1. 引言
法律是治国之重器，良法是善治之前提。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出，要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。1新时代全面依法治国是一个系统工程，要总体谋划、协调布局。我国各项基本法律的法典化不仅关乎中国特色法律体系的构建，更是建设法治国家、促进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。在我国的基本法律中，刑法典与民法典相继完成，标志着中国法治进程进入体系化时代。作为唯一一部没有被法典化的三大部门法之一，行政法的法典化逐渐被提上日程。
2. 行政法法典化的探索与改革
2.1. 行政法法典化的探索
要研究行政法法典化，就不得不先了解“法典化”这一概念本身。法典化最初的含义源于18、19世纪在德、法等主要欧洲国家兴起的一场法律编纂活动，其带有浓厚的历史色彩，主要特点是力求法律规范编纂的完整性。但由于实际操作中难以实现，且无法满足日益民主多元的法治社会，因此很快被摒弃。我们现如今通常所讲的法典化相较于之前的概念有所扩大，即采用专门的立法技术，在一定领域内将相同性质的众多成文法、惯例、学说等分门别类地加以整合 [1] 。法典化这一内涵的延伸丰富了其表现方式，行政法也不例外，甚至在这一领域体现得尤为突出。以调整对象为标准可以将行政法法典化分为两类，一种是一般法典化，它对所有部门的行政法都产生约束力，例如我国的《行政复议法》、《行政诉讼法》等；另一种通常被称为部门法典化，它调整的是某个特殊领域的行政关系，例如我国的《教育法》。如果以适用范围的大小为标准，行政法法典化则包括局部法典化和全部法典化，前者只涉及部分行政领域的法律问题，后者调整行政法所有领域(至少是重要领域)的行政行为。
现代行政法的法典化与民法和刑法相比起步稍晚，如果对西方国家的行政法法典化进程进行梳理，主要有以下几种方式。荷兰于1889年出台的《行政程序法》是世界上第一部行政程序法典，旨在整合司法资源、提高效率。其后颁布的《荷兰行政法通则》采取了一般行政法法典化模式，将行政主体的行为方式、行政程序和救济手段加以整合，先确立行政法典的一般框架，立法成熟的内容先制定，不成熟的待成熟后再制定。既保留了立法的统一性，也兼顾灵活性和实际性。美国采取法律编纂的模式，由国会制订和起草，政府颁布的1926年《美国法典》由公私法混合而成，其中涉及到公共行政的部分较多，有效规避了分散立法的弊端。此外，于1946年颁布施行的《联邦行政程序法》注重维护行政诉讼中的程序正义，将审判规范纳入行政立法的编纂活动中。正如著名的比较法学家伯尔曼所言，“法律的发展需要引导公民以创造性的而非破坏性的方式参与，法律的活力在于公众参与的程度” [2] 。德国采用的是体系法典化的模式，最具代表性的是1976年的《联邦行政程序法》，其中主要规定传统的外部行政管理内容，还就一些行政实体问题进行探索。德国行政程序法典化是行政权力的扩张与自我约束的产物。
不论采用哪种立法模式，都表明各国在行政法法典化道路上的不懈探索。即使因为国情不同、政治体制有异，不同国家对于具体的规范制度不尽相同，但依然存在一些共通的原则，对于行政法法典化刚刚起步的我国具有借鉴和指导意义。
2.2. 我国行政法法典化的启动
中共中央、国务院在2021年印发的《法治政府建设实施纲要(2021~2025年)》中强调，建设法治国家的关键之举是建成法治政府。而体系完备、制度健全的行政法律法规，是建成法治政府的前提之一。我国现阶段经济发展较快，各种新的法律问题层出不穷，这在行政法领域表现得尤为明显。因为行政法涉及领域众多，内容复杂多样，难免出现立法方面的漏洞或者空白；且相对分散的立法状态使得对行政行为的约束缺乏一个统一的标准。党的十八届四中全会明确了所有重大改革必须以法律为基础的原则，由于立法往往落后于社会发展现状，因此国家编纂行政法典和制定行政法总则，正是为了保证政府在法律框架下进行行政行为，防止正当私权利受到国家公权力的不当干预，以实现快速革新中的法治目标，最终建成法治国家。
