1. 引言
伴随着改革开放的浪潮，中国高等教育开始了波澜壮阔的改革历程。我国的大学建设具有典型的“中国特征”，以国家政策导向为指引的整体性变革。高等教育领域的政策变革受社会政治、经济与文化等多方面的发展变化影响，政策的变化影响着我国高等学校内部的治理变革。治理的理念最早应用于公司运营和企业管理，随后普及到教育领域。在《加快推进教育现代化实施方案(2018~2022)》中指出要加快教育现代化建设，推进高等教育内涵发展，以促进教育公平和提高质量为时代主题。 [1] 完善高校内部治理成为我国教育现代化进程中的一个重要环节，实施良好的高校内部治理体系是我国建设现代化大学制度的核心保障。尤其是在党的十八届三中全会以后，全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的任务尤为紧迫，高校内部治理当下要坚持和完善党委领导下的校长负责制，加强制度建设，完善民主管理和学术治理，强化信息公开与社会监督。协调内部各方利益，共同参与学校治理，使高校内部做到治理有方、管理到位、风清气正，形成我国特色化的良好办学秩序。
2. 渐进决策模式的适切性分析
在对理性决策理论进行分析批判的基础上，美国著名政治学家和政策专家查尔斯·林德布洛姆以考虑在真实情况下如何做出决策为出发点，从实践角度把握政治决策，在1953年出版的《政治、经济和福利》中，他分析了社会和政治过程的四种基本形式，并提出了渐进式决策的新思想，这是一个持续有效的比较模式。 [2] 渐进决策模式看似行动缓慢，实则是决策效果的累积过程，最终以达到根本变革为目的。因此，在涉及决策时有三个关键原则。 [3] 第一个是循序渐进原则，在做决策时，决策者需要根据过去的经验来修改新的决策，以确保决策过程的连续性。第二是积小成大原则，在这个过程中，决策要循序渐进，不能操之过急，小事积累成大事。第三是稳中求变原则，面对复杂的大学内部治理问题，制定好政策是一个持续的过程，过于激进的政策变化会影响正常的社会秩序。
用渐进决策模式来分析我国高校内部治理政策的变革，主要有以下几个方面的适切性：第一，大学内部治理模式在我国是逐渐发展待完善的一种内部管理组织形式，其发展历程是我国高校管理模式从无到有、从小范围到大规模的全新尝试，政府对大学内部治理政策随着社会政治经济的发展对高等教育的需求而变化。对处于不同发展阶段的高校内部治理产生的积弊，有针对性地提出改进策略，解决治理问题，实际上就是渐进的探索过程。第二，稳定的社会环境为推行进步的政策提供了机会。中国目前正处于优质教育体系建设的稳步推进期，快速变化会导致政策的风险和无效。高校内部管理政策的渐进式发展可以维护社会生态的稳定，延缓高校内部管理的无序发展。第三，高校内部管理的长周期为分析政策制定的渐进模式提供了机会。建国以来，特别是改革开放以来，已经过去了70多年，政府在不断的改革尝试中取得了丰硕的成果，也积累了政策效应。因此，要使大学的内部管理发生质的变化，为公众提供满意的教育，还需要一定的实践和时间。
3. 高校内部治理政策演变的阶段特征
本次选取的高校内部治理政策文件主要来源于中共中央各部委官方网站，选择政策与高校内部治理相契合的文本内容，最终筛选出我国高校内部治理政策相关文件共35份，通过加拿大学者迈克尔·豪利特和M·拉米什提出的以政府提供物品和服务的直接参与程度为标准的政策工具分类理论，将我国改革开放以来高校内部治理政策的演变分为政府高介入治理阶段、中介入治理阶段以及低介入治理阶段并阐明各阶段决策内容的主要特征。
3.1. 政府高介入治理阶段——大学内部管理体制的建设
以大学内部管理体制建设为重点的政府高介入治理阶段，受当时特殊的社会经济开放背景和高等教育实际发展情况所影响。在经济快速发展但市场体制不健全的状况下，政府在决策制定中占主导地位，在中国高等教育发展中较多地运用强制性政策工具以推进高等教育领域的改革与发展。中共中央和国家政府颁布了一系列重要政策、法规，为高等教育改革与发展做了顶层设计和全面规划，成为高等教育改革与发展的纲领性指导文件。 [4] 国家为高等教育内部治理提供了良好的制度环境，同时也体现出对高校治理的严格管控，高校靠国家政府拨款来维生。例如，1978年新修订的高校六十条中经常出现“必须”、“审批”、“严格遵守”等话语体系，都是命令性和权威性工具的体现。1990年，中共中央颁发《中共中央关于加强高等学校党的建设的通知》明确指出，实行党委领导下的校长负责制是高等学校坚持社会主义办学方向的重要保证。 [5] 1998年颁布的《高等教育法》提出，高等学校设立学术委员会，积极发挥学术委员会在学术治理中的作用。 [6] 通过法律条文明确以教师为主体的教职工代表大会是大学的主要组织形式，政府和学校要依法保障教职工参与民主监督管理，维护教职工合法权益。政府对于高校内部治理制度、治理主体、治理方式等都做出了明确规定，以规范高等学校内部治理制度的建设与发展方向。
