1. 引言
中国是四大文明古国之一，中华民族在漫长的岁月中创造了丰富的文化遗产。文化遗产指的是人类社会发展过程中，人们创造或者借鉴自然力创造的各种精神财富和物质财富的总和 [1] 。我国受加入《世界遗产公约》的影响，在2005年国务院下发的《关于加强文化遗产保护的通知》中，将文化遗产分为了物质文化遗产和非物质文化遗产两类，同时将物质文化遗产进一步细分为了可移动文物、不可移动文物和历史文化名城三大类。近年来，随着文化遗产保护重要性的不断提升，检察机关行使行政公益诉讼职能，对文化遗产保护行政公益诉讼适用范围“等”外领域积极探索。笔者将对文化遗产保护行政公益诉讼的发展和成果予以梳理，发现其中的问题并提出完善性建议。
2. 文化遗产保护领域适用行政公益诉讼的必要性
2.1. 因行政机关原因导致文化遗产破坏现象突出
2023年国家文物局通报2022年度文物行政执法和安全监管工作情况中指出，“当前文物法人违法、盗窃盗掘、火灾事故等文物安全风险依然存在，一些地方文物安全责任落实不到位，防范措施不到位，文物安全意识淡薄，文物法人违法案件和安全事故时有发生” [2] 。文化遗产保护部门的不作为和违法行使职权是使得文化遗产遭受破坏和二次破坏的重要原因之一。例如2018年福建省连江县未经相关文物部门论证同意，对该县玉荷西路两侧棚户区进行项目改造时，导致棚户区中明代、清代及民国时期古建筑被毁 [3] 。2022年5月，浙江省诸暨市次坞镇人民政府未经文物部门同意，在诸暨市溪埭村省级文保单位俞秀松故居的保护范围和建设控制地带内进行建设工程作业时，对文化遗址和附近的历史风貌造成了不同程度的影响 [4] 。面对此种状况，作为我国法律监督机关的检察机关，要积极发挥公益诉讼的职能，通过行政公益诉讼的方式，对行政机关进行监督，督促文化遗产保护部门履行法定职责，以达到保护文化遗产的目的。
2.2. 现有法规对文化遗产保护不全面
我国一直以来很重视对文化遗产的保护。《宪法》第二十二条第二款对此作出明确规定，《刑法》《治安管理处罚法》等法律中也作出了相应的规定，以打击破坏、毁坏、非法出售文物和文化遗产等违法犯罪行为。虽然当下对文化遗产的保护已经构成了刑事、民事、行政等传统领域的保护网，但是还是存在着部分漏洞。主要体现在两个方面：一是对因行政机关造成文化遗产损毁的监督力度欠缺；二是文化遗产遭受破坏后，缺少相关部门督促文化遗产保护部门及时开展救济工作。因此，通过检察机关提起行政公益诉讼制度，能够较好地解决上述存在的问题。在行政公益诉讼制度中，检察机关能够秉持客观公正的立场，依法行使自己的检察权对文化遗产保护部门持续跟进监督，以保护文化遗产领域的公共利益。而且相较于通过刑事诉讼的方式对文化遗产保护，行政公益诉讼中检察机关能主动出击，自主收集线索、取证和调查，直接与文化遗产保护部门对接，具有更强的威慑力，并能在较短的时间内对被损害的文化遗产实施救济。相较于用民事公益诉讼的方式对文化遗产保护，行政公益诉讼通过督促文化遗产保护部门履行法定职责或撤销文化遗产保护部门违法的行政行为，直接彻底解决文化遗产遭受损害的问题，在发挥司法权监督作用的同时，又能避免司法权的过度介入，体现司法谦抑性。
3. 文化遗产保护行政公益诉讼制度发展
在近十年的时间，随着公益诉讼制度在我国取得了较大的发展，文化遗产保护行政公益诉讼制度也取得了丰硕的成果。根据2022年《最高人民检察院工作报告》显示，各级检察机关办理有关文物和文化遗产保护领域公益诉讼5554件。笔者将对我国文化遗产保护行政公益诉讼制度有关的政策文件进行梳理，并以最高人民检察院发布的有关典型案例为基础，对文化遗产保护行政公益诉讼的司法实践进行分析。
