摘要: 美丽中国建设是生态文明建设新形态，是新时代人民对美好生态环境需要的必然选择，党的二十大明确提出推进绿色发展，促进人与自然和谐共生，将生态文明建设上升到了一个新的高度。美丽中国建设是让国民享受自然环境、社会发展、和谐相处以及永续发展之美，在取得一些建设性成果的同时也面临着诸多困境和挑战：生态治理中相关政策法律支撑不足、生态治理中管理模式有待完善、生态管理效果并未有效扩大。有必要系统梳理现存问题并对其进行根源性分析，从法律和政策相结合层面为完善政府生态治理提出构建高屋建瓴的理论体系、制定专门法律规范，解决生态管理问题、利用多元方式巩固实践成果等针对性建议，以期为实现美丽中国建设的长远规划提供基础性支撑。
Abstract:
The construction of a beautiful China is a new form of ecological civilization construction, and it is the inevitable choice of the people in the new era to meet the needs of a better ecological environment. The 20th National Congress of the CPC has clearly proposed promoting green development and promoting harmonious coexistence between man and nature, raising the construction of ecological civilization to a new height. The goal of building a beautiful China is to let the people enjoy the beauty of the natural environment, social development, harmonious coexistence and sustainable development. While achieving some constructive results, it also faces many difficulties and challenges: The relevant policies and laws in ecological governance are insufficient, the management model in ecological governance needs to be improved, and the effect of ecological management has not been effectively expanded. It is necessary to systematically sort out the existing problems and analyze their root causes, and propose specific suggestions for improving the ecological governance of the government from the combination of laws and policies, such as constructing a high-altitude theoretical system, formulating special legal norms, solving ecological management problems, and consolidating practical achievements through multiple ways, so as to provide basic support for the long-term planning of the construction of a beautiful China.
1. 引言
党的二十大明确提出了“我们要推进美丽中国建设，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展。” [1] 这一系列的演进过程表明生态问题至关重要，美丽中国建设刻不容缓。面对日益严峻的生态环境，发挥政府在生态文明建设中的主导作用，既有存在的理论必然，也有强烈的现实需求。
