1. 引言
美国自建国以来，出于政治、经济、文化等各方面的需要，积极推动高等教育国际化，长期的经济领先地位和优质的高等教育质量使美国拥有巨大的国际学生接收能力和吸引力。发展国际教育是美国高等教育国际化的重要途经之一。自2014年以来，美国接收留学生的人数(包括国际学生入学人数和OPT人数)突破百万，庞大的留学生群体对美国政治、经济、文化等方方面面产生了重大影响，同时，美国留学生教育政策的变化也牵动着众多留学生的利益。美国前总统特朗普执政时期颁布多条法令限制海外留学生赴美学习，给美国带来的损失远大于其收益。新总统拜登上台后，对美国接收留学生教育政策进行改革。本研究运用多源流理论来解释美国新总统拜登当政以来，关于留学生教育政策的问题流、政策流、政治流如何实现三流耦合，推动新留学生教育政策的制定和出台。
2. 多源流理论及其在本研究中的适切性
2.1. 政策议程的多源流理论分析框架
多源流理论是金登对科恩等人的垃圾箱理论修正的基础上提出来的，最早出现在《议程、备选方案与公共政策》(Agendas, Alternatives, and Public Policies)一书中。该理论指出任何政策分析都需要问题流、政策流和政治流三流的连接与会合(如图1所示) [1] 。问题流主要反映社会的真实状况，通过一系列数据指标、焦点事件、危机事件等获得政府关注的过程。由于政府的注意力有限，无法关注所有公共问题，只有那些重要的、符合决策者偏好的问题，才能引起政策制定者的重视，才有可能上升为政策问题 [1] 。政策流就是由政府官员、国会议员、专家学者、新闻媒体和其他利益相关者组成的利益共同体提出解决方案的过程。他们对政策议程的建立起到重要的推动作用。方案位于“政策原汤”之中，这些意见和建议互相碰撞、偶尔结合，在与问题流的不断磨合中得以更新 [1] 。政治流主要指国民情绪的变化、政府的更迭、利益集团的争夺行动等 [2] 。这些政治变量一旦发生变化，便对政策议程设置产生影响。比如，政府更迭会使政策决策群体成员发生变化，新一届政府代表着新利益集团的利益，提出新的政策方案，进而影响政策议程。金登认为，问题流、政策流和政治流等三大源流按照各自的规则动态发展，于某一个偶然时机，在政策企业家的积极推动下汇合到一起，此时一般的社会问题得以上升至政策问题，这个时间点就是所谓的“政策之窗” [3] 。
Figure 1. Multi-source flow theoretical model
图1. 多源流理论模型
2.2. 多源流理论在美国留学生教育政策议程设置中的适切性
多源流理论问世以来，迅速引起了西方学者的高度关注，并被广泛应用于医疗政策、运输政策、财政政策的分析中。在教育领域，多源流理论也有很强的解释力。胡瑞 [4] 等将多源流理论应用于英国高校就业政策的变迁中，吴会会 [5] 用多源流理论透视学前教育立法进程，王梅 [6] 等人则从多源流视域下看研究生教育治理的发展困境与提升路径。由此可见，多源流理论在教育领域具有广泛应用性。该理论也是研究美国留学生教育政策的基础性理论。多源流理论在美国留学生教育政策议程设置研究中具有适切性，主要源于该理论与美国留学生教育政策议程设置的契合度较高，能够有效、全面、深入地对美国留学生教育政策议程设置进行解释。
首先，问题流是公共问题获得关注的过程 [7] 。留学生教育政策具有很强的政治性，因为留学生教育中的主体是跨国学习的学生，政策指向的对象是外国公民，因此，留学生教育政策具有对外政策的性质。一国出台任何政策都是出于维护本国利益的需要。由于留学生教育政策的特殊性，它涉及两个及其以上国家的利益，必然会引起不同国家的利益冲突，从而影响国家间的外交关系，由此产生很多社会问题，其中，获得政策企业家关注的问题就成为政策问题。再者，总统、国会议员、学者等专业人员提出各种解决问题的方案来影响留学生教育政策议程的设置。此外，政府更迭是推动美国新留学生教育政策出台的关键因素，即金登所说的政治流对议程设置的影响。
3. 推动美国留学生教育政策议程的三大源流
推动美国留学生教育政策议程的三大源流首先是独立的，每一源流有各自特色与独特作用。
3.1. 问题流
