1. 引言
近年来，电信网络诈骗形势严峻，亟需织密全民反诈“防护网”。对此，为保障信息、技术、财产、人员等全链条的综合反电信网络诈骗治理，一部专门为打击电信网络诈骗的《中华人民共和国反电信网络诈骗法》(以下简称“《反电诈法》”)于2022年12月1日正式施行。《反电诈法》的出台不仅清楚明确规定了各环节反诈责任主体的法律义务，还在第四十七条规定：“人民检察院在履行反电信网络诈骗职责中，对于侵害国家利益和社会公共利益的行为，可以依法向人民法院提起公益诉讼。”这意味着电信网络诈骗行为可通过民事公益诉讼途径进行规制，符合拓展公益诉讼案件范围的政策要求。本文通过总结电信网络诈骗民事公益诉讼的必要性，研究反电信网络诈骗框架下民事公益诉讼的适用条件与具体诉讼请求，为反电信网络诈骗治理在民事公益诉讼的实践中提供理论支持。
2. 民事公益诉讼写入《反电诈法》的必要性
2.1. 电信网络诈骗全链条治理的重要环节
《反电诈法》第二条规定，电信网络诈骗系利用电信网络技术手段，通过远程、非接触等方式骗取财物。与传统诈骗相比，电信网络诈骗手段多样、隐蔽性强，上、中、下游犯罪协同合作，形成诈骗链条，利用大数据和算法技术，快速转移诈骗赃款，严重损害公民利益，扰乱网络社会稳定，侵犯国家、社会公共利益。《反电诈法》除了追究实施电信网络诈骗行为的法律责任，还对电信网络诈骗关联犯罪进行全面惩处 [1] 。根据《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见》(以下简称“《意见》”)第三条规定，关联犯罪可以分为以提供帮助行为的上游犯罪，如非法出售或提供公民个人信息构成的侵犯公民个人信息罪或是拒不改正造成用户信息泄露、诈骗信息大量传播构成的拒不履行信息网络安全管理义务罪；另一种为下游犯罪，主要是以转账、套现、取现的方式构成的掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪。电信网络诈骗的关联犯罪惩处的对象也呈现全链条打击的态势，金融机构、网络服务提供者、电信业务经营者也将存在被严查的风险，在已有的研究中可以发现，此类电信网络主体已经被冠上了“看门人 [2] ”的称号。由此可见，电信网络治理秉持源头治理、溯源治理的核心原则，将与电信网络诈骗相关联责任主体囊括其中，形成全面有效的打击链条。
基于该打击链条的复杂性、多样性，相关主体的法律责任便也不能一概而论，尤其是刑事责任与民事责任的区分。刑事责任系刑事犯罪后依据刑法规定追究相关刑事责任，多为对罪犯人身或财产方面的惩处，具有强制性、准据性、专属性等特点。民事责任则是依据民事法律法规，基于受侵害的法律权利及与之造成的损失，要求侵权人做出赔偿等弥补损害之措施。通过分析法律责任去看待电信网络诈骗行为，其产生的法律责任存在刑事与民事交叉的特点。从民事责任来看，电信网络诈骗行为不仅侵害了个体的利益，甚至波及整个社会乃至国家的安全利益。此时，若仅靠个体进行私益诉讼，鉴于现实存在的救济难度与障碍，不仅造成司法资源的浪费，也造成救济价值的本质悬空。对此，《反电诈法》将民事公益诉讼检察职责纳入法律，明确了电信网络诈骗的公益救济路径，由检察院介入降低救济难度、提升救济效率。
综上，电信网络诈骗全链条治理中，需要关注到电信网络诈骗的刑事责任是远远不够的，更要关注到那些受损害的民事利益。检察民事公益诉讼规则引入电信网络治理环节，真正回应了电信网络诈骗全链条治理的初衷，即“以人民为中心”，实现了电信网络诈骗治理的有效闭环。
