1. 引言
近年来，党和国家要求“权力在阳光下运行”，对腐败“零容忍”，为了促进我国反腐工作深入，落实反腐斗争中形成的新经验新理念，建立新的监察体系，我国于2018年前后通过《监察法》与《刑事诉讼法》的第三次修正。两法对我国职务犯罪的诉讼程序进行了完整的规制，其中都涉及到认罪认罚从宽制度。纵观职务犯罪案件的司法流程，不难发现认罪认罚从宽制度贯穿了监察程序与刑事司法程序：既存在于监察机关的调查阶段，也适用于检察机关审查起诉阶段和审判机关审理阶段。认罪认罚从宽制度的“两栖”属性使得其在职务犯罪的案件起到尤为重要的作用，调查与审查起诉两阶段的衔接契合度将直接决定职务犯罪中认罪认罚从宽制度的运行生态。
两部法律的立法价值与目标追求的不同，导致了认罪认罚从宽制度的差异。《刑事诉讼法》作为刑事领域的程序法，程序正义与宽严并济是立法设计过程首先考虑的因素，因此在《刑事诉讼法》中，细致而全面的规定强调了对于被调查人权利的重视与保护。相较于《刑事诉讼法》，《监察法》虽然也同样强调人权保障，但是“监察机关既不是司法机关，也不是行政机关，而属于一种特殊的‘政治机关’” [1] ，其条款中更多包含政治因素的考虑，这也意味着《监察法》对于认罪认罚从宽制度更多以打击犯罪为导向，以高效反腐目的，这也导致两法的规定必然有所不同。并且，由于《监察法》早7个月出台，当时对认罪认罚的研究并未全面深入，因而相关法条仅有粗略性的规定，导致《监察法》与《刑事诉讼法》在实践中的衔接出现了种种问题，进而造成职务犯罪中认罪认罚适用率不高、从宽处罚建议效力过大、被调查人权利保障不足等等后果。
监察程序协调衔接本质是与刑事诉讼制度的衔接，监察委必须注意与检察职能、审判职能的衔接问题 [2] 。因此，本文围绕职务犯罪中认罪认罚制度，利用文献研究法与实证研究法，从制度完善的角度思考认罪认罚从宽制度于两法衔接之问题，并基于对《监察法》与《刑事诉讼法》的规范分析，提出应对之法，以期为认罪认罚从宽制度的畅通运行提供理论支持，推动国家监察体系与《刑事诉讼法》的实行。
2. 职务犯罪中认罪认罚从宽制度的实证研究
构建认罪协商的中国模式，需要从具体的制度与案例切入，以司法实践为基础 [3] 。为了观察职务犯罪中认罪认罚从宽制度运行情况，通过裁判文书网的数据库，以“监察委员会”“职务犯罪”为目标词语进行搜索，时间选取2022年1月1日至2023年7月30日，共检索到97份国内各地各级人民法院在不同审判程序中做出判决，并通过分析筛选，获得有效案例76件。以下是对案例的初步分析：
(一) 样本案例基本情况
如图1所示，从案件类型上看，在76件案例中，一审案件70件，二审案件6件，共存在92个罪名1。贪污贿赂案件占统计样本总数的大部分，共71件，占全部案件的77%，其中受贿案件40件，占比为43%，贪污案件30件，占比为33%，受贿案件多于贪污案件。除此以外，案例样本中主要包括行贿罪(占比3%)、滥用职权罪(占比5%)、挪用公款罪(占比3%)、徇私枉法罪(占比4%)等罪名。
Figure 1. Crime counts and number of cases
图1. 罪名与案件数量
如表1所示，从76个案件的地域来源上看，覆盖了我国绝大部分的省份。其中案件来源数量最多的是北京市，其次是天津市、山东省、甘肃省、陕西省；数量最少的是新疆自治区、西藏自治区等地区。总的来看，统计案件覆盖我国中西东三大区域，分布较为全面，可以一定程度体现目前职务犯罪案件的审理状况。
Table 1. Regional distribution of cases