3.1. 文化遗产保护行政公益诉讼制度相关法律政策进程
文化遗产领域作为公益诉讼适用范围的潜在领域，较早时期就受到关注。在2012年《中华人民共和国民事诉讼法修正案(草案)》审议期间，任茂东委员就建议将文化遗产领域纳入到公益诉讼的范围之中 [5] ，此建议得到了白克明、周玉清等委员的支持。2015年，原国务院法制办发布的《〈中华人民共和国文物保护法〉修订草案(送审稿)》，单设公益诉讼条款1。2020年11月，国家文物局发布的《中华人民共和国文物保护法(修订草案)》(征求意见稿)中，将原拟单设的公益诉讼条款得以保留，并在文字上有所增订2。2020年《最高人民检察院工作报告》中强调扩展办案范围，积极、稳妥办理文物和文化遗产保护等领域公益损害案件。同年9月，最高检印发了《关于积极稳妥扩展公益诉讼案件范围的指导意见》，对准确把握文物和文化遗产等公益诉讼新领域作了进一步的强调和指导。2021年，中共中央印发的《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》中明确提及探索办理文化遗产保护领域公益损害案件，总结实践经验，并完善相关立法。2022年《最高人民检察院工作》中再次强调要积极稳妥办理文物和文化遗产保护等新领域案件。
在地方立法层面，根据最高人民检察院公布的数据显示，截止2020年11月，全国24个省级人大常委会作出加强检察公益诉讼工作的专项决定，其中有17个明确将文物和文化遗产保护纳入公益诉讼新领域案件范围 [6] 。例如2020年7月31日，甘肃省人民代表大会常务委员公布的《关于加强检察公益诉讼工作的决定》中要求检察机关积极稳妥扩展检察公益诉讼范围时，将文物和文化遗产保护列入其中。
3.2. 文化遗产保护行政公益诉讼制度司法实践现状
从司法实务来看，我国文化遗产保护公益诉讼的案件主要是通过专项行动和个案办理的形式展开。各地检察机关办理的文化遗产保护公益诉讼案件，不仅丰富了文化遗产保护的司法实践经验，也为学者们的研究提供了充足的案源。对最高检从2020年发布的有关文化遗产的47件公益诉讼典型案例为蓝本进行分析，当前文化遗产保护公益诉讼的司法实践主要呈现以下态势3。
第一，多部门联合协同保护，案件社会影响力不断扩大。在中央发布和推进扩宽公益诉讼适用领域和加大文化遗产保护的相关政策之后，全国各级检察机关主要通过专项行动对文化遗产保护公益诉讼进行积极探索。例如2021年重庆市人民检察院第一分院开展革命文物保护公益诉讼专项行动、2022年汕头市检察院开展涉侨文物和文化遗产保护公益诉讼专项监督行动等。对文化遗产的保护不再是检察机关等部门的单打独斗，而是由各地检察机关协调组织，各级政府和有关行政部门相互配合。此外，在最高检已经发布的典型案例中，涉及到了不同类型的文化遗产，包括但不限于大运河、长城、英烈纪念设施和传统古村落等，引发了全社会对文化遗产保护的关注，提高了大众对公益诉讼制度认识。
第二，行政公益诉讼成为文化遗产保护公益诉讼案件中的主要诉讼模式。在所统计的47件文物和文化遗产保护的公益诉讼案件中，行政公益诉讼案件共有45件，占95%。相较于民事公益诉讼，行政公益诉讼已经成为检察机关就文化遗产保护领域提起公益诉讼的主要方式。
