1. 引言
党的十二大报告指出“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”的重大部署，对生态文明建设和生态环境保护工作提出了更高的要求 [1] 。而我国农村作为“城乡二元经济结构”的要素，是涉及生态文明建设的重要组成主体，农村问题的多重解决能够更加高效的促进农村生态文明的建设 [2] 。农村土地规划问题为农村发展的重要问题，因为目前我国大量农村土地闲置并且利用率较低以及不用地区间的土地质量不一，同时农业上近年来以水土流失与过度开发为特征的耕地功能弱化的现象和耕地面积锐减现象较为严重，我国土地管理法的实施以及在2021年我国土地管理法实施条例的颁布为农村土地的可持续发展提供了法律保障。
2. 我国土地闲置现状
2.1. 我国农业人口流出问题现状
由于经济增长受城乡经济差距和城镇用工需求的推动，近十年我国大部分省份由出现农村人口大量流出现象。根据我国的城镇化数据显示人口城镇化率，已经到了城市化后期阶段，由城镇化逐步发展成大城市化、城市集群化进程，人口由中小城市往大城市集中。农业人口的快速城镇化为农业经济模式带来一定程度的影响，例如农村劳动力缺失、农村技术革新需求增加、农村土地难以集约化和规模化等问题。
见表11以五省2011年至2021年十年间农村人口的减少数量为根据，说明目前农村土地闲置、现有土地利用率低等问题已十分严重、且正在急速恶化。具体来看，五省中贵州省十年间农业流失人口为534万，为五省流出人口数量最小；但其流失比例达近25%，为五省最高。快速的农业人口流失意味着大量农业土地闲置，因此农业土地的规模化、集约化、可持续化势在必行，相关法律依据、法律支持、法律保障刻不容缓。我国土地管理法对我国农业土地闲置的高效利用提供了法律依据，在农业人口锐减的时代背景下，保证我国农业闲置土地的高效、充分利用。
Table 1. Changes in rural population in five provinces from 2011 to 2021
表1. 2011年至2021年五省农村人口数量变化
2.2. 我国农业土地闲置问题现状
中国农业土地闲置问题在近年来变得越来越严重。随着城市化和工业化的快速发展，许多农民离开乡村，前往城市寻找工作和更好的生活条件。这导致了大量农田被闲置，没有得到妥善的管理和利用。由于土地资源是有限的，农业土地闲置不仅造成了土地浪费，还可能带来一系列环境问题，如土壤退化、水资源浪费和生态失衡 [3] 。农业土地闲置还可能导致粮食供应问题。中国有着庞大的人口基数，粮食安全始终是国家的重要问题。农田闲置等于是减少了粮食生产的可能性，这无疑会增加粮食供应的压力。此外，土地闲置还会影响农村经济的发展。土地是农民最主要的生产资料，土地闲置意味着农民失去了重要的收入来源，这将进一步加剧农村贫困问题。
2.3. 闲置问题对农业土地规模化利用的制约
促进土地规模化首先应当促进闲置土地规模化集约利用，土地规模化之所以能提高单位土地经济产值、同时降低单位土地农业成本，在于其通过大规模应用现代机械化措施，降低了单位土地平摊的固定成本，其本质属于经济学中的规模经济概念。中国农村土地经济规模的含义主要体现在土地资源的集约利用、土地生产力的提高以及土地经济效益的增强。土地资源的集约利用为中国农村土地是农民的主要生产资料，但由于我国当今实际情况对农村土地则长期存在分散经营、小块化的问题。其中土地经济规模的含义之一是通过土地整合、流转等方式，实现土地资源的集约、大规模利用，提高土地使用的效率。