表1. 案件地区分布表
(二) 样本案例认罪认罚率
以签署《认罪认罚具结书》为标准，结合判决文书的具体内容，对76个案件进行统计分析，能够发现其中有65个案件适用认罪认罚从宽，并且约有51个案件被调查人在监察调查阶段认罪认罚(限于裁判文书的表述，部分案件难以确定被调查人在某个阶段认罪认罚)，认罪认罚制度的适用率为86%，能够确定的在监察调查阶段适用认罪认罚率为67%，根据最高人民检察院2023年工作报告显示，去年所有刑事案件在检察阶段认罪认罚适用率超过90%2，与统计样本所得的认罪认罚适用率相符。但是明显高于样本中监察调查调查环节认罪认罚的67%，可见职务犯罪案件中调查环节认罪认罚适用率较一般刑事案件侦查环节而言更低。
通过查阅判决文书可知，职务犯罪中犯罪嫌疑人不适用认罪认罚从宽制度原因有两方面：一是《监察法》关于认罪认罚从宽制度适用标准严格，导致部分被告欲认罪认罚却囿于监察法规定而无法获得认罪认罚；二是因为犯罪嫌疑人不认可量刑幅度。职务犯罪案件中以贪污贿赂案件占大多数，而贪污贿赂案件的大部分当事人对于犯罪的定性没有异议，但是对于涉及量刑的赃款赃物的具体数额往往存在异议，因此形成“认罪”但是“不认罚”的情形，这就致使认罪认罚从宽制度难以适用。如(2021)云0425刑初184号判决书记录：“辩护人对公诉机关指控的基本事实、罪名均无异议，对公诉机关指控贪污受贿犯罪事实的金额提出异议，认为被告人段云学并非于实施行为前与相关人员就‘贪污多少钱’等问题形成合谋，各自发挥不同的作用，系独立实施的不同行为，不应当按照共同犯罪论处，应当以被告人段云学实际收到的金额认定贪污、受贿金额。”
(三) 样本案例辩护率
在76件案例93个被告人中，委托辩护的被告人有83个，占总人数的90%，指定辩护人数有2个，占比2%，自行辩护的被告人有4个，占比4%。相对于一般刑事案件30%的辩护率 [4] ，职务犯罪案件中律师辩护率高达95%，只有很少部分的被告人会选择自行辩护。究其原因，与被告人的群体特性有关。根据部分裁判文书的记载，职务犯罪的被告人普遍有一定的学历，受教育程度较高，并且有一定的经济能力，能够负担聘请辩护律师的支出，甚至部分被告此前就从事司法职业，此类被告人的人群特性决定他们往往希望能够通过辩护更大程度上获得对自己有利的结果，即使案件事实清晰明了，没有回旋余地，他们也倾向于委托律师进行辩护。
3. 职务犯罪中认罪认罚从宽制度的适用问题
制度属性的准确判断应当与整体的法系保持融贯，也应当与实践经验保持融贯。在持续推进认罪认罚制度的背景下，认罪认罚适用将会成为职务犯罪中的“新常态”。作为实现公正高效司法的“中国方案”，认罪认罚制度在法规层面出现了抵牾，导致国家监察体系和刑事司法体系在实践运行中的衔接存在障碍。 [5]
(一) 适用标准不同导致认罪认罚适用率低
比较《监察法》与《刑事诉讼法》关于认罪认罚从宽制度的规定，前者的适用条件比后者要更加严格。
《监察法》关于认罪认罚从宽制度的规定位于第31条。该条规定被调查人想要获得从宽的，不仅需要主动认罪认罚，而且必须具有“主动投案、如实供述、退赃以及其他具有重大立功表现”等实体条件，除此以外，还需要有本级和上一级监察机关的批准这一程序性条件，才能适用认罪认罚从宽制度。
《刑事诉讼法》并未有如此严格的要求。《刑事诉讼法》第15条规定了认罪认罚的适用条件：犯罪嫌疑人“自愿供述罪行，承认犯罪事实”，并且“愿意接受处罚”即可。