全球化是大势所趋，美国前总统特朗普高举“美国优先”的大旗，以“让美国再次伟大”为战略目标，以“购买美国货，雇佣美国人” [8] 为基本原则，强调美国认同，蔑视全球化，在政治、经济、文化、教育等领域颁行一系列逆全球化举措。由此产生的一系列社会问题引起了社会的广泛关注。问题流是三大源流耦合的动力之源，常常经过显著性的、普遍的、极具影响力的数据指标和焦点事件而引起关注，同时还通过一些正式的、非正式的反馈渠道得到推动，最后在一些极具影响力和标志性的事件的持续强化下得以浮出 [1] 。就美国留学生教育政策而言，重要指标的变化和系列焦点事件引发的高度关注以及已实施政策的反思反馈构成问题流。
3.1.1. 多组数据作为美国前政府留学生教育相关政策负面影响的客观陈述
数据作为对现实问题的直接反映，能够简单明了地展示问题的重要程度和急迫性，从而使得问题从陈述状况上升为决策者所关注的政策问题 [9] 。
第一， 严格的留学生教育相关政策造成国际政治关系紧张。特朗普在2015年6月参加美国总统竞选时首次提出要用墨西哥的钱来建美墨边境墙，以此来防止非法移民、毒品武器走私以及抢夺美国人的工作岗位等，并在入住白宫后积极推动。墨西哥总统的培尼亚对此举表示遗憾和谴责，并表示墨西哥绝不会为修建边境墙买单。美墨关系因边境墙而紧张起来，很大程度上影响了墨西哥学生赴美留学的决定。美国国际教育协会(Institute of International Education)网站公布的《门户开放报告2020》(Open Door Report)显示从2017年至2020年，墨西哥赴美留学生人数持续减少，三个年度降幅分别为−8.1%、−1.5%、−5.8%。另外，2017年1月27日，特朗普签署了一份名为《防止外国恐怖分子进入美国的国家保护计划》(Protecting the Nation from Foreign Terrorist Entry into the United States)的行政命令亦称“禁穆令”。这份行政令要求，未来90天内，禁止伊拉克、叙利亚等七国公民入境美国。这项政策造成国际学生数量的减少，尤其是来自中东的学生。2017/18、2018/19、2019/20三个年度沙特阿拉伯赴美留学生人数也呈递减趋势，降幅分别为−15.5%、−16.5%、−16.5%。2020年5月29日，白宫发布《关于暂停部分中华人民共和国学生和研究人员非移民入境的公告》限制中国特定人员进入美国学习等。美国前总统特朗普颁行一系列不友好的行政令对留学生教育产生重大影响，导致赴美留学生人数减少。
第二，留学生人数减少造成美国经济利益受损。自2014年以来，美国接收留学生的人数(包括国际学生入学人数和OPT人数)突破百万，庞大的留学生群体不仅给美国经济的增长作出了重大贡献，还给美国高等教育、住宿、餐饮、零售、交通、通讯、健康保险等各行各业创造了数以万计的工作岗位。NAFSA数据显示，2017/18学年和2018/19学年，美国国际学生为美国经济分别贡献了39亿美元、40.5亿美元，创造就业岗位45.6万个、45.8万个。随着严苛的留学生教育政策的持续推进，2019/20学年美国留学生人数减少近2万人，导致经济收益减少至38.7亿美元，创造的工作岗位减少至41.6万。留学生的流失也给许多大学带来巨大的经济损失。加州州立大学北岭分校表示，2016年至2019年期间国际留学生人数减少，导致该校收入骤降26%，损失约650万美元 [10] 。由此可见，特朗普时期的留学生教育相关政策给美国造成很大的经济损失。
3.1.2. 系列焦点事件引发高度关注
焦点事件指的是能够引起社会公众和政府广泛关注的偶然性事件 [7] 。前述美墨边境墙的建设和“禁穆令”等的颁布，都是引起广泛关注的焦点事件，但引起社会公众和政府更广泛关注的当属2019年末爆发的新冠肺炎疫情。为防止疫情扩散，各国政府限制人们出行，对于跨国流动更是严格控制。美国也因此出台一系列政令如继续延长暂停新移民签证的期限以确保美国在持续的冠状病毒复苏期间继续把美国工人放在首位。特朗普在这一措施的基础上，又暂停了几项与工作有关的非移民签证——特殊专业人员/临时工作签证H-1B、L签证和某些J签证，为美国公民保留工作 [11] 。由于2020年下半年美国疫情依然很严重，大多数美国大学都转向线上教学，这对于拿不到签证、买不到机票的留学生来讲，网课也是一种不错的选择。