是对行政过程的规定是关于行政机关如何做出行政行为的法律规范自然以事前程序为其核心内容” [5] 。有学者从行政程序法作用角度分析认为“行政程序法所要解决的问题是行政机关如何行使权力即行政机关怎么干” [4] 。笔者认为，行政程序法是行政主体做出行政行为时所应遵循的程序以制度化的方式而预先固定下来的法律规范。
行政程序法是为约束行政主体行为的法律，具有鲜明的特征，主要表现在以下方面：
第一，行政程序法的调整对象仅限于拥有行政权的行政主体，即行政程序法只能对掌握国家行政权的行政机关进行限制。行政程序法顾名思义应当是行政机关所应遵循的程序上的限制，对其他国家机关不具备法律上的约束力。
第二，行政程序法调整的对象是行政行为。就行政主体自身的设置而言应遵循相应宪法及组织法的规定，仅对行政行为进行调整，这里的行政行为包括抽象行政行为和具体行政行为。
第三，行政程序法属于程序法。现代法治国家重视程序法的作用，强调程序理念的价值。在行政法律规范中，行政法是实体法，规定各个行政主体所行使的行政职权；行政程序法是程序法，规定行政主体所应遵循的程序限制。
2.3. 行政程序法的渊源
法律渊源，也被称为“法律效力的渊源”，是指一个特定国家的法律在一个历史时期产生的法律规范。法律的正式渊源和非正式渊源共同组成了一个国家的法律渊源，架构起了一个国家的基本结构的版图，在这个基本版图之下构成了强大而又稳定的法律渊源体系造就了一个国家的正式的法律体系的存在。研究法律渊源有助于一个国家提升研究法律软实力，分析法律渊源的变迁，是一部法律的发展史也是法律的变化史。
作为规定行政主体行政行为的法律规范，所表现出的行政程序法的渊源应当是多样的，不同效力层次规范所表现出来的不同约束力有助于适应复杂多变的行政管理活动。
宪法作为国家的根本大法，在国家法律体系中处于中心地位，其他各种法律都以宪法为依据和来源。行政程序法必须追随宪法的基本原则和精神，任何违反其基本原则和精神的法律都是无效的。
行政程序法典是指有权的最高立法机关依照宪法制定的关于行政主体在行使行政职权过程中所应遵循的原则、步骤、程序等方面以及违反程序所应承担的法律责任的法律规范的总和的法典。
单行法，是指由全国人大及其常务委员会制定的确定某些行政机关在行使行政权力的某一阶段行使行政职能时应遵循的行为准则。单行法在更多的时候规定的是某一事物的某一方面所应当确立的事情，在这个意义上讲，我们更加应该确定在事物的某一方面所进行的行政规则所具备的相应的规则结构。
行政程序法规是国务院在被授权的范围内制定的行政程序规范性文件。行政法规的效力通行于全国，故而可以在更高的位阶上处理程序上的瑕疵，保证整个程序的有效快速进行且具有普遍适用的效力。
规章是国务院各部委员会制定的规范性文件，或者省、自治区、直辖市直接规定该地区的行政程序。规章更多的规定的是某一方面的事务或者某一地区对于程序上的规定，就其效力而言当然没有法律、行政法规的效力高，所以从这个角度上讲，相应的事务、地区关系得到了有效且专业的调整，并且能够继续进行下去，在这个角度上，通过规章制定行政程序类的规定能够更加灵敏、便捷地为行政程序的执行树立更加明确的规定。
就地方政府规章而言可以适应地方程序的需要，一个地方的更加能够适应一个地方的需要了解地方真正所需要的程序是怎样的。我国幅员辽阔地大物博，地区之间发展程度存在差异，因此要有适合于本地区发展需要的行政程序法律，这样才能够保证程序法律能够真正通行于一个地区。
习惯也是一种规则这种规则仅涉及到程序性的规定未涉及到对实体性权力的处分。一般来讲，由习惯所形成的行政程序更加具有普适性，因为习惯来源于生活，在生活中所具有的习惯必然可以实现群众对法律的理解，其实用性也更强。行政程序的习惯来自于行政主体日常管理活动，无论是对于行政主体一方或是对于行政相对人一方均已经进行并形成习惯性的程序适应，具有更强的信服力。