改革开放以来，政府不断推动高等教育管理体制、投资体制、办学体制、招生就业制度以及教学改革等举措并取得丰硕的成果。政策改革这一时期为实现高等教育对的跨越式发展提供了强大推力，为高校的民主、可持续发展提供了坚实的体制基础和法律保障，中国的高等教育有了历史性的成长。
3.2. 政府中介入治理阶段——高校内部治理结构的完善
20世纪末，我国经济的快速增长催生了高素质人才的数量需求，高校扩招的政策使得我国高校发展规模先后超过俄罗斯、印度、美国，稳居世界首位。 [7] 与此同时，高校人数的激增导致校内资源不足，教学管理压力增加，导致学校办学质量有一定下降。内部管理改革势在必行，是中国建设高等教育强国的重要内容和现实需要，为现代大学制度建设奠定坚实的基础所需。
从2000~2013年颁布的政策来看，政府重视从宏观上规范高校办学，对于高校内部的管理则通过灵活运用各类市场工具来进行调整，并搭配组合型政策工具达成齐头并进的治理效果，此时政府的介入程度处于中等水平。文件政策多次鼓励民办高校要依法健全内部管理体制，强调学校产权的归属与学校内部治理结构的完善与建设。2008年，国务院办公厅颁布《关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知》规定了民办高校办学中校长权利的任职条件和学校董事会的基本架构。其中，学校的决策机构是董事会(学校行政部门)，董事会依法行使决策权，校长必须依法行使教学和行政权力。 [8] 加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度，推动事业单位与主管部门关系的厘清和去官僚化，建立事业单位法人治理制度，推动有条件的事业单位实行公司化、公共化。 [9] 在发展中逐渐明晰政府与高校办学之间互相支撑又彼此独立的权责体系。大学章程的出现，客观表述学校的组织特征与定位，规范高校办学自主权的行使与监督机制，为学校依法办学、自主管理提供全面依据。 [10] 2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010~2020年)》关于高等教育领域的改革和发展指出，要改进政府的管理方式，保障教育机构的自主权。合理分配大学治理结构中的权力，规范高校主管部门的权力运行，实现不同权力之间的制衡。 [11] 将大学与政府关系合法化，为政府权力划定边界，扩大大学自治空间，是减少高校外部行政化管理倾向的重要途径。政府及其机构应当营造服务管理的氛围，改进管理方法，完善监管机制，减少和规范对学校的行政审批程序，确保学校充分依法行使办学自主权和承担相应的责任。 [12] 在这一阶段，高校内部遵循依法治理的理念指导，理顺高校自主治理的基本结构，规定政府权力范围与管理职能的转变。政府担起为高校提供公共服务的责任，保障高校有一个良好发展的外部环境。放权、赋权给高校，减少对高校内部的规划干预，让每个学校都能实现特色化发展，激发办学活力。
3.3. 政府低介入治理阶段——高校内涵式发展的推进