2.2. 个人信息保护到反电信网络诈骗的有效衔接
从打击电信网络诈骗犯罪以来，电信网络诈骗治理离不开个人信息保护。实际上，在还没进入互联网时代之前，个人信息的扩散或者窃取是很难进行的，少有人会被暴露在被诈骗的风险之下。如今，互联网迅猛发展，大数据技术和算法技术虽提供了高效便捷的获取信息咨询的渠道，但也让个人信息的保护面临极大威胁。电信网络诈骗分子在掌握大量的个人信息之后便可针对性地实施诈骗，且完全可以达到远程、无接触的程度，这给打击电信网络诈骗提供了迅猛发展的沃土。因此，打击电信网络诈骗，实质在于个人信息的保护。
《个人信息保护法》第七十条明确规定，检察院等主体能够提起个人信息保护民事公益诉讼。而在《反电诈法》中，检察院需在履行反电信网络诈骗职责中提起民事公益诉讼。通过上文对电信网络治理全链条的分析，个人信息的泄露作为电信网络诈骗的上游行为，检察院在履行反电信网络诈骗职责时必然需要对个人信息泄露行为予以打击。但若没有《反电诈法》关于公益诉讼的规定，仅凭《个人信息保护法》第七十条的规定，不能有效治理电信网络诈骗中的个人信息保护问题。一方面，《个人信息保护法》中的违法主体为个人信息处理者，是指“在个人信息处理活动中自主决定处理目的、处理方式的组织、个人”，这便不能完全包含《意见》所定义的个人信息关联犯罪的实施者。那么，由于主体范围存在缺失，检察院便不能完全基于《个人信息保护法》向侵犯公民个人信息的实施人提起民事公益诉讼。另一方面，个人信息保护民事公益诉讼的出发点明确保护众多个人的权益。有学者基于《民事诉讼法》第五十八条将该出发点等同于社会公共利益 [3] ，但具体需要达到如何标准才能符合“众多”标准，“众多”是否就等同于“社会公共利益”，这就和解读“社会公共利益”一样，存在很大的讨论与解释的空间。而在《反电诈法》中，出发点明确为“国家利益和社会公共利益”，也引发了许多不同的解读。但可以明确的是，通过词语与语境将两者进行比较，电信网络诈骗相较个人信息保护是更加严峻的，侵害的利益明显重于《个人信息法》所保护的利益。此外，提起主体的不同，也体现了电信网络治理的难度与权力的集中。
通过以上比较，可以看出《反电诈法》的公益诉讼顺势衔接了《个人信息保护法》的公益诉讼，为网络检察公益诉讼体系化 [4] 提供了新的法律支撑。
2.3. 电信网络诈骗受害人法益的合理弥补
司法救济是人民权益保障的最后一道防线，也在所有救济途径中处于核心地位。电信网络诈骗检察民事公益诉讼的特点不仅是一项针对电信网络诈骗的严厉打击手段，也是一项为电信网络诈骗受害人提供损害救济弥补的途径。一般来说，通过刑事制裁，电信网络诈骗罪犯确实受到了刑法的严惩，但对于电信网络诈骗的受害人来说，其并不能在刑事制裁中获得全部的慰藉。于是通过民事途径针对性解决受害人的需求，也是电信网络诈骗治理中重要的追赃挽损环节。在该环节，包括通过刑事判决书可见的电信网络诈骗分子积极退赃部分，也包括通过民事法律生效文书所确定的损害赔偿金额、消除影响措施等部分。