现有生态文明领域的研究较为丰富，首先是直接明确了生态文明的战略定位，提出新时代的生态文明建设理论继承了和发展了马克思主义生态观与中国共产党历代领导人的生态文明建设思想，将生态文明建设与社会治理深入融合，成为开局之年社会建设与发展的战略导向，重点强调了生态文明和民生的关系，深化了生态文明和社会发展的互相依存关系 [2] 。其次，有学者就美丽中国建设的内涵与现实困境进行了研究。孙丽霞从美丽中国的自然之美、和谐之美、发展之美和责任之美等角度深入阐述了美丽中国的内涵 [3] 。秦书生和胡楠认为，美丽中国的基本前提是实现生态环境的自然之美，人与自然的和谐之美是其本质要求 [4] 。新时代美丽中国建设立足于我国生态实际、独具特色，但建设过程仍存在诸多困难和挑战，如经济社会发展与生态环境保护、环保意识与实践行动、制度保障与法律监督等之间的矛盾依旧突出 [5] 。美丽中国建设存在长期的经济粗放式发展、生态法治建设与生态教育发展相对滞后、公民生态修养普遍较低等问题，并提出相应的对策建议 [6] 。当然也有从公共管理的角度对美丽中国建设进行的研究。生态环境管理作为社会发展中的一个重要公共管理领域，是国家和各级地方政府公共管理职能有效发挥的重要领域，其管理水平的高低不仅关系着环境法律的有效实施，还关系着生态文明建设是否能有效落实 [7] 。随着生态文明建设被各领域广泛关注，政府公共管理职能中的生态管理职能也愈发被重视 [8] 。在政府发挥主导作用的过程中，不可避免地也会出现一些问题，很多人认为企业是破环生态环境的主要因素，表面上看的确如此，真正的根源却在当地政府，企业环境违法事件背后，无一例外地存在地方政府环境监管失职问题 [9] 。而解决这一问题有学者提出很有必要从生态法治理论视角和高度来更好理解和整合运用法治的手段和方法来保障推进生态文明建设的系列问题 [10] 。
从我国现有的研究来看，生态文明理念、美丽中国的建设的地位已经明确，但是在贯彻落实政策方针的过程中也存在许多不足。首先，面对政府监管失职问题，大多采用的是行政规制，而硬性的法律制度规范相对较少，处罚力度、范围受限无法满足环境发展的现实需要，也不符合二十大提出的全面推进国家各方面工作法治化的要求。能将行政手段与法律手段有机结合，并且具有操作性、可行性的制度更是甚微；其次，在美丽中国的建设过程中，过度注重建设目标，强调规划实施的结果，而忽视了建设过程中的问题，这种以结果为导向的发展思路往往忽视了过程的正当性，过程的不正当也就相应地减弱了国家发展战略的效果；最后，问题识别的片面化，缺乏连贯性、整体性思维，只是想要解决环境良好型社会建设中突出问题，未能系统地找到问题的根源，溯源性思维在很大程度受到限制。
2. 美丽中国建设中生态治理面临的困境
2.1. 生态治理中相关政策法律支撑不足
2.1.1. 政府的生态管理理论不够成熟
生态环境建设、污染治理、人居环境综合治理这些大政方针都是当下必须去落实和完善的，这些建设目标的实现必然需要细化，通过详细、专业的规定使之操作性更强。就拿农村来说，生态振兴和生态宜居是地方政府需要贯彻执行的，这一政策想要精准地实施，配套的管理体系是关键，而农业农村环境法律法规或者管理制度中没有明确规定环保责任主体、管理工作责任分工等。在理论体系上，政府管理所对应的是公共管理，公共部门如何实现和服务公共利益是公共管理的本质与核心，这种管理目标和生态管理的目标是一致的，但是管理理论是近代中国在西方学来的，尽管中国的传统思想中蕴含了很多管理的基因，但并未将其系统化。因而，我国的管理理论发展并不成熟，偏向于强调宏观思维和整体战略布局却忽视了现实与理论目标之间的差距，生态治理却要求宏观目标通过理性分析以后，进行科学地细化，为政策执行提供依据。否则就会出现管理者在“做什么”“怎么做”等方面“一头雾水”“不接地气”，很难精准地落实和实施。甚至某些政府为了避免出错、害怕创新失误承担责任而出现懒政怠政、不作为和面子工程的现象。管理理论作为社会发展的一种工具，有效利用，积极使之与现实发展相协调方能融合推进生态文明建设，最大程度减轻美丽中国建设中的阻碍。
2.1.2. 现有的法律法规针对性不强
生态环境涉及的范围广，无论在权利的享有上还是在责任的承担上都是复杂的，既包含私人空间，也包含公共空间。而我国现有法律制度首先在管理范围上就无法满足现实需要。当环境问题发生，大多数采取的是行政处罚，在《环保法》中，环境监管法律形式主要体现在对相关责任人员的行政处分上，责任形式设置单一，且行政处罚这一威慑力有限，无法涵盖环境监管职能导致的不利后果 [11] 。虽然刑法中也规定了“环境监管失职罪”但是在实践中运用较少，一般情况下不采用刑事手段来规制，追究的责任力度也不够，同时，由于传统思想中“父母官”观念的影响，政府的失职问题的处罚力度往往也不够。由此看来，现有的环境管理责任问题处于法律管辖的边缘地带，并未发挥出法律规制的最大效果。其次是环境监管责任偏差，我国法律制度中规定的是政府监管失职的责任，而在具体的司法实践中往往是环境保护部门来承担责任，这种行为和责任的不对等既造成了职能部门管理失衡问题，也给某些部门提供了推脱责任的不良风气。最后，政策法规多停留在高层，基层治理受限，如《环境保护税法》《环境保护法》等对于责任主体、责任分工的界定较为模糊，导致在管理中执行力差，难以满足环境管理的需要。大多地方立法追求形式上的完美，表面因地制宜，实质上却与上层制度不匹配，没有发挥太大作用。