高等教育治理现代化的核心是构建政府、社会和大学三者之间的新型关系，形成三者共同参与的多元共治格局。 [13] 党的十八大以来，关于高校内部治理政策文件响应贯彻了党中央重要讲话精神(如表1)，不断完善高校内部治理体系。政府从政策制定者的绝对地位逐渐转变为高校内部治理的资源支持者、参与者，生成了高校与政府之间民主平等的交流合作关系，政府为高校进一步发展出谋划策，高校内部自主发展活力得到释放。高校校长在党委领导下，必须积极主动地做好教学、科研、行政管理工作。 [14] 根据教育部颁布的《高等学校学术委员会条例》，高校学术委员会要在学科建设、专业设置、学术发展、学术评价等事项中发挥重要作用。 [15] 政府需要鼓励高等学校依法办学，积极完善内部治理结构。为保证高校内部治理的合法性和合理性，要对高校实施学术委员会及评价制度建设与运行情况的全面评估。 [16] 充分利用云计算、大数据、人工智能等新技术，构建全方位、全过程、全天候的数字校园支撑体系，提升教育教学信息化水平。 [17] 继续完善高校师生共同参与学校治理的制度。 [18] 贯彻落实大学章程，规范高校内部治理体系，推进管理重心下移，强化依法治校。政府低介入治理使得高等教育质量管理的市场化程度相对较高，在一定程度上节约了政府行政资源，转而挖掘社会的资源和力量资助，充分调动社会参与办学的积极性。 [19] 最大限度地维护了高校的自治权利，高校内部实现民主管理并自觉接受外部评估，以迎合信息化时代人才发展需求，不拘泥于僵化统一的培养方式，实现学生个性发展的教学创新。但过度市场化也是不可取的，高校的内部治理需要外界合理的监督和督促规束其正确的发展方向，同时也需要国家政府提供资源支持以保证高质量教育的运行。
Table 1. Some important policy documents during the stage of low government intervention in governance
表1. 政低介入治理阶段时期部分重要政策文件
4. 高校内部治理政策渐进式的演变逻辑
渐进模式下政府制定高校治理政策的关注点不是静态的固化的一个目标，而是一系列的动态调适过程；注重的不是可预见性，而是经验性的结果。学校内部治理政策的变化需要充分考虑社会经济发展、环境变迁、教育主体需求等因素，并根据政策变化过程中的效果反馈逐步调整，最终实现高等教育领域从“善政”向“善治”的转变。
4.1. 按部就班：长周期改革保证政策阶段的衔接性
各个阶段中的高校内部治理政策内容都具有衔接性和关联性，政策内容以小幅度调整为主。新政策的产生是以原来的政策为基础，在原基础上推出新政策，对政策内容不断更新改进。符合渐进决策理论的基本观点，认为政策的制定是连续不断的过程。在这个过程中，会出现各种各样的矛盾、冲突和争端，政策制定者要保持发现问题、解决问题的敏锐，在不断的尝试中完成政策的修订。从上述归纳的治理政策的主要内容演变阶段来看，每一阶段都是结合高校内部治理发展的现状以及社会客观需求变化制定的，在实践中逐步调整现有政策，使其更加完善，更具针对性和操作性，政策实现路径也更加明确和多元化。具体来看，一是政府对高校内部治理体制的整体性设计的高介入治理阶段，我国的高校属于政府集中式管理，对高校办学、编制、管理各方面都具有领导权、决定权、审批权等，满足了高等教育大众化甚至普及化的教育需求。二是在以高校内部治理结构建设的政府中介入治理阶段，随着高校发展规模的逐步扩大，政府开始转变管理职能，积极利用宣传、鼓励办学自主等多项政策工具，逐步赋予高校管理的自主自由权。三是促进高校内涵式发展，以激发学校内生动力为主要目的的政府低介入治理阶段，政策更加明确和具体的鼓励高校自主办学以及呼吁民主管理和公众监督，为建立现代化大学制度而充分挖掘社会资源及各方渠道的帮助和参与，实现从中央到地方、从外部到内部，进行多部门和多主体协同的教育现代化治理，以满足人们在新时代对教育的新期望。
4.2. 积小成大：政府介入治理程度从高到低的逐步放开
渐进式决策理论主张采取一系列的小步骤，在实现更大的政策目标的同时，通过小的政策变化实现根本性的改变。政府的介入程度随着时间的推移而调整，目的是随着学校治理水平的提高，在政府和教育利益相关者之间建立一种“密切的工作关系”。如果政府的参与程度很高，政府就会利用强制措施对学校提出严格的制度要求，并以立法为后盾，增强政治影响力。在政府参与程度中等时，政府会使用各种政策手段。一方面，利用舆论宣传、奖励和服务来引导学校建立自主有序的内部治理体系。另一方面，政府也使用如禁令和命令等强制手段来解决各种治理问题。在政府参与治理程度较低的阶段，政府采用自愿性政策工具，促进社会力量积极参与学校的治理。充分使用市场手段，特别是资金审查、学校评估和资产管理方面。政府对高校内部治理从严格控制到放手不管、从单一政策工具到混合政策工具的组合，通过发挥政府的引导、支持职能，有效防止高校在内部治理中失灵的情况，有利于保障教育管理的民主性和教育事业的可持续性。