法理是指法学学者的研究成果，行政程序法的条文背后都有着必然的理论支撑，对于同时代及以后的行政程序实践产生必然的影响。法理在更大意义上是来自于专家、学者的论证，经过论证的法理其说服性增强，发挥法理对于立法、执法实践的引领和指导作用。
2.4. 行政程序法的价值
行政程序特有的价值不同于一般价值，它构成了不可或缺的价值。更不同于一般法律所具有的价值，其内在的价值在于对行政主体行使职权以及行政行为的内在价值的更重要的追求。内在价值蕴含着正义和效率价值。
第一，正义价值。行政程序所探索的正义应是行政程序内含之正义，此正义必须使人们看得见、摸得着。只有让公众相信现行法律是公平的，才能增强其公信力和权威性。由于行政活动具有公法性质因而其所追求的正义价值应当是公共的社会正义以一种面向大众的正义价值理念为追求。对于正义的理念应当具有一定的表现形式，程序作为保障正义所体现出的理念价值。
第二，效率价值。法的价值的重要内容之一便是效率。以经济学术语，即“高效率”最少的投入获得最大的产出。此处所指的效率价值包含行政效率价值为主，是指行政主体投入有限的人力、物力、财力甚至时间，需要在有限的资源中提高工作效率以实现最大化的社会效益。
行政程序法的一般价值是指行政程序法所具有的法律所共同拥有的价值。行政程序法作为法律的一种应当具有所有法律所共同拥有的一种通行的价值理念。具体而言主要包括：
第一，合法性价值。“良法是善治之前提”一部法律唯有是善良的才能真正通行。行政法治的本质在于按照法律设定好的程序进行行政行为，因此就该程序法律的内容是必须由法律所作出规定的且要符合人类最基本的善良的道德观念。
第二，合理性价值。行政程序一方面要求符合法律要求，另一方面要客观、平衡，必须遵循行政法的一般精神。合理性，建立在行政程序的目的须符合法律目的。
第三，公开性价值。行政程序调整的对象是行政主体，但不能保密不公开，必须采取一定的形式进行广泛公开，使人们容易理解，加强行政行为的可接受性，同时有利于监督行政主体的职权活动。
行政程序的价值在更大程度上有助于保证行政程序的价值取向不会发生变化，以此来保证行政程序的平稳运行，同时，程序法律的价值取向也是一种更加稳定的方向，在这种方向的指引下，社会一般公众对于行政程序法的接受程度提高。
3. 行政程序立法的问题与原因分析
3.1. 目前行政程序立法存在的问题
我国法律的大多数是对实体性问题的规定。长期以来，我国在立法只重视对实体性权利的处分，这也就是导致了在我国立法中实体性权利的处分一直占据着相当大一部分的内容而很少涉及到程序性权利的存在。在长期的立法实践中，与公民的实体性权利的处分有关，忽视了程序性权利的规定。通过查阅历年来我国有关法律规定不难看出程序性立法在整个法律体系中仅占到一小部分，大部分立法以实体性权利为主，更多的是强调实体性权利。因为实体性权利可以更加简便的说明权利是否存在，也便于下级机关能够更加便捷高效的执行法律，而不必为了苛守程序性权利而打破程序性的束缚。
不同位阶规范性法律文件效力不同。在广义上，行政机关的“抽象行政行为”本质上也是行政立法的行为。根据不同法律层级对程序性效力规定的不同，产生了不同效力层次的规范性法律文件。地方程序立法以政府立法为主，规范本地区政府及其职能部门的行政行为。我国不同层级的地方政府先后出台有关工作程序的规定可以视为地方政府对程序性权利规定。现在已存在的程序性权利主要包括地方人大立法和地方政府立法，究其本质而言皆是对于程序性权利的规定，但其效力上却存在着些许不同，主要集中在了立法位阶上的不同。
各行政法部门之间立法取向不同难以兼顾。我国在行政法方面采取了分散立法的模式，没有形成统一的行政程序法典。在这种体制之下各个行政法之内兼顾不同方面的利益诉求很难形成统一的程序性规定。行政法由于采用了单行法立法的模式，故而在立法上有着不同的立法取向，这就造成不同单行法之间的取向不同，在这种情况下产生了各个单行法之间可能存在的兼顾本法的利益取向而枉顾了其他法律的价值，造成了分散式单行立法之间关于程序性的规定的不同的结果的发生。