然而，2020年7月6日，美国移民海执法局(ICE)发布消息：美国国务院不会向秋季学期完全在线学习的学校或项目的学生发放签证，美国海关和边境保护局也不会允许这些学生进入美国 [12] 。这项规定让本就处境不利的留学生更加雪上加霜。据美国《门户开放报告》调查，在影响留学生人数减少的因素中，签证审核延迟或者拒签占到83% [13] 。由于美国联邦政府削减高等教育财政，公立高校面临着拨款不足的问题，和私立高校一样，越来越依赖学费 [14] 等收入。留学生的减少直接导致美国高校收入的下滑。因此，ICE关于留学生的规定一出，便遭到了留学生群体和美国高校的强烈不满。哈佛大学、麻省理工大学等美国高校纷纷宣布起诉美国政府。随后宾夕法尼亚大学、西北大学、斯坦福大学、康奈尔大学、南加大等高校也加入起诉队伍。
3.1.3. 已实施政策的反思反馈
在特朗普逆全球化背景下，美国留学生教育也颁布了新政策，在入境审核、国际留学生招生、实习、就业等方面发生了显著的变化。首先，在入美审核方面，严格学生签证(F、J)审核。如申请者要求在入境表格(DS-5535)上填写长达15年(是之前要求的3倍)的旅行、住宿和工作历史记录，以及近5年的社交媒体和电子邮件账户信息。另外，对留学生签证也增加了电话调查，调查内容涉及学习计划、费用预算、毕业设计等问题 [15] 。大大增加了美国移民局的审查范围，延长了审核时间，使得审核的程序复杂化，从而降低了审核的效率，导致签证积压如山。第二，在招生方面，为确保知识产权不会转让给竞争对手 [15] ，让美国在“科研、技术、发明、创新方面领先世界”，美国限制来自指定国家(包括中国、俄罗斯等)的外国STEM研究人员。一项研究表明，STEM人才对美国经济发展至关重要，一个地区所雇用的外国STEM员工越多，其专利申请率、生产率增长值和国民收入水平就越高 [16] 。因此，美国限制一些国家的学生或研究人员赴美留学，从长远来看，并不利于美国经济的发展。第三，在专业实习方面，对OPT学生的失业时间进行严格监控，一旦失业天数超过了规定的限额，就有可能对工作权限实施终止，并采取一定的强制措施。第四，在毕业工作方面，特朗普签署了《2017高技能职业移民诚信与公平法案》(High-Skilled integrity and Fairness Act of 2017)，该法案规定依赖H1-B员工的雇主在雇佣新的H1-B员工之前，必须先要善意地尝试雇佣美国求职者，只有在同等条件下招不到美国本土求职者以后才能雇用新的H1-B员工。这两方面的规定，都大大增加了留学生实习和就业的难度，导致留学生的不满。
3.2. 政策流
影响美国留学政策决策的因素很多，包括总统、国会、政府机构、利益集团、思想库、教育机构以及大众舆论等 [17] ，其中国家首脑、政府部门以及各教育机构是直接参与留学生教育政策制定的主要力量。这些群体组成的政策共同体提出的意见、主张以及方案组成了政策流。
3.2.1. 美国总统具有最高行政权，为留学生教育的发展扫清障碍
2020年11月3日美国迎来了新一届总统大选，民主党总统候选人约瑟夫·拜登获得了最后的胜利，成功当选美国第46届总统。新总统在政治、经济、文化、移民、教育等方面提出自己的主张。首先，他叫停“美墨边境墙”建设，撤销“禁穆令”，认为应该将墨西哥视作合作伙伴而不是竞争对手，同时指出，禁止穆斯林进入美国在道德上是错误的，并且没有情报或证据表明这样做会让“我们”的国家更加安全、与邻国加强合作意味着我们所有的国家都更安全 [18] 。拜登将敞开边境，欢迎和支持大多数穆斯林国家的学生到美国学习，这既有利于缓和美国与穆斯林国家紧张的关系，还有利于重塑美国自由、民主、开放的形象。他还提出了不同于特朗普的移民计划，承诺建立一个公平和人道的移民系统。这些政策都有利于为美国留学生教育发展扫清障碍。
3.2.2. 各教育组织是影响留学生教育政策议程的重要力量