由于我国农村土地长期存在的分散经营、小块化的问题，叠加近年来大量农业人口的流失、急速下滑的出生率，以及我国历史上传承的小农经济思想，土地规模化面临着诸多困难。其中，土地闲置问题对于土地规模化的制约最为严重。一方面，我国劳动力流转与我国农村土地流转不同步、农村劳动力大量转移至城市等问题，导致许多农田和宅基地逐渐被闲置 [4] 。另一方面，由于土地流转机制不完善，这些闲置土地不能被其他有生产需求的农民或农业企业有效利用，易增难减的大量闲置土地，成为我国土地规模化利用面对的卡脖子问题。随着农业现代化和技术进步，大规模经营可以更好地应用先进的农业技术和机械化手段，从而提高单位面积土地的产出，以至于土地生产力的提高，在土地经济规模含义中得以体现。土地经济效益的增强则包括大规模经营可以带来经济规模的优势，降低单位产出的成本，增强农产品的市场竞争力，从而提高土地的经济收益。
3. 土地管理法对农业闲置土地规模化利用的影响
3.1. 影响历史
我国的土地制度在经济社会发展进程中的地位相当重要，尤其是在经济体制改革和城镇化进程方面。我国相关土地政策、法规的每次调整，对农民权益、农业发展、城乡建设都具有巨大影响。其中，农业用地土地闲置问题、农业土地利用效率低问题，是所有土地改革阶段的重中之重。在我国当今需面对的 “人地比”较低的情况下，优先解决对土地最基本需求的供求平衡问题，而不是着眼于不同人对于土地种类需求的迫切问题。土地资源的供需平衡实质是在一个国家或地区的范围内最大限度地满足一定时期的人口对土地的需求，解决人类的生存与发展对土地的需求与土地资源供应不足的矛盾。解决不同种类土地需求的供求平衡问题，应当依据“农业优先”原则，这无疑是在我国土地管理法中有所体现，优先满足农业对于土地的基本需求。
3.2. 有利影响及原因分析
我国农村闲置的土地经济规模化的必要途径，其农地流转、合约和转让中对农民权益的保障不仅是法律的要求，更是对社会公平与经济发展协调的有力体现。《土地管理法》明确规定农业土地的使用权可以转让、租赁和交换。在土地流转的过程中，必须确保农民的权益不受损害。例如，土地流转的价格应当公平合理，不能低于当地的市场价 [5] 。同时，农民在土地流转后应当获得相应的补偿或租金。对于占用耕地补偿制度是我国土地管理法当中的一项重要的法律措施。法律中明确规定的占用耕地补偿制度，要求占用耕地的单位或个人承担相应的补偿义务，这不仅有利于保护耕地资源，还为保障食品安全和推进农业持续发展提供了坚实的法律保障。根据补偿制度，任何经法律批准占用耕地的单位或个人，都需要负责开垦和所占用耕地数量和质量相当的新耕地。这为农地流转提供了法律依据。《土地管理法》的规定，我国可以进一步完善土地流转市场的建设。例如，制定相关的政策和规定，确保市场的公平、透明和有效运作。通过市场机制，可以调动各方的积极性，更好地实现土地资源的高效配置和利用。
我国土地管理法促进实现农村土地经济规模化的必要条件，本文所提及的农村土地管理法是指管理土地以关乎农民切身利益为目的，促进我国农村土地高效利用，关系国家经济社会安全的法律、行政法规、地方性法规规范的总称。我国农村闲置的土地经济规模化的必要有条件主要是四个，即降低劳地比、提高农村生产的机械化水平、提高相关经营者素质和加强社会服务。
4. 土地管理法对农村闲置土地的战略思考
我国土地管理法促进实现农村土地经济规模化的必要条件，本文所提及的农村土地管理法是指管理土地以关乎农民切身利益为目的，促进我国农村土地高效利用，关系国家经济社会安全的法律、行政法规、地方性法规规范的总称。我国农村闲置的土地经济规模化的必要有条件主要是四个，即降低劳地比、提高农村生产的机械化水平、提高相关经营者素质和加强社会服务。
4.1. 土地管理法对农村农业的引领作用
当前中国农业面临的一大问题是耕地功能弱化，主要表现为耕地抛荒带来的直观物理表现、自然条件开发过度以及土地管理不足等事实后果。由近年我国各个地区水利局提供的水土保持监测报告表明，我国土地耕地功能弱化的最主要原因为水土流失和过度开发造成的，其会导致土地质量下降，使农作物在土壤中的营养流失，降低农作物的产量和质量，从而极大降低我国农耕土地的利用效率，严重影响食品安全和农业持续发展。针对这一问题我国则以提高土地利用效率为目标，通过不断完善和修改我国土地相关政策，在2018年，见图1经过根据我国当今实际情况修改颁布的《土地管理法》以及2021年《土地管理法实施细则》等法律、行政法规等的颁布，共同构成了我国土地管理法律体系，以其为依据来推动农村土地改革。