3.2. 行政程序立法的分析
我国宪法有关程序类法律并无明显的规定，但对于公民的实体性权利保护重视程度比较充足。在地方行政程序法方面，已经制定了若干规定，其中大部分是由省政府或较大的市制定的。依据我国宪法第107条的规定，县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的一切工作。显然，地方政府有权对本行政区域内的行政活动进行立法。由于宪法对实体性权利的重视，自然而然的就将程序性权利带入到了实体性权利之中，产生了一种重视实体权利的法律条文，其影响结果是非常深远的，在我们国家的立法中均可以看到具体的体现，不仅仅是在法律的高度更加是在法规、规章中也都有着具体的体现，造就了重视实体性权利保障的氛围。
重实体的法律文化传统。“中华法系”是现代对于古代中国法律的总称谓，中国古代统治者长期以来采用“外儒内法”的统治方式，淡化了法律的独立地位，使其成为统治阶级的工具。出于对法律的这种定位，在很大程度上法律更多的是规定百姓应该怎样做以及不应该怎样做，对于如何诉讼程序没有细致的规定甚至形成了“厌讼”的习惯，久而久之形成的是重视实体义务的氛围，长期以来程序性立法的缺位。大陆法系长期以来的传统是重视实体性权利和义务，我国的立法模式是大陆法系国家模式，在很大程度上造就了长期以来的压抑程序性权利，而注重实体性权利的存在，这也就导致了我国的法律在很大程度上重视实体权利而轻视程序性权利，在这股权利观念的重压之下，也就形成了长期以来重视实体权利的氛围，即关注一件事情的结果而不注重事情在处理过程中发生的事情。
我国的立法模式是“一元两级多层次”。中央政府有行政立法权，地方政府在法律允许的范围内也有一定的立法权。不同等级、地区出于本地特定的情况在内容上存在不同之处。以行政程序立法为例，2008年湖南省政府出台的《湖南省行政程序规定》以及2013年邢台市出台的《邢台市行政程序规定》为代表。二者均是为了规范行政机关的行政行为，但在具体规定上存在不同。如对于重大问题决策上湖南省有着具体的程序性规定但在邢台市《规定》中没有具体体现。“一元两级多层级”的立法模式能够充分调动中央和地方的立法积极性。尤其是对于民族自治地方拥有更高的地方立法权限。充分发挥“两级”优势，从地方开始制定通行于本地区的行政程序，经过长期的运行并进行合理性论证，进而制定通行于全国的行政程序法是符合当前社会实际的一种立法模式。
目前我国采取的是单行行政立法模式，针对所调整的社会关系的不同方面而进行的立法，故而从各个单行法的立法价值取向上会有所不同。从立法内容上看，首先，以行政处罚法为例，行政处罚法的立法目的在于惩戒当事人，迫使当事人尽快清除违法状态用以表明国家对违法行为所持有的反对态度，以实现社会规则和个人利益之间的平衡。其次，以行政许可法为例，其目的在于应当事人的申请而给予的物质上的帮助。各单行法由于其所调整的社会关系不同，在立法上的价值取向也就有所不同。所以在规定各个单行法中存在着不同的定位情形，根据不同的价值取向可分别进行考量，从中得出“最大公约数。”
4. 行政程序法的立法构思
4.1. 行政程序法的基本原则和基本制度
法律原则是法律的基础或原理，应当为法律所普遍遵循的一项价值观念其作为行政程序法的基本原则应当体现以下方面：
第一，公开原则。这项原则的目的是使行政相对人以及其他社会主体所知道的方式在行政程序中获得公平待遇。积极推动行政程序公开，有助于公民对政府及其工作人员的行为进行监督，公民知道行政工作实际情况，纠正不正之风，是加强服务型政府建设的重要方式。