与此同时，行政法法典化的条件已经成熟。一方面，我国的行政立法经验充足。法典的编纂并非是将原有的法律规范完全抛弃，而是在原有的法律设计基础之上对其进行增删修补，使其成为一个逻辑自洽的系统。新中国成立以来，我国行政立法的数量远远多于其他部门法，其中不乏有质量较高的立法作品。例如《行政强制法》，注重对政府权力的规制和行政相对人权利的保护，在立法内容与技术方面都有较大突破。行政诉讼法及相关的司法解释，也提供了大量可以参考的符合实际的规则依据。过去我国的行政立法方面存在重实体、轻程序，重公权、轻私权的倾向，在内容方面过于抽象，实际中难以操作，甚至往往出现同案不同判的现象不利于保护行政相对人的利益。这些宝贵的经验教训都是行政法法典化可以借鉴的地方。另一方面，我国行政法理论研究在上世纪八十年代取得可喜的成果，表现在数量和质量两个维度。越来越多的法律学者致力于行政法基本理论研究，尽管对于一些命题意见相左，但还是在很多方面取得了一些基本一致的共识，这为行政理论通说的产生创造了条件。如果把当前已经存在的行政法理论进行系统梳理，形成具体的法律制度也并非不可能。
我国在八十年代曾借鉴《民法通则》的思路制定行政法通则，但当时立法的社会条件与技术条件均不具备、理论经验与实践经验均为不足，无法制定出与实际国情相适应的行政法典，因为部门法足够成熟是法典化的重要条件。四十余年的发展使我国积累了丰富的行政实践经验与理论研究素材，正如上文论述，制定行政法典不但是建设法治政府的需要，而且具备了切实可行的条件。因此，行政法法典化的路径选择成为制定行政法典的首要问题。
3. 行政法法典化的主要路径
根据各国立法经验与我国现有理论，行政法法典化的路径很多。究竟是选择制定行政程序法典的传统立法思路，还是坚持制定行政法总则，抑或是转变思路制定行政基本法？本文阐述了行政法法典化的三种主要路径，在此基础上进行分析比较。
3.1. 直接编撰行政法典的行政法法典化路径
所谓完整的行政程序法典包含总则和分则，由包含所有行政法规的一般行政法和特别行政法构成，对其涉及领域的行政问题进行全面完整的规定。这种行政法典既包括实体法、又包括程序法；既规范不同类型的具体行政行为，又确立一般的行政原则，调整范围更加广泛。此外，一部完整的行政法典在调整强度上远高于行政法总则，也更加细致入微。
以比较法为视角，荷兰在行政法法典化方面所做的努力取得了很大成就，也是世界范围内影响最为深远的。但荷兰行政法通则的制定并非一帆风顺，而是经过了1994年、1998年和2008年这三个立法阶段，且有可能随着社会发展不断增添新的内容。迄今为止，世界上并不存在一部完整周详的行政法典，但是将庞杂的行政部门法律进行整理汇编，附于总则之后的做法是行之有效的，这一点在大陆法系国家的行政立法中有所体现。例如，法国的法典化包括梳理、汇编、复录与调整几种模式；德国法典化主要采用汇编与整合两种方式，与汇编不同的是，整合不仅是法律条文的简单罗列，而且要使整个部门法形成逻辑自洽的系统。
3.2. 优先制订行政程序法的行政法法典化路径
19世纪后期，行政法开始法典化，主要表现为制定统一的行政程序法典。截至今日，行政程序法典的制定出现过三次质的突破。第一次以统一行政标准、提高效率为主要目的，而不侧重于公民私权利的保障，以西班牙、南斯拉夫、奥地利等国为代表，主要出现于19世纪后期的欧洲大陆国家。第二次是美国于1946年、联邦德国于1976年制定的联邦行政程序法。此后，匈牙利、西班牙、瑞典等国紧随其后，也根据本国国情出台了相应的行政程序法。第三次浪潮发生于上世纪90年代，席卷了部分亚洲国家 [3] 。
我国制定行政程序法的契机源于《行政诉讼法》中的一项原则，即“公权力机关的行政行为合法的要件之一是要符合法定程序”，并提出撤销不符合法定程序的行政行为。考虑到行政法繁多复杂的特点，第一种方法难以实际操作，我国采用的是先分后总的立法方式，《行政许可法》和《行政处罚法》均是在这一思路下产生的。2003年行政程序法被列入国家第二类立法项目，全国人大法工委对行政法研究小组拟成的《行政程序法(试拟稿)》进行修改，并制定《行政程序法(草案)》。但当时学界对是否有必要制定行政程序法以及制定行政程序法的条件是否充足存在争议，于是这一计划被搁置。与此同时，为了适应不断发展的经济社会生活，地方行政程序立法如雨后春笋般出台。比如这一时期最具代表性的《湖南省行政程序规定》，在多个城市产生积极效应，汕头市、浙江省、辽宁省的地方行政立法也陆续出台。