发挥我国土地管理法对农村土地制度的核心引领作用，推动农村土地改革其中包括落实农业用地所有权、承包权、经营权的“三权分置改革”，“稳定农业用地的承包关系”，实施有关“农业用地征收制度”、“集体经营性建设用地的入市”、“宅基地制度”的三项改革(俗称“三块地改革”)等。对于占用耕地补偿制度是我国土地管理法当中的一项重要的法律措施。法律中明确规定的占用耕地补偿制度，要求占用耕地的单位或个人承担相应的补偿义务，这不仅有利于保护耕地资源，还为保障食品安全和推进农业持续发展提供了坚实的法律保障 [6] 。根据补偿制度，任何经法律批准占用耕地的单位或个人，都需要负责开垦和所占用耕地数量和质量相当的新耕地。如果没有开垦条件或者开垦的土地不符合要求，需缴纳耕地开垦费，这些资金专门用于开垦新的耕地，为了确保新开垦的耕地能够有效使用，并且不再取消非法占用或者不合规的开发，省、自治区、直辖市人民政府会组织专门的部门进行验收，最后会将合格的新开垦地会纳入国家的基本永久农田数据库，并进行严格的管理。这些措施有助于解决耕地减少和质量下降的问题，但也需要与其他信心十足的土地管理策略相结合，如土地整理、土壤改良、农业结构调整等以达到农业的长期可持续发展。
Figure 1. The relationship between my country’s rural land system and Land Management Law
图1. 我国农村土地制度与土地管理法的关系
4.2. 土地管理法对未来闲置土地农业经济的影响
我国土地管理法在不断完善中充分考虑了农村土地的使用现状和未来发展趋势。通过以实际问题为切入口进行深入研究，土地管理法的修订不仅是对当前问题的回应，更是对未来农业经济发展的一种前瞻性谋划。这一法律框架的完善涉及到法条文本的修改包括对农村土地制度、所有权关系、承包经营权等方面。在实际问题的解决中，土地管理法对土地的产权问题以及土地利用问题的规范从而促进农村土地资源的高效利用，其修订过程中强调土地流转、合理规模化经营的推进，以促进土地的有效整合和资源的优化配置，从而深入把经济发展方式从生产要素投入驱动转变到生产率驱动的方针。除了农村生产方式的不断创新，我国土地制度主要通过推动以市场为导向的生产要素再配置来实现。
同时，我国土地管理法的前瞻性体现在对新技术引入和可持续发展的关切上，通过法律手段鼓励农业生产的现代化与绿色化。土地管理法的修改过程中，农民权益被赋予核心地位，体现了法治的公平正义原则 [7] 。农地流转、合约和转让中对农民权益的保障不仅是法律的要求，更是对社会公平与经济发展协调的有力体现。在保障农民权益的同时，法律也在努力找寻农村经济发展与生态环境保护的平衡点，体现了对生态文明建设的深刻认识。在我国当今需面对的“人地比2”较低的情况下，优先解决对土地最基本需求的供求平衡问题，而不是着眼于不同人对于土地种类需求的迫切问题。土地资源的供需平衡实质是在一个国家或地区的范围内最大限度地满足一定时期的人口对土地的需求，解决人类的生存与发展对土地的需求与土地资源供应不足的矛盾。解决不同种类土地需求的供求平衡问题，应当依据“农业优先”原则，这无疑是在我国土地管理法中有所体现，优先满足农业对于土地的基本需。土地管理法注重对农地承包权的法治确权，通过严谨的土地登记体系，确保每一块土地的合法归属得以明晰，为农民提供了法治上的稳定感。同时，在土地承包关系转移时，法律强调确保承包权的延续，保护农民的合法利益，使其在土地管理中不至于失去生计基础。与此同时，法律规定了土地流转的合法程序，明确了流转双方的权责，并要求在流转协议中充分保障农民的权益。这为流转活动提供了有力的法治支持，确保了社会的平衡与公正。随着农业产业化的不断推进，我国土地管理法还规定了农业产业化合作社的设立和运作方式，为农民提供了参与现代农业经营的法治保障。这种法治机制不仅促进了农业生产方式的升级，同时也确保了农民在产业链中分享到相应的收益。