4.3. 稳中求变：形成常态化治理的政策实践转向
渐进决策理论主张事物的变化和发展，但政策必须保持稳定和渐进的步伐。高校内部治理政策颁布主体主要是教育部、中共中央组织部和国务院，但政策内容中提到了高校内部治理需要众多部门协作参与，如工商、民政、财政、审计等部门，呈现出社会大众、行业协会、行政部门等多元主体协同共治的要求，高校的内部治理由单一行政机关管理变为多元主体参与，有利于政策推广与落地实施。政府在监管和引导方面需要常态化坚持且不断改进服务策略，鼓励高校成立董事会、学术委员会等机构加强对高校内部的科学民主治理。办好我国高等教育、推进高校院系可持续高水平发展，有赖于高校内部高水平治理能力的提升，专注于构建支撑保障高校发展的内部有效治理体系。此外，各高校要充分认识章程的法律特征和内涵，严格遵守章程对内部治理的一般要求，总结分析内部组织结构，定期评估决策机构、学术机构、行政机构和民主监督机构的合法性和健全性，发现组织漏洞、组织效率低下、治理能力差等问题应及时解决。同时，章程应根据内部治理的动态变化，不定期进行修订。注重内部治理改革的最佳实践，定期总结，反复验证，将好的改革经验上升为强有力的治理体系。在实践中完善和优化大学章程，建立内部治理结构的基本规则，提高内部治理结构的开放性和灵活性。 [20] 针对高校内部治理的动态性特征，要形成常态化的治理格局，在经验中逐步形成更加适切的治理政策。
5. 高校内部治理政策渐进式演变的优势与缺陷
5.1. 高校内部治理政策渐进式演变的优势
近年来，我国高等教育领域简政放权力度不断加大，对微观事务的直接干预程度明显降低，权力逐步转移到学校本身，学校自主权和领导权得到加强。例如，不断落实与扩大高校聘用自主权、薪酬分配权、学术事务去行政化等。高校内部治理政策的变革是对原有经验和政策进行修正的过程，是阶段性发展和延续的经验累积。循序渐进的决策变革，可以获取多方主体的支持和认同，有利于调节各种冲突矛盾，满足各方利益诉求，从而削减决策变革阻力，推动决策目标的达成。 [21] 在改革过程中，贯彻“效率优先，兼顾公平”的原则尤为重要，可以避免改革中因缺乏同步性而造成基层学术组织的资源配置的失衡，处理好基层学术组织之间的竞争与合作关系。 [22] 当前处于高等教育质量提升时期，政府介入程度的适宜得当能够提高管理的有效性和效率。政府的干预既要与当下的教育目标和社会经济的实际发展情况相一致，也要考虑国际教育大环境的动态对本国高等教育发展的影响。避免直接干预高等教育的内部治理，牢牢把握宏观治理的局限性，维持好政府和高校民主平等、和谐共治的局面，实现高等教育内部和外部质量管理系统的协调发展。
5.2. 高校内部治理政策渐进式演变的缺陷
完善内部治理是激发高校办学活力的重要条件，但如果大学管理者不具备比其他利益主体更好的专业管理知识，无法规划实施综合的战略计划，就会导致高校陷入治理能力方面不足导致的合法性危机。高校内部治理作为长期的动态实践过程，要始终坚持正确的办学导向，伴随多主体多部门的共同监督管理以保持其目标和措施的一致性，并有能力始终随着大学内外环境的变化而不断进行改革创新。目前，我国高校内部治理化还存在一些局限，由于沟通协调机制不健全，监督主体之间相互推诿，导致我国大学行政监督体系在规划执行过程中缺乏有效监督。二是对学校的监管不力，对规划执行效果缺乏明确考核。三是风险防范机制和问责制度没有充分纳入规划执行过程之中。 [23] 因此，需要政府灵活运用各种政策工具，通过微小的政策变革处理好高校治理内外部发展的阶段性“症结”，以期早日形成多部门联动、多主体协同的良好内部治理格局。
总的来说，通过梳理改革开放以来的高校治理政策文件，并将其进行阶段划分，更加明了中国高等教育治理政策的变迁过程。高校治理水平的提升，深入贯彻落实了党中央的教育方针和办学方向。总体上经历了从控制到法治、从善政到善治、从高度集中到分权与治理相结合、从政府主导到赋权增能的转变历程。在社会主义现代化建设的关键时期，办好人民满意的教育，要稳步推进高校治理改革，促进高等教育内涵式发展。高校内部治理政策的渐进式变革经验对新时代促进学校的整体变革，实现高质量教育体系也给予了重要启示：变革是一个长期过程，并不是对过去的全盘否定，而是以此为基础逐步攀升。
参考文献