2.2. 生态治理中管理模式有待完善
2.2.1. 环境管理部门职权设定混乱
环境管理部门职权设定混乱，存在缺位、错位、越位现象。首先，中国的环境管理行政实行的是统一管理和部门分工负责相结合的方式，各个部门之间实际上是存在交叉、重叠关系的。据有关部门研究，中央政府53项生态环境保护职能，环境保护部门承担40%，其他9个部门承担60%；环境保护部门承担的21项职能，环境保护部门独立承担的占52%，与其他部门交叉的占43% [12] 。环保部门的工作受政府的制约，甚至权能被压缩，执法的随意性使得环境管理部分场合无效。同时，环保部门实行的是统一监管制度，这一制度在法律并未做出明确规定，而是由党中央国务院在不同时期根据工作重点的不同而通过政策文件提出要求，但其结果就是将环境执法与执政混为一谈 [13] 。这严重影响了政策的执行以及落实的效果，党政混淆也大大降低了政策的可操作性。另外，职权设置不合理，不同层级政府却设置的是“职责同构”。这种职责同构要求政府在纵向职能设置上高度一致，上级政府通常会要求下级政府应该怎么做，而下级政府在具体执行的过程中忽视了地方的差异性，以一种固化的管理模式去套现实中的困境，无疑是不合理的。在环境治理持续推进中存在缺乏系统思维、政策不衔接、工作统筹不足等问题。这些问题不仅需要公共管理的调适，也需要法律制度的规制。
2.2.2. 容错机制不健全，法律责任不明确
随着人类生产生活的发展，环境问题已经成为了全球共同关注的问题，我国的工业化发展较发达国家来说较晚，我们一步步从“先发展后治理”到“边发展边治理”再到“绿水青山就是金山银山”“人与自然和谐共生”，所面临的问题都是较新的，是具有中国特色的。因此，我国政府一直重视和激励干部创新，提升干部积极性，尤其是在生态治理、美丽中国建设的过程中。2016年1月，习总书记多次强调保护干部积极性，宽容干部失误、建立容错纠错机制问题。但是在实践的过程中，容错机制存在三个突出问题，一是与干部问责制度的关系没有理顺。干部问责制度主要是对政府的失职问题进行惩处，防止危害结果扩大化，这往往伴随着群众怨气的化解，是百姓不满情绪释放的一种途径，而容错制度像是在给干部官员开罪，保护他们不受处罚，所以在具体实践过程中遭受公众所带来的阻力。二是部分干部对容错制度持消极态度。2018年以来，全国各地掀起了试错容错文件的高潮，呈现出遍地开花的盛况，即便如此，前述文件设置的试错机制在程序规定上还存在诸多不足，不仅试错的风险不可控，也使容错程序存在调查、取证困难 [14] 。因此，在执行的过程中干部有可能会付出更大的政治成本，甚至要负相应的法律责任，这种消极的态度使得创新性不足。三是监督力度不够，打着容错制度的幌子滥用职权。某些政治站位不高的领导可能为将容错制度带向另一种极端，不断在背地里以权谋私，利用制度的漏洞钻空子，反而给生态造成了不利影响。
2.2.3. 角色定位不明确，市场补偿机制不健全
环境治理需要高战略、全方位的指导和规划，基于其独特的政治、经济、信息等比较优势，政府在环境治理中的是处于主导地位的，既保证国家的大政方针落实，又引导公众的积极有效参与。环境管理不仅要贯彻“全国一盘棋”，更需要政府间的相互合作、配合和共同管理，而政府在环境管理中担当了裁判员和运动员的双重角色，这中角色定位的不清晰导致了政府、市场环境事权不清晰，公众参与缺位。另外，政府和环保部门的职权也存在交叉，可能导致同时参与同一事项的管理，不可避免地出现推诿。政府角色定位模糊不清，不仅影响环境管理的效果，还有可能降低公信力，使得社会治理更加困难。政府失灵需要的便是市场机制来补正，而在具体的实践中，我国环境污染的处罚力度不够，排污者的违法成本较低，企业以经济利益为导向，尚未建立起有效的环境保护和激励机制。市场机制不健全不仅不能弥补政府失灵带来的问题，还有可能引发更大的生态危机。在环境治理中，政府和市场缺一不可，两者的充分衔接更是重中之重，因此，以政策和法律为基础构建良好型社会是十分必要的。在美丽中国的建设过程中，有必要形成政府统领、市场驱动、企业实施、公众参与的环境污染防治机制 [15] 。
2.3. 生态管理效果并未有效扩大