两法关于认罪认罚从宽制度的适用标准不同，必然造成该制度适用层面的割裂，导致案件应用到实践中出现各种困难，如符合刑事诉讼程序但不符合监察程序适用标准的职务犯罪案件该当如何？是否可以从宽处理？又例如当被调查人认罪认罚，但并没有《监察法》第31条的特殊情形，检察机关以及审判机关能否对案件提出量刑建议？若职务犯罪的被调查人认罪认罚，但因为缺少《监察法》规定的特殊情形，导致不能得到从宽处理，是否属于侵犯被调查人的合法权益呢？职务犯罪案件与一般犯罪案件的不同，是否又损害了法律一律平等的原则呢？
虽然2021年9月20日颁布的《监察法实施条例》第219条第2款作出了“监察机关对于被调查人在调查阶段认罪认罚，但不符合监察法规定的提出从宽处罚建议条件，在移送起诉时没有提出从宽处罚建议的，应当在《起诉意见书》中写明其自愿认罪认罚的情况”的规定，但并没有真正解决两法关于认罪认罚从宽制度适用标准不统一的弊端。
更进一步来说，76个案件中，调查阶段认罪认罚适用率只有67%，低于一般刑事案件认罪认罚的适用率，有理由推测部分被调查人宁可在检察机关的审查起诉阶段认罪认罚也不愿在监察调查过程中认罪认罚。两部法律关于认罪认罚从宽制度适用前提的差异，一定程度上确实导致认罪认罚制度适用率较低。
(二) 从宽建议规定不同导致从宽建议效力过大
《刑事诉讼法》与《指导意见》规定，在刑事诉讼程序中，仅是人民检察院有权提出量刑建议，侦查机关只能提出起诉意见，不能对量刑提出意见。
《刑事诉讼法》对量刑建议的规定较为详细。反观监察程序，《监察法》对于从宽建议的规定并不详细，仅从法律规定层面赋予监察机关量刑建议权，从宽建议对检察院或是法院是否有约束力？检察院是否需要对从宽建议再进行审查？从宽建议与量刑建议的效力是否不同？《监察法》并未对此做出规定。
首先要明确的是，监察机关提出的从宽处罚建议不同于侦查机关(如公安机关等)提出的起诉意见，也不同于检察机关提出的量刑建议 [6] 。侦查机关所提出的起诉意见，对司法程序是没有约束力的，只是将认罪认罚的情况如实记录，供检察机关在后续程序中参考。
而与公安机关等侦查机关同处于刑事程序第一阶段的监察委员会所提出的从宽处罚建议则具有一定的“隐形约束力”。虽然从宽处罚建议对于检察机关没有法律效力，并且在实践中，监察机关常以函的形式向检察机关提出从宽处理建议 [7] (函作为一种公文的形式，其本身不具备强制力)，但是由于监察机关自带的政治属性，以及对公职机关工作人员调查的职权属性，很容易使得监察机关的建议对司法机关产生影响，换言之，在中国政治生态中，监委会转交的从宽建议对司法机关是有一定效力的。并且，由于监察机关适用认罪认罚程序需要上一级批准，包含上级监察机关的意志，因此，检察机关与审判机关的行动不可避免会受到从宽处理建议的影响。实际上这种影响已经显现：部分监委会向同级检察机关提交从宽处理意见时，同时会将经过上级批准的建议交给检察院，而检察院竟也将从宽处理意见函与上级批准统统交给法院，使得监察机关对刑事司法活动产生“直接式影响”。
因此，如何妥善处理监察机关提出的从宽处理建议，防止建议对刑事诉讼程序产生过大的影响，依旧需要继续从制度完善与实践应用层面不懈探索。
(三) 权利不同导致认罪认罚自愿性难以保障
《刑事诉讼法》对犯罪嫌疑人的权利保护较为关注且规定较完善，许多法条都明确了犯罪嫌疑人享有的权利3。如知情权、获得帮助权、意见表达权等等。
一是知情权。知情权又包含两部分，一是对案情本身的了解，二是对认罪认罚从宽制度的了解，司法人员在进行讯问过程中，有义务告知有关的制度规定。