第三，不可移动文物是文化遗产保护行政公益诉讼的主要保护对象。在所统计的典型案例中，均以物质文化遗产中不可移动文化遗产作为保护对象，仅有两起案件对非物质文化遗产予以了附带性的保护4。造成此种现象的原因在于，相较于物质文化遗产，非物质文化遗产的种类和数量更加丰富，不同类型的非物质文化遗产所采用的保护措施也是截然不同的，能够借鉴的经验较少。因此，对非物质文化遗产保护采用行政公益诉讼方式不够成熟，还需要长时间的试点和探索。另外，红色文化遗产保护行政公益诉讼的案件数量为26件，占57%，红色文化遗产也愈发受到了国家的关注和保护。
第四，文化遗产保护行政公益诉讼案件以诉前结案为主。诉前程序是行政公益诉讼制度的重要创新，在所统计的45起行政公益诉讼案件中，共有42起案件通过诉前程序结案，仅有3起案件以诉讼方式结案5。通过行政公益诉讼的诉前程序解决大部分公共利益损害问题，既与公益诉讼中在诉前实现保护公益目的的最佳司法状态相一致，也发挥了行政公益诉讼的独特优势。
4. 文化遗产保护行政公益诉讼适用困境
4.1. 相关立法不完善
文化遗产虽具有公共属性，但《行政诉讼法》中未将其纳入行政公益诉讼的适用范围之中，《文物保护法》对此也没有相关规定。这使得司法实务中，检察机关就文化遗产保护提起行政公益诉讼时，只能借道环境保护领域。例如“江苏省淮安市清江浦区人民检察院督促保护周恩来童年读书处旧址周边文物行政公益诉讼案”等案件。从表面上看，文化遗产领域和环境保护领域中有交叉部分，借道环境保护领域同样也可以实现保护文化遗产公共利益的目的。但这实际上是检察机关的无奈之举，此种方式无法对文化遗产予以全面保护。其原因在于：第一，文化遗产的范围要远远大于《环境保护法》第二条中所列举的人文遗迹。文化遗产中的可移动文化遗产和非物质文化遗产是无法包括在其中的。第二，文化遗产保护公益诉讼和环境保护公益诉讼所保护的公共利益是不一样的。文化遗产公益诉讼所追求的核心利益属性为其文化资源利益，本质是历史信息、人文精神与民族情感；环境公益诉讼所追求的核心利益属性为其环境利益，本质是生态品质或生态服务功能 [7] 。不同的公共利益会使得在行政公益诉讼中，检察机关面对环境保护和文化遗产保护两大领域时，其制发检察建议和诉讼请求的内容侧重点不同，故借道环境保护领域终究不是长久之计。
4.2. 缺乏预防性行政公益诉讼制度
我国的行政公益诉讼采用的是事后救济型模式，根据《行政诉讼法》第二十五条的规定，国家利益或社会公共利益受损是检察机关制发检察建议的前提条件。司法实务中检察机关严格按照《行政诉讼法》的规定，均以事后救济为主。例如在“云南省安宁市文化和旅游局不履行法定职责一案”中6，安宁市人民检察院在履职过程中发现安宁松花阁已经存在建筑主体严重损毁的情况，具有面临倒塌的风险后，遂向安宁市文旅局发出了检察建议书。但是在行政公益诉讼的文化遗产保护领域，光有事后救济型是不合理的。习近平总书记谈到“历史文化遗产是不可再生、不可替代的宝贵资源，要始终把保护放在第一位” [8] 。故对文化遗产保护时要遵循原真性原则，即在文化遗产保护工作中，应尽量完整保护文化遗产本身所承载的历史和文化等信息，不能对其随意改动 [9] 。倘若能够在损害结果还未发生时让检察机关及时介入对文化遗产予以保护，不但保护了文化遗产的原貌，还节约了司法资源。若仅采用事后救济型的行政公益诉讼，以损害结果发生为必要前提条件，那附着于文化遗产上的历史信息和文化价值也必然丢失毁坏。即使事后进行救济，也无法再将其恢复到破坏前的原貌。