2.3.1. 环境管理绩效制度的缺陷
绩效制度在提升公共管理水平中发挥着重要作用，既能综合评价一段时间内的工作进度和效果，也能为后续的展提供方向。生态环境刚开始恶化的时候，我国并不强调环境管理绩效，唯GDP论对生态造成了严重破坏，政府在实际的考核评价体系中，环境管理的绩效因素往往并不占据重要地位，也没有统一、科学的环境考核评价指标体系。近年来，由于生态文明建设的不断突出和强调，环境保护、美好生活的需求越来越迫切，我国对政府官员开始了绿色政绩考核，这体现了中国环境保护的极大进步。但是，由于绿色政绩制度的发展基础不够深厚，现有方案制定得多，但轻落实，并没有完善的督办、奖惩制度。另外，很多地方的产业结构不合理、企业绿色发展技术储备不够，现实条件并不能迅速、高效地将绿色政绩制度加以完善，而政府面对上级的压力，可能会采取极端的、违规的手段来达到考核标准，实质上对环境保护的作用并不大。在我国全面建立绿色政绩考评制度，还存在认识层面、法制层面和操作层面的诸多障碍。在认识层面，主要障碍是公众环境权意识的淡薄和环境理性的普遍缺失。而在法制层面，立法方面存在着立法层次低、确定性不强、法制化程度不高、配套立法欠缺等问题，司法方面则存在着原告缺位严重、多种环境权益得不到行政救济以及行政主体利益机制不统一、被告多为“影子被告”的问题，执法方面也存在着执法不严、行政不作为与基层执法能力不足的问题 [16] 。这些制度落实既需要结合实际情况进行合理调整，也离不开法律制度的充分保障。
2.3.2. 监督力度和公共参与不足
随着生态文明的持续推进，我国对环境监督的重视程度也上了一个新的台阶，主要采取的是法律监督和管理体系的自我调适。首先，我国单独根据环境设立了环境保护法，它是依据宪法而制定的环境基本法，也根据噪音、大气、水资源等不同的环境要素制定了相应的法律，以保证环境保护的顺利推进。然而环境管理大多采取的是行政手段，由于我们国家的行政立法还不够发达，并没有专门的行政机构组织法，尤其是在环境监管这一方面，许多相关的环境管理机构设立与相应职责的分配都是依据红头文件来进行的 [17] 。环境监管的法律规定缺失，监督环境政策落实的法律规范更是少之又少，并且完善程度不能满足现实的需要，还是存在立法漏洞。其次，政府在环境监督的职责分配中是以行政区域来划分的，很多环境问题又涉及多个区域，造成职能混乱和监督困难。并且，在环境保护过程中，我国政府长期以来又是占据主要地位的，公民对自身的权益重视程度不够，参与不足。然而，公众参与又十分重要，不同于命令控制性和市场激励型环境政策工具，公众监督是一种自上而下的非正式环境规制 [18] 。为推进环境政策有效落实，必须加强环境监督的力度，在执行中完善和发展，为后续的环境政策、环境立法起到指引性作用。
3. 基础理论阐释问题出现的根源
第一，委托代理理论。我国是人民民主专政的社会主义国家，一切权利属于人民，公权力来自人民的让渡和认可，政府依照法律规定行使自己的职权，维护公众的利益，人民和政府之间实际上是一种授权与被授权的委托代理关系。然而当自己的权利膨胀时，不可避免地会出现权利行使不当问题，在环境管理中亦是如此。由于委托人和代理人之间关于代理人行为的信息不对称，代理人在最大程度上增加自身效益的同时会做出损害委托人利益的行为 [19] 。政府在长期处于主导地位的环境下，公民对不当行为进行控诉的效果并不能有效保证，这便出现了政府失职问题。第二，公共选择理论。公共选择理论是指政府在履行公共事务，分配公共产品时要考虑公共利益的最大化和执行效果的最优，在社会交易发展的过程中，政府需要做出选择，这也反映出了政府“经济人”理性特征。当政府利益与环境资源保护在内的公共利益内容相违背或者冲突时，政府就有可能为谋求其自身利益而忽略甚至侵犯公共利益，背离政府行为的最初目标 [20] 。如果监督管理制度不够完善，政府的权力没有限制，政府失灵现象就会频发，影响公共利益的实现。第三，环境法治理论。环境问题本就具有复杂性，管理也要求高度的统筹和规划，在环境治理的过程中不仅需要管理知识、管理经验，还需要有法律制度的规制，一旦缺乏硬性规制，各种社会问题就会滋生，也无法得到有效地解决。环境质量的不断退化、环境污染和生态破坏地进一步加剧、人与自然关系矛盾激化、经济和社会持续发展受到的严重挑战，其根本责任在于政府 [21] 。因此，环境管理靠的市政府，而单纯地依靠政府无法保证方针政策的有效落实，需要纳入环境法律来进行约束。
从政府权力的来源、公共物品的属性、环境治理的要求来看，环境治理、美丽中国的建设必须由政府来推动，需要政府发挥主导作用，获得人民的授权并承担相应的责任。政府在实践的过程中或多或少都会出现问题，如何规避风险便是重中之重。政府和法律不是独立的个体，只有将两者有效结合，融合发展才能实现良性互动，推动生态事业向前发展。