二是获得帮助权。认罪认罚的犯罪嫌疑人、被告人本身可能法律素养不足、知识水平有限，并且可能被采取强制措施，无法通过自己维护自身权利与利益。而根据刑诉法，犯罪嫌疑人、被告人在认罪认罚之后，可以获得辩护律师或是值班律师在各方面的援助，相关法条指出，对于犯罪嫌疑人，前阶段的值班律师可以在后阶段为其提供援助4。
三是意见表达权。犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚的，检察机关应当听取当事人、律师等人的意见，除此以外，认罪认罚具结书同样也代表着犯罪嫌疑人、被告人的态度与想法。并且，签订具结书还需要辩护人或者值班律师在场，更加全面的保障了当事人的意见表达权。
四是多次审查。《刑事诉讼法》规定，后阶段的机关应当对之前的认罪认罚自愿性进行审查5。但是《监察法》对于上述权利并没有进行明确规定。
虽然绝大多数被告人在法庭审理阶段能够获得律师辩护，但是监察程序拒绝律师的介入，导致被调查人在最初阶段不能获得专业的法律援助，并且监察机关没有听取当事人意见的规定，导致职务犯罪案件的调查始终处于一种“信息黑箱”的状态。此外，监察机关不具备法定告知程序，被调查人可能缺少对有关制度或是案件案情的了解，当事人在信息与资源上远远少于调查机关，形成一种压倒性的不平等地位，这很容易导致被调查人处于一种失措、迷惘的状态，甚至产生消极对抗态度，拒绝配合有关机关侦查。在缺少知情权与专业法律帮助的情形下，被调查人认罪认罚的自愿性将难以得到保障，监察机关做出的从宽处罚意见也难以令人绝对信服。
4. 认罪认罚从宽制度在职务犯罪中的完善措施
尽管职务犯罪案件在刑事案件总量中占比不大6，但是职务犯罪是权力腐败的表现，本质上反映的是权力运作过程中的权力异化和失控现象，其社会危害性甚于一般刑事犯罪 [8] 。因而国家建立新的监察体系，严厉打击职务犯罪。在此政治背景下，监察权从行政权中脱离，与行政权、司法权并列。孟德斯鸠曾言：“所有拥有权力的人，都倾向于滥用权力，且不到极限决不罢休” [9] ，为防止认罪认罚制度滥用，监察制约体系必须更加完善。在刑事案件中，监察调查中的认罪认罚规定必须与《刑事诉讼法》内在一致，认罪认罚程序必须与司法机关的相互配合，并受其制约，实现高效反腐和法治反腐的统一。
(一) 统一认罪认罚的内涵及适用标准
1) 统一认罪认罚的内涵
关于“认罪”与“认罚”的内涵，虽然《刑事诉讼法》中未明确规定，但《指导意见》对此明确指出：认罪是指对于罪行如实供述，并且对于犯罪事实没有异议7。并且，在各个阶段表现形式不同；认罚也有多种形式，口头表示愿意接受处罚或是签署具结书都意味着认罚。简而言之，《指导意见》不仅对认罪认罚的内涵加以规定，而且对特殊情况也做出了规制。但《监察法》中并没有对于认罪与认罚内涵进行明确，导致监察机关在适用认罪认罚时并没有一个统一的标准。考虑到该制度在刑事司法程序与监察程序中的重要性，应以《刑事诉讼法》中认罪认罚的定义作为标尺，统一认罪与认罚的内涵。
2) 统一认罪认罚的适用标准
关于两法认罪认罚从宽制度适用标准的差异在上文已详细论述，此处不再赘述。
至于统一两法关于认罪认罚适用标准，目前理论界大部分学者持赞成意见，也有少数学者不赞同统一从宽处罚的适用标准。他们认为《监察法》对于“特定情形”的规定不仅不能取消，还要继续保留 [10] 。他们坚持正是因为有了“特定情形”的规定，才提供了给监察机关赋予从宽处罚建议权的理由，否则同样是认罪认罚案件，监察机关调查时具有从宽处罚建议权，公安机关和检察机关侦查则无这一权利，将有损法制统一。但为了避免犯罪嫌疑人投机取巧，监察机关与司法机关应当建立起有效的激励机制，鼓励犯罪嫌疑人尽早供认，对于早认罪的认罪嫌疑人提供更多的优惠措施，具体可以基于犯罪嫌疑人认罪认罚的阶段来确定给予从宽的幅度。