4.3. 检察建议内容笼统化
在文化遗产保护行政公益诉讼中，检察机关为了避免限制行政机关的自由裁量权，其所制发的检察建议的内容较为笼统。例如，在“吉林省长春市绿园区人民检察院诉长春市绿园区文化和旅游局不履行法定职责案”中7，绿园区检察院制发的检察建议书内容为建议该单位及时有效地对辖区内市级文物保护单位千早医院旧址的保护工作进行监督和修护，依法保障国家和社会公共利益不受侵害。笼统原则化的检察建议阻碍了行政公益诉讼诉前程序发挥的作用，一方面其针对性不强，容易造成检察机关和行政机关就检察建议中的关键性条文产生不同理解；另一方面降低了检察建议的效力，无法发挥对行政机关的指导和督促作用。
4.4. 案件线索来源单一
在中央和地方有关文化遗产保护行政公益诉讼政策的推动下，全国各地检察机关通过专项行动的方式，对文化遗产领域展开了探索和治理。在最高检发布的有关文化遗产保护行政公益诉讼案例中，大部分的案件的线索来源于开展专项行动后检察机关履职中发现，仅有少部分案件的线索来源于群众的举报。不容置喙的是，专项行动的开展使得文化遗产得到了有效的保护，也提高了公民保护文化遗产的意识，但是仅通过专项行动的方式使得检察机关获取案件线索的效率低，来源单一。
4.5. 文化遗产保护部门地位较低
文化和旅游局是保护文化遗产的主要行政部门，但文化遗产保护部门与其它政府部门相比属于边缘部门，文化遗产保护部门一般不受当地政府的重视，存在着资金投入较少、人手不够和执法权利弱的困境，无法承担起大量的文化遗产保护工作。以2023甘肃天水古城事件为例，大部分地方政府为了促进经济的发展，对辖区内的文化遗产改造基本都是事前绕过文化遗产保护部门，实行未批先设、未批先修 [10] 。甚至有些地方政府部门还向文化遗产保护部门施压，使得文化遗产保护部门无从监管，文化遗产遭受破坏。
5. 文化遗产保护行政公益诉讼制度的完善建议
5.1. 将文化遗产领域纳入行政公益诉讼适用范围
文化遗产的不可再生性和其脆弱性，使得通过行政公益诉讼保护文化遗产成为共识。但是现行的《文物保护法》《行政诉讼法》缺失相应的规定，只能通过借道保护或“等”外领域探索的方式实现，具有一定的局限性。2018年以来，新制定和修改的《个人信息保护法》《未成年人保护法》等法律将个人信息保护、未成年人保护等新领域逐渐纳入到了行政公益诉讼的适用范围之中，这意味着行政公益诉讼的适用范围已不再局限于四大法定领域，还会进一步扩大。因此，具有公共属性的文化遗产领域，也将会纳入行政公益诉讼的适用范围之中。值得注意的是，《中华人民共和国文物保护法(修订草案)》第87条对文化遗产适用公益诉讼进行了初步的规定，但仅与民事公益诉讼有关。这与司法实务文化遗产保护公益诉讼案件中，行政公益诉讼案件数量占据大部分的现象不太吻合。笔者认为，应该将行政公益诉讼也纳入到《文物保护法》之中，同时需要对《行政诉讼法》中相关条例进行修改，扩大行政公益诉讼的法定适用范围。另外，要继续推动完善省级公益诉讼的立法和地方历史文化遗产保护法规，为日后公益诉讼的单独立法打下基础。
5.2. 探索预防性文化遗产保护行政公益诉讼