第二，参与原则。一方面行政主体做出重大行政决策之前，行政参与人充分和平等地参与行政行为，从而确保行政主体在做出决定的时候能够获得更多的信息进而做出更加正确的决定，获得人民群众的支持与理解。另一方面，行政相对人及其他利害关系人认为自身合法权益受到侵害时，有权在整个维护自身权益过程中充分参与。
第三，效率原则。效率原则成为立法原则旨在通过规范各方的权利和义务，提高社会效率，优化社会资源的分配，取得尽可能大的社会、经济效益。高效的行政程序是行政机关提供优质服务和行政管理的重要环节，最大程度上实现管理服务和管理的效益最大化。
第四，正当性原则。“正当程序”更偏重价值和内涵要素。正当程序原则，主张通过对立和交涉来实现某种反思性整合的制度建构的程序要素。正当程序原则既可以作为一种法律上的制度性原则旨在实现主体之间的良性互动，同时也具有规则意义上的理解。
行政法的基本制度是指行政程序在法律规定的各个相对独立的阶段的，并以相互之间为桥梁而进行的推助，继续运行并贯穿于整个行政程序之中的制度性规定。行政程序法制度应当包含如下方面：
第一，听证制度。听证被认为是现代行政程序法的核心制度，听证制度保证了行政相关人参与到行政活动之中去是重要法律支撑和着力点。保证行政相关人能够及时有效的参与到行政行为产生外部效力的各个环节之中，增强程序透明度。
第二，行政时效制度。行政时效是指行政行为及其各个环节、步骤等加以时间限制和规定，并规定违反了时效制度所应受到的相应的处分。该制度的宗旨是敦促行政主体及时履行法定职责，防止久托不决提高行政效率。
第三，回避制度。当行政主体做出具体行政行为时具有法定应当回避的情形时，应当有一定的程序性规定，以及行政相对人如何申请进行回避具有的程序性要求。避免因偏袒一方或者多方行政相对人而做出的行政行为。
第四，禁止单方面接触制度。单方面禁止接触是指行政主体在进行行政行为时，不得违反法定程序，不能私下与行政对象、利益相关者等接触。该制度的确立目的是为了保证行政行为的权威性，防止因为先入为主观念而做出行政行为。
4.2. 我国行政程序法的目标和价值取向
行政程序法应当兼具的控权性和保障性，当讨论行政程序法的目标模式时，世界上几乎所有的模式都离不开公平模式和效率模式两种。没有公平，效率没有意义，而没有效率，公平就无法得到保障。但每当谈及二者时总存在有泾渭分明的界限，二者几乎顾此而失彼，不能做到兼顾。然而，细究不难发现二者的共同目的均是在讲求对公共权力行使主体权力的限制，即将公权力这只猛虎关进程序制度的笼子里，让权力处于监督之下。
对权力的控制无非就是两种。其一，实体法上的控制。便是以明文法律或由国家认可的习惯对公权力予以限制划分明确界限，一旦逾越这道界限便是不可为而为之的行为，应当受到惩戒。其二，便是采用程序法上的控制。通过严格的时限、步骤、顺序等方式对程序性权力进行控制保证权力能够平稳有效的进行，而不逾越相应的界限。
如前所述，法律旨在公平和效率。如果对二者进行有效的整合，第一点是控权性，第二点便是保障性，也即保障公民的合法权益。公平与效率是法律完善的稳定与协调的可靠保障。如何寻求到二者之间的平衡点是重要的。“迟来的正义非正义”，如果说追求公平而无视效率，当事人的合法权益得不到及时有效的保护。如果仅仅讲求效益而枉顾公平，其结果便是造成行政关系紧张、诉讼不断产生，最终酿成低效率的行政。
强调保障的目标和价值是为了确保在行政过程中保护公民权利，确保行政权力不越界，不对公民合法权益造成侵犯，满足我国社会迅速发展以及人民对高效行政的需要。
4.3. 行政程序法应规定的内容和立法架构
程序法应当契合一个国家的发展阶段和社会的现实需要，只有在符合社会现实需求的情况下才能产生对社会的积极作用。我国目前尚处于社会转型期，对于行政程序的规定应当采取审慎的态度，在内容上尽可能少规定，以确保追求控权性和保障性的双追求。