3.3. 首先完成行政法总则编的行政法法典化路径
行政法总则并不是将所有具体领域的行政法细则进行简单相加，而是对国内行政法的基本规范和一般性原则进行整合，形成一个系统的、逻辑自洽的法律体系 [4] 。应松年教授指出，制定行政法总则的国家在世界范围内寥寥无几，但我国未必不能在此领域有所创新。可以学习民法总则制定“提取公因式”的做法，将行政领域内应当共同遵守的原则、规则、程序进行整理并确定为法律，最后产生形成一部逻辑严谨、结构分明的行政法总则 [5] 。
我国20世纪80年代的行政法研究刚刚起步，各种理论认识还不充分是行政程序法典未能颁布的原因之一。陶希晋先生当时提出可以借鉴《民法通则》的编纂方法，先制定行政法框架，随后进行完善和补充 [6] 。经过三十多年的长足发展，学界对行政法的理论研究达到了一个新的高度，实践经验也在不断积累，对于行政法领域一些共通的原则、规则有了更加深刻的认知。以民法总则的编纂方法为参照，我国可以提炼出行政法领域的共性，制定统一的行政法总则。
4. 行政法法典化路径选择的比较
4.1. 对直接编纂行政法典路径的质疑
这种方案应当首先被摒弃，德国行政法学者将其评价为“既不可能，且没必要” [7] 。这种立法模式在各方面难以达成共识，且需要具备深厚的理论知识储备，立法难度极大。行政法的调整对象种类繁多，调整关系一直处于不断变化中，这种固定的行政法典难以适应当前快速发展的经济生活，不能满足日益复杂的行政规范需求。
我国的部门行政法研究在数量和质量上都不如一般行政法，规范密度低，政策调整是部门行政立法的主要手段。可想而知，即使一部包含总则与分则的完整的行政程序法典被制定出来，总论与分论的配合程度也不会很高。从法律体系的角度来看，特别领域行政法往往兼具公法与私法的性质，难以明确区分是经济法、社会法还是行政法。如果盲目进行行政法全部法典化，立法的问题导向性特征可能会干预或妨碍其他法律部门。所以如果想要满足复杂变化的调整需求，就只能选择单一的动态立法。
4.2. 对优先将行政程序法法典化路径的争议
目前学界争议较大是，究竟是选择优先将行政程序法法典化还是坚持总则先行。有的学者指出，制定行政法总则的可行性不高，因为世界上无此先例 [8] 。但事实上，德国历史上曾出现过一部行政法总则草案，并被法律史学家这样评价：虽然这部法律停留在起草阶段，但其已充分证明制定行政法总则这个思路是可行的 [9] 。此外，与美国的行政程序法相比，德国的《联邦行政程序法》融入了大量实体法规范。所以更确切地讲，德国的这部法律不能被视为行政程序法典，而应是一部行政法总则。那么为何德国政府会采用制定行政程序法的立法方式呢？其原因是在联邦制的政治体制下，各州唯恐制定行政法总则会侵害其现有的立法权力，并非存在不能战胜的立法难题。
由此可见，以上无行政法总则先例的观点并不完全正确。客观地讲，与行政程序法相比较，行政法总则无非是在内容方面多了两部分，即行政立法和行政组织法。我国地方曾出台过湖南行政程序规定，其包含总则、实体规则、程序规则以及一些组织法的规定，汲取了德美的行政程序法之所长，成为具有代表性的较高水平的地方行政立法。所以，与行政程序法一样，行政法总则的制定是完全可以实现的。但如果不考虑立法技术与方法策略层面的问题，仅就立法内容本身进行考量，这两种模式究竟哪个更优呢？本文认为，制定行政法总则更胜一筹，并可能以此为契机实现我国行政法律编纂的弯道超车。
因为，与制定行政程序法相比，行政法总则的制定更符合“法典化”这一概念。无论是哪个国家的行政程序法都不可避免地存在一些实体法规则 [10] ，以我国行政立法为例，专家的立法意见、法律草案或者是地方出台的行政程序立法，都或多或少地包含了实体规则与组织法。因此，如果一部行政法典名为“行政程序法”，而其内容却呈现出程序法、实体法与组织法相互交融的状态，难免会在逻辑上出现名与实之间的矛盾。除此之外，还会产生一个新的问题，即立法的不周延。各地已有的行政程序立法表明，以实体法为主线进行规定是更加理想的思路。而如果依照行政程序法的模式立法，就必定会以程序法为主线进行安排，这会造成立法主轴的混乱。