依据《行政诉讼法》的有关规定，当前各级检察机关办理的文化遗产保护行政公益诉讼案件时，还是属于事后救济型的诉讼制度。但是文化遗产具有不可再生的特点，预防性行政公益诉讼制度比事后救济类型的行政公益诉讼制度更有利于保护文化遗产。当前理论界和实务界逐渐开始对预防性行政公益诉讼制度进行探索，在学术理论层面，部分学者就此已展开研究并撰写相关论文。在司法实务层面，一些地方检察院也将预防型行政公益诉讼制度运用到了实践。例如最高检公布的“山西省左权县人民检察院督促保护八路军杨家庄兵工厂旧址行政公益诉讼案”中，左权县检察院在发现杨家庄兵工厂面临即将拆迁的风险时，及时介入并组织多方部门专家论证，向左权县文化和旅游局发出了诉前检察建议，使得对八路军杨家庄兵工厂旧址进行了有效的保护。此案从侧面反映出最高检对探索预防性行政公益诉讼制度的认可和此种制度的可行性。预防性和事后救济类型的行政公益诉讼制度并不是相互对立的关系，而是以事后救济类型为主，预防性为辅，相得益彰的司法制度 [11] 。笔者认为，日后应继续从理论和实务层面对预防性文化遗产保护行政公益诉讼进行探索和试点，发挥好行政公益诉讼事前预防、事中督促和事后救济的功能，实现对文化遗产的全方位、全过程保护。
5.3. 检察建议内容具体化
司法实践中检察建议的内容过于笼统，使得文化遗产部门无法执行，不利于文化遗产保护。笔者认为，就文化遗产保护领域制定检察建议时除了应该遵守《人民检察院公益诉讼办案规则》中的规定外，还需对以下的内容予以明确强化。一是将公共利益的损害状态和行政机关不作为和违法行使职权的因果关系进行详细具体的论证。面对专业性较强的问题时，可以聘请专业的机构对文化遗产损坏的原因、程度等进行评估，并将评估的结果放入检察建议中，体现检察建议的合理性。二是要规范检察建议中认定文化遗产保护部门负有监督管理职责的法律依据。检察机关在认定中除了以法律法规规章为依据外，还可以参考“三定”方案和权利清单。在检察建议书中要将有关文化遗产保护部门监督管理职责的法律法规和规章均列入其中，以增强检察建议的合法性。三是就检察建议的具体内容要结合文化遗产受损的实际情况为基础予以说明。内容要具体化和可执行化，便于文化遗产部门根据检察建议对受损的文化遗产实施救济。但也不能事无巨细，要引导文化遗产部门发挥自己的专业优势，体现检察机关对文化遗产保护部门的尊重。
此外值得注意的是，虽然《检察公益诉讼解释》第二十一条对检察建议的回复期限设置了两个时间期限。但是规定的检察期限过于僵化，在司法实务中对于检察建议回复期限的设置可以更为灵活。当面临文化遗产损坏轻微的情形时，检察机关可以适当紧缩恢复检察建议的期限，督促文物遗产保护部门高效实现对文化遗产的保护。当面临文化遗产损坏情况重大复杂或文化遗产保护部门已及时履职，但是文化遗产修复时间长的情形时，检察机关经过调查核实后，可以适当放宽回复检察建议的期限，避免直接进入到诉讼程序，节约司法资源。
5.4. 扩宽保护文化遗产案件的线索来源
检察机关获取文化遗产遭受破坏的线索时，不能主要依靠专项行动和刑事案件等方式被动获取线索，而是要不断扩宽案件线索来源，通过多渠道的方式收集和汇总案件线索。在检察机关内部，要强化公益诉讼部门和其他部门的协作，构建各级检察机关的联动机制，实现案件线索共享，案件信息联动。同时，各级检察机关要和地方人大加强沟通合作，共同发挥监督力量。另外，检察机关要认真听取人大代表和政协委员的意见建议，深入推动文化遗产保护的宣传工作，提高公民的文化遗产保护意识，鼓励和引导公民提供文化遗产破坏的线索。除此之外，还要与文化遗产保护部门共同建立执法数据共享平台，助推文物遗产保护部门建立文化遗产地图，及时发现历史文化遗产损害公益诉讼案件线索。
5.5. 提高文化遗产保护部门地位，完善多部门保护办案机制