美国教育工作者协会(NAFSA全称National Association of Foreign Student Affairs)是世界上最大的致力于国际教育和交流的非营利组织。主要针对于国际化教育各方面的议题，云集世界各地高校、国际教育决策者、教育机构专业人士等权威顾问一起研究、讨论。2020年12月NAFSA公布了对新政府的主要建议。NAFSA向拜登政府传达的信息基于两个目标：为留学生和学者营造良好的学习环境、通过留学确保美国大学生的全球竞争力 [19] 。第一个目标是针对赴美留学生的，第二个目标涉及的主体是从本国到外国学习的学生。其中，NAFSA为拜登政府“重建得更好(build back better)”、关于“为留学生和学者营造良好的学习环境”目标的具体政策包括：1) 撤销或停止执行国土安全部提出的取消身份有效期的规定；2) 推翻有害的签证和移民政策，如旅行禁令；3) 保护美国高等教育机构开发的敏感研究和技术，而不实施针对广大国际学生和学者的基于国籍的政策；4) 为美国高等教育机构提供灵活性，包括在线课程等 [19] 。此外，2021年3月18日，NAFSA加入了美国教育委员会(ACE全称American Council on Education)和其他40个组织，致函Mayorkas (DHS国土安全部)和Blinken (DOS国务院)秘书长，敦促各机构采取措施为2021年秋季学期做好准备，包括要求SEVP (The Student and Exchange Visitor Program学生和访问学者项目)尽快发布秋季指南，允许学生进入美国学习，即使学校将完全在线等 [20] 。留学生教育政策在教育组织的推动下“漂浮”出政策流，引起决策者的关注。
3.3. 政治流
政治流是指对政治问题解决产生影响的政治过程，包括国民情绪、执政党的执政理念和主流意识形态以及压力集团的竞争等 [1] 。2021年1月美国新总统拜登上任，成为推动美国留学生教育政策议程设置的催化剂。基于美国的国情，从总统拜登的价值观和拜登所代表的民主党的执政理念来分析美国留学生教育政策的政治流具有重要的意义。
3.3.1. 新政治观
美国的总统共和制赋予总统以最高的行政权力，总统的政治、教育等价值观是影响政策设置的重要因素。美国前总统特朗普的价值观具有强烈的本土主义和民粹主义色彩，在认识美国和外部世界的关系时有一个基本逻辑，即认为美国是没有缺点的国家，美国存在的很多问题都不能归因于美国，而是外部世界给美国带来的后果 [21] 。比如，特朗普政府应对新冠肺炎疫情不力，特朗普就是第一责任人，但却将责任推给中国。在对华认知方面，虽然拜登也认为中国是美国的威胁，但美国的未来、美国问题的解决不取决于中国，而是取决于美国解决好自己的问题 [21] 。因此，拜登更加重视从美国自身发现问题，解决问题，而不是推卸责任。在留学生教育政策方面同样如此。特朗普政府惧怕中国强大会对美国长期的经济活力和美国人民的安全保障构成威胁，于是出台《关于暂停部分中华人民共和国学生和研究人员非移民入境的公告》禁止中国特定人员入美学习重要技术，而拜登政府则更注重通过提高本国国民的竞争力来增强美国的综合国力。比如，2020年12月NAFSA对新政府的建议的第二个目标是“通过留学确保美国大学生的全球竞争力”，支持美国大学生出国留学，提高其国际竞争力。
3.3.2. 新移民观
美国前总统特朗普于2017年8 月 2 日宣布了旨在未来十年内大幅度降低合法移民数字的移民改革议案即《改革美国移民制度强化就业法案》(Reforming American Immigration for Strong Employment Act，简称RAISE)。法案包括较少绿卡发放数量、取消绿卡抽签、新移民不能申请政府福利等内容。而拜登在移民问题上与特朗普持不同看法，在竞选时他就公布了名为“确保我们作为一个移民国家的价值观”的移民计划。他提到几代人以来，移民巩固了美国最宝贵的竞争优势——创新和创业精神。美国经济的关键部门，从农业到科技，都依赖移民 [18] 。因此，拜登承诺建立一个公平和人道的移民系统。这将有利于为美国留学生教育发展扫清障碍。
4. 三大源流汇聚与政策之窗开启
首先，依据多源流理论，问题、政治、政策三大源流汇聚的前提是政策之窗打开。美国留学生教育政策设置的政策之窗属于政治之窗，而非问题之窗。其原因在于，美国是联邦制国家，实行三权分立，政权组织形式为总统共和制，总统是国家的首脑和最高行政长官，同时，总统对国会的立法具有否决权。美国总统“换届”是推动留学生教育政策设置政策之窗开启的关键因素。