目前流行的两种主要的土地经济效益评价方式，一是将社会效益、生态效益转换成经济效益，二是把社会效益、生态效益与经济效益结合。本文就第一种思路进行讨论。土地经济效益指标是将产出和投入进行比较，根据是否考虑时间价值可分为静态分析法、动态分析法。本文假设可持续利用的含义等同于前述社会效益和生态效益。根据土地可持续利用的两层含义，本文以“投资回收期指标”为例，尝试对现行的土地经济效益指标进行改进，使其能反应可持续利用效益(社会效益、生态效益)。
首先，对于第一层含义，即“高效、持续”利用的土地，可以引入权重概念，以评价其产生的第一层可持续利用效益，如下：
α：该土地的可持续利用效益(社会效益 + 生态效益)的权重。
n：该土地的总亩数。
x1：该土地的单位经济效益产出，以元/亩为单位表示。
x：该省(市、区)的平均土地单位经济效益产出，以元/亩为单位表示。
y1：该土地的单位利用率，以百分比表示。
y：该省(市)的平均土地单位利用率，以百分比表示。
针对第二层含义，即“土地与其他资源产生的合并效益，大于单个资源效益之和”，本文同样尝试引入权重的概念，以评价其产生的第二层可持续利用效益。根据古典经济学(谷歌)，经典的生产要素分为土地、劳动力、资本三种。所以本文需评价“土地 + 劳动力 + 资本”带来的可持续利用效益(社会效益、生态效益)。
p：该土地占用的年平均劳工数量，以人/年为单位表示。
q：该土地占用的年平均资金，以元为单位表示。
相应的进一步改进建议：
问题1：“高效、持续”这两个指标过于笼统，难以合理、完全表示土地作为一种单独的生产要素的全部可持续利用效益。
改进：一是明确定义这高效、持续两个指标，二是引入更多的评价指标。
问题2：权重确定的具体方法：权重α和β的确定方法相对简单，可能不能完全反映土地的社会和生态效益。考虑使用多指标决策方法。
改进：使用层次分析法(AHP)：通过构建判断矩阵，对土地的社会效益、生态效益、和经济效益进行两两比较，确定各个效益的相对重要性，并计算出相应的权重。
5. 土地管理法与农村社会、生态双赢的平衡探索
5.1. 农村土地经济可持续化的法律保障
生态效益主要体现在提高土地的生态功能、恢复生态环境、维护生物多样性和提高农村土地的生态价值等方面，土地管理法对于农村生态效益的提升起到了关键作用。不同地域的农村土地生态系统受不同地域分异规律的影响，在不同尺度上表现出极为明显的差异，即使在统一流域范围内，不同的地形地貌、水文地质、土壤类型表现出较大差异。对于生态系统的管理必须坚持因地制宜，关注生态效益立足于当地土地资源的自然禀赋 [8] 。保护耕地必须把耕地的保护纳入规范化、法制化的管理轨道，我国土地管理法的具体规定则响应了习近平总书记的保护耕地理念，逐步建立起包括基本农田保护、农用地转用、征地审批、耕地开发、耕地开垦费使用和管理等一系列以保护耕地为核心的、有地方特色的科学的法律法规体系，从而真正做到保护耕地有法可依。土地管理法的目标在于维护农民的权益，且在于通过法治手段实现社会与生态的双赢，其通过引导农村土地的有序流转和合理利用，法律在促进农业经济增长的同时，保障了农业生态环境的可持续发展。建立这种平衡是法治思维与农业实践相互融合的产物，使农村社会和生态环境在法治框架下共同建设、共同分享。