这种看法虽然具有一定的合理性，激励机制确实可以有效减少被调查人调查阶段拒绝认罪认罚而在审查起诉阶段认罪认罚的倾向，具有一定合理性。
但是该种观点并未解决认罪认罚从宽制度适用率低的问题，高门槛的认罪认罚适用标准依旧会导致大量的职务犯罪者虽然有认罪认罚的意愿，却无法获得认罪认罚的“优惠政策”。
因此，将监察程序与刑事司法程序中认罪认罚制度标准分隔是不合理的，强行将二者隔离，适用不同标准，会使得刑事制度的稳定性和可持续性遭受打击。出于法制统一与便于适用认罪认罚从宽制度的角度考虑，应当将两法的实体适用标准统一，并且为了尽量多的适用该制度，应当以适用门槛较低的《刑事诉讼法》为标准，不再要求特殊情况与上级批准程序，仅要求被调查人如实供述并接受处罚即可。至于目前监察程序中所要求的的实质性条件，可以在从宽处罚建议中做出说明，作为从轻减轻的依据。
(二) 规范从宽建议的效力
要规范从宽建议的效力，首先要厘清监察机关在职务犯罪案件中的地位以及权力性质。监察机关在职务犯罪案件中的地位可以类比一般刑事案件的侦查机关，通过对犯罪事实的调查、搜集证据，提出初步的判断，是侦破犯罪的基础阶段，同时也是对案情了解最为直接、深入。监察机关名义上是调查，实则为侦查，是对特定的职务犯罪案件所增设的调查机关 [11] 。
1) 规范从宽处罚建议公函的使用
对于防范监委会从宽处罚建议的权力过大，当下应当从规范从宽处罚建议函的使用着手。应明确规定从宽处罚建议函只能是同级监察机关与检察机关之间的传达文件，需禁止上级监察机关的复函送至下级检察机关、禁止检察机关将监察机关的公函作为证据材料送至法院，检察机关只能经过再次审查，明确犯罪嫌疑人自愿认罪认罚，签署认罪认罚具结书后，方能向法院移送，以此避免检察院受上级监委会干扰，法院受监委会干扰。
2) 明确从宽处理权限：概括的处罚建议
监察机关提出从宽处罚建议的权限同样需要确定。从宽处罚建议与量刑建议不同，量刑建议是公诉机关对于被告人适用刑罚种类、幅度的具体的建议，审判机关通常会采纳。而作为案件司法程序第一阶段的监察调查，监察机关更应侧重犯罪事实与证据的落实，应当提出概括性的处罚建议而非具体的量刑建议，这样可以给检察机关在审查起诉过程中拥有更多的改变余地。若是允许监察机关提出具体的处罚建议，不仅有越俎代庖之嫌疑，而且可能会对检察机关的量刑建议权造成干扰，这是因为量刑等问题属于专业的法律判断问题，需要长时间的锻炼与学习方能掌握，而监察机关的调查人员强项在于对于案件本身的调查与分析，更多属于事实判断的方面，其具有的类似法律适用的专业水平可能难以超越检察人员，因此，监察机关提出概括的处罚建议而非确定刑处罚建议会更为恰当。
(三) 加强被调查人的权利保障
我国《宪法》与《监察法》明文规定尊重与保护人权，监察机关遵守与落实人权保护原则是应有之意，但是相较于《刑事诉讼法》，《监察法》关于人权保障的规定显然不够完善。对于认罪认罚的当事人而言，其权利都应当为其自愿性服务 [12] 。因此，监察程序需确保被调查人享有以下几种权利：知情权、获得法律帮助权、救济权，并且监察程序应当设立除留置外的多种强制措施。
1) 保障知情权与法律帮助权
对案情与对认罪认罚规定的了解是被调查人做出决定的基础，也是被调查人自愿性的基础，监察机关应当使得当事人明知知道其拥有的权利与有关规定以及所涉及案情的信息。