第一，行政程序法应规定救济制度。救济包括行政救济和司法救济。原因如下，其一，在大多数情况下当行政救济没有得到及时的回应时往往会转化为司法救济，如果规定在不同的两部法律之中，可以由公民自由选择救济方式；其二，我国目前已经拥有了《行政复议法》有明确的司法救济途径，如果以程序类立法，以加强保障力度。
第二，行政程序法应规定行政应急。当发生重大公共卫生突发事件、自然灾害或群体性事件时，政府往往宣布进入紧急状态。在这种非常态下，尽管有利于事件的快速平息，但是在这个过程中极易对公民的人身及财产造成损害。在行政程序法律中规定出该项规定的目的在于，限制紧急状态被滥用成为肆意损害公民权益的“合法理由”。以程序作为前置性条款，可以对权力的恣意起到一定的延缓。
第三，行政程序法应当对行政合同签订程序做出相应的程序性规定。行政合同作为一种新的行政制度，本质上也是一种政府行为，行政机关在行政合同中更具有支配地位，行政主体一方在合同中的权利不受必要的限制，不利于相对方的权利保护。
第四，行政程序法典应当对行政指导的内容做出规定。行政指导是指行政主体通过向行政相对人发布建议、意见的方式对行政相对人进行建议。这种行政行为通常不具有强制力，应作为行政程序的一种应当纳入行政程序的范围内，对于规范政府审慎用权具有重大意义。
行政程序法的立法架构各章应当与我国的实际情况相适应，必须从我国的经验和发展需要出发进行创新，同时借鉴其他国家的有益经验。以行政行为的种类为主线进行行政程序立法，有助于明确行政程序规范对哪种行政行为进行了相应的程序立法，有利于衔接当前较为分散的行政实体立法。坚持实体与程序并存。行政程序法中，程序的原则、制度和价值取向是其中的组成部分，必须考虑到它们与各个种类行政行为之间的实质性联系，以促进行政程序的合理利用。
一般种类行政行为必须遵循的一般程序规定，同时也要明确规定制定规范行政文件应当遵循一定的程序性要求。由于行政活动具有复杂性，以一项一般具体的规定，在一些情况下难以对特殊的行政行为进行程序性规定，因而对于制定规范行政文件的行政行为设置相应的程序性规定是有必要的。
4.4. 违反行政程序法应承担的法律责任
法律后果是指经法律规范的调整后的相应的法律事实产生的后果，无论这种后果是有利的还是不利的均可以认定为是法律后果的表现形式，就行政程序法的法律后果是指产生的不利影响的法律后果。
在产生了不利的法律后果需要相应的主体承担相应的责任，违反法定程序带来的后果由相应的国家机关及其工作人员承担，不但违反程序的国家机关承担法律后果，作为国家机关工作人员个体也应当承担相应的不利责任，对于相应违反程序的行政主体来说对因违反程序性规定而引发了严重实体性的后果且不能补正的情况下应承担责任相对较重的法律后果，仅因违反法定程序性规定也应承担相应的法律后果。
行政主体本身因违反行政程序法律而产生不利后果，特指是严重违反行政程序法律且造成了严重的实体性后果的情况下才可以认定是因违反行政程序法律而产生相应的责任，根据我国法律规定行政机关实行首长负责制，其责任承担方式一般由行政首长负责。
违反行政程序的责任最终由国家承担，行政主体国家工作人员人员违反法定程序，可以根据情况分别进行行政处理：告诫、责令道歉、通报、进行培训、调离执法岗位、取消执法资质等。对于严重违反行政程序的行政机关工作人员可给予行政处分：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。
5. 结语
通过行政程序立法确保行政权在运行过程中能够按照一定可预期的方式运行，作为行政相对人的公民能够根据行政主体的行为预测自身所要承担的后果。作为公权力的行政权应当得到一定制度性的约束，程序作为制度能够在一定程度上对实体性权利进行约束，按照一定的可预期方式运行，程序法治之下保证了公平与效率之间的平衡。同时，“有权必有责”，行政主体及其工作人员应当对自身违反程序法的行为承担不利的法律后果。