4. 解决方案和发展路径
4.1. 构建高屋建瓴的理论体系
我国在美丽中国的构建中，生态文明理论可以说是走在世界前列的，比如坚持人与自然和谐共生、绿水青山就是金山银山、良好的生态环境是最普惠的民生福祉、山水林田湖草沙是生命共同体等等理论，在生态发展中提出了中国式发展道路。但是与之匹配的管理理论相对比较薄弱，确立具有指导意义的环境管理制度对于美丽中国的建设有着重要作用。首先，面对新形势下的问题，我国应当不断充实和完善管理理论，明确环境治理的主体、责任承担的主体、部门职权的划分、环境监督管理体系，将管理任务分配到地方层面加以实施，实行地方国家双重负责，以行政区域或自然管理区域为核心进行监管，形成高效完备的环境管理模式，开辟美丽中国建设新格局。其次，明确管理目标，结合当地实际情况制定计划，防止发展过程中人力、物力、资源的浪费，统筹政府工作，进行战略性引导，解决“条块分割”现象，横向、纵向双向互动，做到相互衔接、有机联系。最后，健全环境综合决策机制，强化政府与环境保护部门的有效配合，通过专业分析，为国家环保事业的发展提供科学的依据。同时，建立起规范化、法制化、协调化的行政协助制度，确保各部门之间协调统一 [22] 。在全社会形成良好的生态环境氛围，提高政府管理的整体效率。总之，在管理理论上不断发展和完善，促进人与自然和谐共生。
4.2. 制定专门法律规范，解决生态管理问题
管理并不能在社会中完全独立出来，管理模式也不能自我调和，形成没有漏洞的闭环，这就需要我们将政策与法律联系起来，解决现有问题。面对管理部门职权设定混乱、错位、越位、缺位现象，应当制定专门立法来划定职权范围，进行有效分工，并且对不合理的缺位、越位进行处罚，处罚力度加大管理部门的责任意识、风险意识自然会提高，规避风险的概率就会加大，用硬性的标准来规范政府公权力的行使，保证权力合理有效运行；面对容错机制不健全的现象，应当加大法律中对取证、核验的保护，设立专门的取证机构、规范取证的途径、灵活的勘验方法，解决政府部门取证难的问题，为官员干部提供一条积极创新的合理路径，同时，也要加强监督，严格惩处披着该制度的外衣而做损害公共利益的行为；面对角色定位不明确，市场补偿机制不健全的问题，应当严格规范市场补偿机制，激发市场活力，在法律制度的规范下利用经济手段有效调整各方面的环境问题，防止以利益为导向、以结果为到性的行为阻碍美丽中国的建设。因此，所谓政法，那就是政治法律不分家，环境治理离不开政府，也离不开法律，促进地方与中央法律政策制度的有机结合，避免法律制度相互冲突。从生态理论视角和高度来更好地理解和整合运用法制手段和方式是来保障和推进生态文明建设的系列问题，准确把我法律与生态文明建设之间的关系，使国家法律政策与国家宏观目标相适应。
4.3. 利用多元方式巩固实践成果
发展成果可以增强人民的获得感、幸福感、安全感，只有持续巩固发展成果才有可能取得更大成效，而成果的巩固离不开对实践的评估和考核。我国现有对政府生态治理的考核标准主要是绿色政绩，但是政绩考核在一定程度上发展成为了上级给下级下达的任务，战略高度不同又导致绩效标准不一定符合各级政府的实际情况，很多地方政府为了达成目标，往往采用非正规的手段蒙混过关。因此，在绿色政绩的考核中应当先完善该制度的运行规则，尽量做到完备高效，比如更具不同地域的生态环境划定不同的目标、利用科学的方式进行监测和评估、运用法律手段严格打击造假的行为，使之成为可操作性、可预测性的评价标准。另外，环境治理效果的好和坏是需要进行评价监督的，通过健全和完善规划环境影响评价、项目环境影响评价和战略环境影响评价制度，将环境容量、环境标准、功能区分、产业布局落实到政府的宏观经济发展决策中，真正实现地方政府对环境负责。同时，公共的参与监督也在很大程度上影响环境事业的发展，近年来，政府在环境中一元主导的地位有所减弱，公众参政议政、有效监督也具备了条件，积极推动社会参与，从各个方面统筹规划，巩固现有成果，为美丽中国建设打下坚实的基础。
5. 结语
总之，良好的生态环境关乎人民切身利益，关乎民族长远发展，生态治理作为美丽中国建设的重要一环，成为生态文明建设的助推力，其发挥着不可忽视的作用。因此，在理论上不断建立健全与社会发展相符的理论体系，为建立高效统一的管理模式提供支持与指导；在实践中，依据法律手段有效规制职权混乱、角色定位不明确、市场补偿机制不健全、容错机制不健全、考核评价体系不完善而导致的问题。通过细化和科学的规范体系，弘扬党的二十大提出的坚持走中国特色社会主义法治道路，全面推进国家各方面工作法治化的精神，在全社会牢固树立环境保护意识，持续推进美丽中国战略长远规划。