“被调查人通常缺少相对应的法律知识，被采取强制措施后位于孤立的境地，应当允许律师介入监察留置，使他具有相应的保护手段” [13] 。获得法律帮助无疑是保护当事人的关键，允许律师介入监察留置也是理论界的普遍观点，但是当下法律对律师能否进入监察调查阶段没有明确，实践中律师也无权介入监察程序 [14] ，因此被调查人无法获得法律帮助。虽然部分学者认为职务犯罪的当事人普遍文化水平较高，具有较强的认知能力和判断能力，并且其近亲属能够向律师寻求法律帮助从而间接帮助当事人，但这显然无法真正保护被调查人的自愿权。可能当下律师介入认罪认罚从宽制度还存在困难，但应当允许在监察程序进行试点，设立值班律师，明确值班律师阅卷权 [15] ，以此提供必要的法律帮助。
2) 完善救济权
目前《监察法》对于被调查人是否能够对认罪认罚进行申诉、复议并没有规定。在监察调查程序中，被调查人认罪认罚的，需要该机关领导人研究决定以及上一级批准。被调查人符合认罪认罚从宽制度的条件，若本级监察机关未予以通过，被调查人应当有提出申诉的权利，若上一级监察机关未予以通过，被调查人应当享有复议的救济权。并且，对于已经认罪认罚的，还应建立反悔的程序回转机制，允许其推翻之前的有罪供述 [16] 。
3) 增设多种强制措施
《刑事诉讼法》中将认罪认罚纳入适用强制措施的考虑要素，若犯罪嫌疑人没有社会危害性，可以对其采取非羁押性的强制措施，如取保候审等。但在监察程序中，只存在“留置”一种强制措施，这导致即使被调查人认罪认罚，也没有其他的强制措施能够适用，“强制措施的单一性很大程度阻隔了认罪认罚制度于监察调查程序中的实现路径” [17] 。因此，在监察调查程序中设立多种强制措施，是保障被调查人人权与更好落实从宽处罚精神的必然要求。
5. 结语
在国家监察体制改革与深化反腐的大背景下，国家将持续严厉打击职务犯罪，大量职务犯罪案件亟需处理，认罪认罚从宽制度具备高效惩治犯罪、提高办案效率的作用，契合实践需求。该制度在监察程序与刑事司法程序的衔接是一个既存在理论价值又具有现实意义的重要命题，想要实现《监察法》与《刑事诉讼法》的顺利衔接，从发展的角度看，统一认罪认罚的内涵及适用标准、规范从宽建议效力、加强被调查人的权利保障以及完善监察机关监督制约体系都是非常有必要的。限于学术水平与文章篇幅，文章部分观点可能并未考虑全面，对职务犯罪以及监察体制的研究也是力有未逮，只希望能从职务犯罪中认罪认罚制度现存的问题与应对措施出发，对该制度在实践中的运行提供理论支持。
NOTES
1裁判文书中存在数罪一案的情形，如XXX犯贪污受贿罪，对于此类案件笔者分开统计贪污罪与受贿罪的比例。
2最高人民检察院工作报告(第十四届全国人民代表大会第一次会议 张军2023年3月7日)： https://www.spp.gov.cn/spp/gzbg/202303/t20230317_608767.shtml。
3参见《刑事诉讼法》，第120条、173条、174条、190条。
4参见两高三部印发的《有关认罪认罚从宽制度指导意见》，第13条。
5参见《刑事诉讼法》，第190条。
6沈阳中院：《严惩职务犯罪 筑牢反腐防线——沈阳中院发布<职务犯罪审判白皮书>》，https://www.sohu.com/a/361329003_114731，2021年5月15日。
7参见《最高人民法院 最高人民检察院 公安部 国家安全部 司法部关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》，第二部分第6条、第7条。