针对文化遗产保护部门属于弱势部门的情况，笔者认为要做到以下几点：一是要加强文化遗产部门的履职能力，各级政府要对文化遗产部门给予资金和人才的支持。二是要继续推动“文化遗产检察官”工作制度，实现检察机关与文化遗产保护部门点对点的沟通，加强检察机关和文化遗产保护机关的联动。三是文化遗产部门要加强与其他保护部门的互助配合，让文化遗产保护部门与其他部门共同保护文化遗产，弥补文化遗产保护部门自身的不足。另外，要合理划清文化遗产保护部门和其他保护部门之间的职责界限，杜绝各保护部门之间相互推诿的情况发生。四是在行政公益诉讼中，检察机关要发挥导向作用，可以通过公开听证、诉前圆桌会议等方式督促各有关行政部门履行职责，保护文化遗产，解决“九龙治水”的难题。
6. 结语
目前文化遗产遭受破坏的现象愈发严重，文化遗产保护部门的不作为和违法行使职权是导致文化遗产遭受破坏的重要原因之一。相较于通过刑事、民事和行政等传统方式，行政公益诉讼能够更有效地对行政机关的不作为和违法行使职权予以督促，从而保护文化遗产公共利益，并已经在司法实践中取得了不错的效果。但是文化遗产保护领域作为行政公益诉讼中的新兴领域，在所难免地会出现一些问题，故应从以下几个方面进一步的完善。首先，在立法上将文化遗产保护领域纳入到行政公益诉讼的适用范围之中。其次，要积极探索预防性文化遗产保护行政公益诉制度，做到事前保护和事后救济的相结合。再者，使得检察建议具体化，避免检察机关和行政机关就检察建议中的内容产生误解。最后，要扩宽案件线索来源，提高文化遗产保护部门的地位，并完善多部门的办案机制。
NOTES
1《〈中华人民共和国文物保护法〉修订草案(送审稿)》第八十七条：对严重破坏文物，致使社会公共利益受到损害的行为，文物主管部门、依法登记成立的以文物保护为宗旨的社会组织，可以向人民法院提起诉讼。
2《中华人民共和国文物保护法(修订草案)》(征求意见稿)第八十七条：国家鼓励通过公益诉讼制止破坏文物的行为。对于破坏文物致使社会公共利益受到损害的行为，县级以上人民政府文物主管部门、依法设立的以文物保护为宗旨的社会组织，可以依法向人民法院提起诉讼。
347起文化遗产保护公益诉讼典型案例包括：2020年12月最高检发布文物和文化遗产保护公益诉讼典型案例10件、2021年6月最高检和退役军人事务部联合发布红色资源保护公益诉讼典型案例15件、2021年6月最高检发布检察机关大运河保护公益诉讼检察专项办案典型案例13件(其中涉及文物和文化遗产保护领域的5件)、2021年9月最高人民检察发布的第二十九批指导性案例中贵州省榕江县人民检察院督促保护传统村落行政公益诉讼案件、2021年9月最高检和退役军人事务部联合发布烈士纪念设施保护行政公益诉讼典型案例9件、2023年2月最高法发布的15起依法保护文物和文化遗产典型案例中吉林省靖宇县人民检察院诉靖宇县退役军人事务局不履行法定职责行政公益诉讼案、2023年4月最高检和国家文物局联合发布长城保护检察公益诉讼典型案例5件。
4“江苏省扬州市广陵区人民检察院督促保护大运河沿岸谢馥春旧址行政公益诉讼案”、“福建省晋江市人民检察院督促保护安平桥文物和文化遗产行政公益诉讼案”。
5“陕西省志丹县人民检察院督促保护保安革命旧址行政公益诉讼案”、“贵州省榕江县人民检察院督促保护传统村落行政公益诉讼案”、“吉林省靖宇县人民检察院诉靖宇县退役军人事务局不履行法定职责行政公益诉讼案”。
6(2020)云7101行初18号。
7(2020)吉0106行初24号。