此外，上世纪八十年代行政程序法典在呼声极高的情况下仍未能颁布的原因值得我们深思。我国正处于经济转型的关键期，面对百年未有之大变局，仅仅着眼于限制行政权力的行政程序立法并非是当下最理想的选择。行政法总则比行政程序法更能满足行政法理论与行政职能管理实践的新要求，我国多年来的行政实践经验也说明，进入改革深水期的今天，行政调整的手段和方法变得越来越多元化、专业化。基于这种情况，我国的行政法治也应当有所变革，对于不适应社会需求的基于传统比较法产生的行政程序法予以否定，而应当根据新的行政法理念制定出符合我国实际国情的行政法总则。
4.3. 对总则先行立法路径的疑惑
从某种程度上说，制定行政法总则的弊端其本质也是行政法法典化的弊端，行政法典之所以受到颇多反对，就是因为其存在消极作用。但这种消极作用可以通过立法技术被遏制在可控的范围，不足以否定行政法总则的制定。
4.3.1. 法典化的解构
不论是行政法总则还是行政程序法典，均可能出现法典化解构的倾向。法典化这一立法形式存在已久，曾受到许多诟病，最主要的一种观点是法典难以适应复杂、动态的社会发展。我国目前并没有行政法典，也就不存在解构法典化的问题，但应当在立法时予以考量。纵观改革开放四十余年行政法的发展，基础性立法已达到基本完善，可以预见，未来行政法的发展将以特别领域行政法为主。因此，我国可能会出现去法典化的情况，有必要对此进行前瞻性的考虑，尤其应处理好一般性行政规定与具体领域行政程序之间的关系。
4.3.2. 削弱地方自治
有观点认为，不同于民法与刑法，行政法的法律渊源来自于不同效力等级的制定主体，其效力位阶的特性决定了行政法难以实现法典化 [11] 。事实上，这种观点并不准确，行政法能否法典化并不取决于这种结构化问题是否解决，而更关键的因素是立法主体是否有权制定存在效力位阶的行政法典。也就是说，如果可以解决好中央与地方立法权的划分问题，制定行政法总则并无不可逾越的技术鸿沟。
我国行政法总则由全国人大制定，因此并不存在没有足够立法权限的问题，但这并不意味着不会妨碍地方行政自治。因为我国国土面积大，各地政治经济发展各异，因此行政法律规范呈现出很大不同，中央的顶层设计不一定能照顾到各地特性。章剑生教授指出，“即使在一个省市内，要想制定统一的行政法律规范，也存在方方面面的困难” [12] 。因此应当对如何处理好地方特性的问题予以考虑。
4.3.3. 机械性与滞后性
除了以上弊端，还有观点指出行政法典会不恰当地对个例中的异处选择忽视，而强制性地进行一刀切，使问题处理得过于简单。此外，行政法的调整对象种类繁多，调整关系一直处于不断变化中。这种固定的行政法典难以适应当前快速发展的经济生活，不能像单行立法一样适应行政法的新变迁，满足日益复杂的行政规范需求。我国经济处于快速发展与改革转型时期，如何平衡灵活性减损与稳定性需求之间的矛盾，是我国在行政法典化的过程中必须关注的问题。
5. 我国行政法法典化以制定行政法总则为最佳路径
根据我国现在的法律编纂水平和实践发展现状可以看出，与制定行政程序法典相比较，制定行政法总则更符合我国国情，也更加有利于社会主义法治国家的建设。本文认为我国行政法法典化应当总则先行。
5.1. 行政法典的体系建设需要完善的总则编
行政法总则比行政程序法的结构更加合理，内容更加丰富。行政法总则包含组织法、程序法以及实体法，构成了密切联系的有机整体，这三个板块相互联系、不可偏废。行政法以行政组织法为核心，行政组织法的作用也随着社会的发展日益凸显，但无论是从理论研究还是立法实践方面来看，行政组织法都较为薄弱，远不如行政实体法和行政程序法。因此有学者称，“完善行政组织法是行政法法典化的第一目标” [13] 。所以可以将制定行政法总则作为完善行政组织法的突破口，以稳固行政法治化进程中较为薄弱的一环，助推法治政府的构建。实际上，行政实体法、行政程序法和组织法的区别往往不是泾渭分明，如果非得人为地将其区别开来则会带来立法技术方面的难题，这也是实践中行政程序法与组织法、实体法相互交织的一个原因。
5.2. 行政法总则可以有效统领现行的行政单行法