2021年2月18日，美国拜登政府向国会提交了名为“2021年美国公民法案”(U.S. Citizenship Act of 2021)的提案。该法案由民主党参议员鲍勃·梅嫩德斯(Robert Menendez)和众议员琳达·桑切斯(Linda Sánchez)联合提出，同时得到美国总统拜登的支持。这是拜登总统在履行竞选承诺，全面改革美国移民制度方面迈出的大胆一步。其中一些条款与留学生教育息息相关。
第一，解决签证积压问题 [22] ，取消每个国家的签证上限
受特朗普的限制移民政策以及新冠疫情影响，美国国务院关闭了大部分签证处理程序，导致大量签证申请堆积如山。拜登提出必须解决前政府留下的签证积压问题。该法案将通过收回数百万以前未使用的签证，减少绿卡积压，取消每个国家的签证上限，从而改革基于家庭和就业的移民积压。
第二，允许F-1签证学生有双重意图(dual intent) [23]
现行规定中F-1签证学生赴美只能拥有一个目的即在美国留学，而无法工作。新规允许F-1签证留学生有双重意图，即留学和有移民意图，这将使F-1身份期间提交的移民申请更容易获得批准，提高了F-1留学生移民申请的成功率。此项规定将改变特朗普时期严格F学生签证，签证审核复杂化的状况，同时还为有移民倾向的F-1留学生提供便利。法案还规定F-1留学生递交了劳工证申请或I-140申请等待超过365天后获得身份延期批准，并且等待期间可以合法工作。
第三，获得STEM专业博士学位的留学毕业生在申请职业移民绿卡时不受绿卡名额限制 [23]
20世纪80年代以前，美国基础教育侧重学生的个性发展，忽视学生数理化基础，导致美国大部分学生不太擅长数学、信息技术工程等需要花费大量时间、学习难度高的学科 [24] 。因此，美国出台一系列法案，如《国家竞争性技术转化法案》(National Competitiveness Technology Transfer Act)、《国家全球变化研究法案》(U.S. Global Change Research Act)、移民改革法案(Comprehensive Immigration Act)来广纳世界尖端科技创新型人才，弥补自身教育的不足。拜登支持的《美国公民法2021》将获得STEM专业博士学位的留学毕业生纳入不受绿卡名额限制的范围内，这项政策有利于持续吸引全球STEM专业创新型人才。
第四，向H1-B持有者的配偶和子女发放工作许可
H1-B签证是美国主要的工作签证类别，发放给美国公司雇佣的外国籍有专业技能的员工，属于非移民签证的一种，是美国留学生申请绿卡的最常见通道。特朗普政府时期，认为H-1B签证应该只留给有助于支撑强劲经济的专业人才，通过行政命令，限制雇佣外国人，以此来提高美国国民的就业率，保障美国人就业。国土安全部(DHS)也修订了H-1B非移民签证计划的相关规定，要求外国工人只有表现出特殊的才能来确定他们的资格，提高了留美毕业生获得 H1-B 签证的门槛。与之不同，《美国公民法2021》不仅放宽H1-B签证获得的限制，还规定H-1B签证持有者的家属(高技能工人)将有资格获得工作授权，他们的子女将受到保护，不会因年龄过大而被迫离开美国。改变当前只有H1-B持有者或I140绿卡资格审批通过后才允许H4申请工卡的状况，这样大大减轻了H1-B家庭的经济负担。
5. 结语
本文基于多源流理论，全面地展示了美国留学生教育政策议程设置的内在逻辑，清晰明了地呈现问题流、政策流和政治流在美国国情下的耦合机制，最终成功实现了政策之窗的开启。该研究的理论意义在于验证了多源流理论在美国留学生教育政策设置议程中的适切性，美国留学生政策之窗开启始于美国前总统“逆全球化”价值观指导下的严苛的留学生教育政策，给美国社会带来很大的负面影响，产生了社会问题，成为问题流，从而引起了政策企业家的关注，国会议员、学者等专业人员纷纷提出各种解决问题的方案，成为政策流，而新总统拜登的上任为新的留学生教育教育政策的制定提供了契机，这便是政治流。本研究的实践价值在于，美国留学生教育政策关乎美国经济社会发展和美国高校的命运，政策制定者应该重视留学生群体的需求，为赴美留学生提供一个温馨的学习环境，以开放的心态接纳广大外国留学生，扭转留学生流失的现状，重塑美国作为一个移民国家的价值观，重塑美国的国际形象。
基金项目
北京市社会科学基金研究基地项目(18JDJYB006)；北京工业大学“三全育人”教师团队培育项目(2022YB10)。