可持续土地利用管理的理念在1990年2月首次得到国际认可和推广，是由印度农业研究会、美国农业部和美国Rodale研究中心在国际可持续土地利用系统研讨会上正式提出，该思想强调了土地资源的珍贵性和保护的重要性，鼓励各国采用科学、高效的方法来利用和保护土地资源，确保土地的长期可持续利用 [9] 。20世纪90年代，可持续发展从理念逐渐向实践进行发展。目前为止，我国大多数学者认同土地可持续利用包含两层含义：一是土地资源本身的高效持续利用，二是土地资源与其他社会资源配合利用，使其合并社会效益大于每个资源单独利用的社会效益之和。
我国土地管理法体系遵循可持续原则体现在以下两个方面：首先，土地管理法强调跨部门协调机制，通过多个部门需要协同工作以确保土地的经济、生态和社会效益都得到充分考虑。其次，土地管理法规定有一系列土地监测制度，可不断完善长期监测和评估机制的功能，定期评估土地利用的可持续性，确保土地管理策略和实践与可持续目标一致。土地的规模化、可持续化都不是最终目的。单纯地追求规模化、忽视可持续开发，会使其带来的规模经济效益较弱、大而不强，甚至导致超垦超牧、竭泽而渔。单纯地追求可持续化、忽视闲置土地的规模化，是小农经济思想，无法真正解决我国闲置农业土地急剧增长的问题 [10] 。因此，本位针对目前存在的土地效益评价体系，尝试探讨一种能将可持续化利用纳入土地效益评价的新办法。
当今的土地利用经济效益评价通常着重于经济收益，但为了确保土地的可持续利用，我们应当将经济、生态、和社会三方面的效益都纳入考量。经济效益方面，应着力于推动土地的高效利用，增强土地产出，同时要确保不超过土地的承载能力，避免过度开发。生态效益层面，重视土地的生态服务功能，如减少土地退化、维护生物多样性、保护水源以及控制农用药剂剂量等。社会效益层面，为确保土地利用不会导致社会不公或影响到弱势群体的权益，例如避免因土地开发导致的强制迁移。
5.2. 农村土地可持续化利用对生态建设的正向促进
国务院自然资源主管部门会同有关部门制定土地等级评定标准，县级以上行政机关会在不同农村地区会同当地土地规划局等有关部门根据土地等级评定标准，会对农村土地进行一个等级的划分，最终评定标准由相关自然资源主管部门批准后向社会公布。首先土地管理法通常明确了土地的合理使用和保护方法，由县级以上地方人民政府采取对农村土地耕地的保护措施，从而预防和治理耕地土壤流失、污染，有计划地改造中低产田，建设高标准农田，提高耕地质量，保护黑土地等优质耕地，并依法对建设所占用耕地耕作层的土壤利用作出合理安排。有助于防止土地退化和侵蚀，维护土壤健康，并且有利于对有机农业的推广。例如，对于我国西北地区农村水土流失较为严重，则通过合规和可持续的土地利用，生态多样性得以保护。其次则是对农村土地的森林与林地的保护，在一些不适合农业的地区，农村土地管理法可能促进退耕还林，提高植被覆盖，有助于减少水土流失。并且不断“村庄绿化”，进而鼓励或规定在农村地区种植更多的树木和草地，以改善微气候和土壤条件。土地管理法实施细则当中规定在农田附近建立合适的水利设施，比如小型水库或灌溉系统，以合理利用和保存水资源。并且通过规范农业活动和禁止在接近水源地的农田使用化学农药和肥料，以保护地下水和河流水质。对于草地与牧场管理可以土地管理法促进可持续放牧，有关农村中的牧场，土地管理法规定有关行政机关应当加强对农业结构调整的引导和管理，自然资源主管部门建立统一的国土空间基础信息平台，实行土地管理全流程信息化管理，可以对放牧用地监测放牧密度和周期，以防止过度放牧导致的土地退化，并且在过度放牧或开垦导致草地退化的地方，可能会有草地恢复的政策和措施。
参考文献
NOTES
1数据来源于中国科学院官网，对农村人口态势的研究，http://sourcedb.igsnrr.cas.cn/zw/lw/200906/P020090625750263579364.pdf。最后访问时间，2023年10月31日。
2“人地比”是考察土地供求关系的重要指标，即单位面积土地所承载的人口数量。在其他条件不变时，“人地比”越低则土地的人口负担越低，土地的供求则越容易平衡，“劳地比”则包含其内。