法典具有完整性、系统性、协调性的特点，是一国立法现状的高级形式，它必须处理好各篇章之间的逻辑关系，不至于让其陷入混乱无序的状态。我国民法典在这方面处理得很好，对于行政法法典的编纂具有重要的启示意义。民法典采取七编制的体例安排，总则包含了民事主体应当遵守的基本原则和一般规定，各分则在总则的指引下制定了一些具体规范。总则统辖分则，意味着总则是各分则的思想基础与规范效力依据，是开启民法典庞大体系之门的“金钥匙” [14] 。以“绿色原则”为例，其规定在民法典总则编的第9条，分则中的各类民事主体在任何民事法律关系中都要遵循这一基本原则。除此之外，各分则内部的开头一般会出现“基本规定”、“一般规定”等话语，同样是总分结构的体现，使得总则与分则自成体系、逻辑严密。
与民法典条理的权力逻辑体系不同，行政法总则的设计安排显然更复杂。但这并不意味着不能汲民法典总则编之所长，相反，这正是行政法总则与分则相互支撑共同协作以实现行政法治的魅力所在。
5.3. 行政法总则用最高的效率实现法典化的基本目标
要完成国家治理能力和治理体系现代化的伟大使命，就必须推进中国特色社会主义法律体系的构建，而制定行政法典是构建法律体系重要的一环。行政法总则可以用最高的效率实现法典化的基本目标，主要体现在以下三个方面：立法、法律实施和法学教育。
在立法方面，行政法总则将一个领域中的法律规范进行系统整合，通过法典化将术语、原则、制度等加以明确，避免不同单行法中的冲突，调和由于立法主体和立法时间不同所造成的矛盾，立法者无需随时制定单行法来解决实践中不断出现的新问题。在执法层面，行政机关可以提升效率，减轻行政管理的负担。与散存的单行法规、惯例相比较，行政官员更易于掌握抽象出来的行政法总则。在司法审判方面，行政法总则将司法实践中重复出现的大量相同或相似的惯常条例提炼并予以抽象化，使得行政法的标准化成为可能，大大缓解了法官寻找法条、解释法律的压力。在法律教学层面，制定行政法总则可以提高法学生、行政法研究者的学习效率。例如，德国石荷州的行政法法典成为该州“行政法领域的教科书”，其文本被视为行政法律学科训练的重要素材。我国的行政法学教育以法学教材为主导，但不同版本教科书的意见分歧往往使得法学生无所适从。事实上，行政法学科的难度系数并不见得比民刑高，但是目前学生普遍反映这是一门难度较大的学科，不能说与我国缺少一部行政法总则没有关系。
5.4. 制定行政法总则利远大于弊
虽然制定行政法总则不可避免地存在一些瑕疵和障碍，但这些负面效应都能借助一定的法律编纂方法被遏制在可控的程度。例如为了解决法典化解构的问题，行政法总则不能规定得过于具体，而应作适当简略的安排；为了不对地方自治造成过分干预，应当考虑各地区发展的特殊性；为了体现行政灵活性，行政内部事务不可规定得过于周密，应当为行政主体的活动预留足够的空间。
这些并非是行政法总则一家之弊端，而是行政法典化的所有路径都存在的问题，但其他两种路径却有制定行政法总则所没有的立法难度大、名不副实、体系混乱的情况。与此同时，行政法总则能够推动行政领域理论研究、实践操作的发展以及二者的良性互动，这是其他两种路径无法达到的积极效果。综上所述，制定行政程序法典与直接编纂行政法典的弊远大于利，而制定行政法总则的弊端与其积极效应相比较，可以忽略不计。
6. 结语
德国曾试图制定行政法总则，但由于种种历史原因这部法律仅停留在草案阶段，现在石荷州的行政法总则也只代表地方行政立法，无论是知名度还是影响力都有限。目前世界上唯一一部行政法通则在荷兰，其形式还不完善，内容也没有到达成熟阶段。因此，如果我国能制定出行政法总则，这将是世界上第一部比较完备的行政法典，势必会引发热烈反响，甚至起到示范作用。更重要的是，这会极大推动法治国家的建设以及行政法学科的进步。我国行政法在过去四十余年确实取得快速发展，但理论与实务的不统一、一些重要领域的问题未能达成共识都限制着行政法的发展，这些问题均可以以制定行政法总则为契机实现质的突破。
我们也应当认识到，行政法法典化不会毕功于一役。行政法法典化，要在习近平法治思想的指导下，考虑实际情况，充分反映民意，以兼容并包的姿态汲取古今中外行政立法之所长，构建有中国特色的行政法总则，为完善中国特色社会主义法律体系贡献一份力量。
NOTES
1来源于新华社：https://mp.weixin.qq.com/s/MwirCF-Ed-JvH6aTlPLCpQ。