而在《反电诈法》生效前，针对电信网络诈骗犯罪的检察民事公益诉讼的规定还未正式施行，一起电信网络诈骗案件止步于退赃部分。前文也提到了电信网络诈骗手段特殊，所骗获的财产都基本会通过境内“水房”“跑分平台”、利用虚拟货币快速转移赃款。这些赃款从境内转到境外，追赃难度大大增加。倘若检察民事公益诉讼未列入电信网络诈骗治理的环节，那么受害人的损失便难以得到赔偿。如今，《反电诈法》的施行，检察机关不仅可以针对诈骗实施者提起民事公益诉讼，还可以对实施者的上、下游提起民事公益诉讼。这不仅能够弥补电信网络诈骗受害人的损失，还能对部分电信网络诈骗环节进行有效打击，逐步提高电信网络诈骗成本，从而遏制诈骗源头。
3. 反电信网络诈骗民事公益诉讼的提起条件
《反电诈法》的出台，让反电信网络诈骗民事公益诉讼有了实施的依据。此后，检察机关便可以依据反电信网络诈骗法，对相应责任主体提起民事公益诉讼 [5] 。在对民事公益诉讼的必要性解读中，已经区别《个人信息保护法》与《反电诈法》中的民事公益诉讼，但还未基于《反电诈法》对电信网络诈骗检察民事公益诉讼进行进一步的解读。故，为了更好理解《反电诈法》第四十七条规定，做出以下研究结论。
3.1. 主体限定：人民检察院
目前，我国的公益诉讼常见有环境保护、消费者权益保护、个人信息保护领域的公益诉讼，在这些领域中，公益诉讼的提起主体不仅只有人民检察院，而《反电诈法》中，仅有人民检察院可以提起民事公益诉讼。究其原因，《反电信法》中可以窥见一二。
3.1.1. 受制于严密的反电信网络诈骗工作机制
《反电诈法》第六条明确了各项主体参与反电信网络诈骗工作机制，通过列举国务院、地方人民政府、法院、检察院以及四类“看门人”的在电信网络诈骗治理中的工作侧重点，充分体现《反电诈法》的主体特色。同时，由于反电信网络诈骗工作机制未将其他相关组织纳入工作列表，《反电诈法》也不能突破工作机制的主体框架向外延伸。通过对于反电信网络诈骗主体的研究，可以发现电信网络诈骗治理采用“公权力 + 看门人”的模式进行反诈布局。而目前，互联网社会也正在慢慢揭露了电信网络诈骗严峻且恶劣的真相，以该反诈布局应对严峻且恶劣的电信网络诈骗治理难题，不仅能够提升治理效率与打击力度，也能为暴露在风险之下的公民建起最坚实的防火墙。因此，《反电诈法》仅考虑人民检察院作为反电信网络诈骗民事公益诉讼的唯一提起主体，符合“严密”二字。
3.1.2. 符合保护秘密、隐私、个人信息的前提
《反电诈法》第五条明确规定，反诈责任主体应负有保密义务，有关部门等应遏制秘密、隐私、个人信息的传播。在电信网络诈骗治理中，有关人员会接触到大量的秘密、隐私、个人信息，一旦传播，将会使相关受害人受到二次伤害。为了避免以上信息泄露，应当在各个环节严防除反诈骗工作相关主体之外的信息使用者，降低信息传递的可能性。因此，《反电诈法》以人民检察院为唯一起诉主体参与反电信网络诈骗民事公益诉讼，符合保护秘密、隐私、个人信息的前提。
3.1.3. 借助人民检察院监督、检察的权力优势
《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》中提到，积极稳妥推进公益诉讼检察，依法忠实履行法律监督职责。在电信网络诈骗治理的框架下，面对复杂的电信网络诈骗治理难题，人民检察院是通过依法独立行使检察权，永远站在人民利益的角度，监督反电信网络诈骗治理中的各项环节及其治理主体。并且，人民检察院提起反电信网络诈骗民事公益诉讼突破了《民事诉讼法》第五十八条的限制性条件，即人民检察院的提起顺序具有后置性。同时，人民检察院又以法律规定的主体唯一性在反电信网络诈骗民事公益诉讼中体现强烈的主动性。
3.2. 过程覆盖：履行反电信网络诈骗职责
“以‘我管’促‘都管’” [6] 作为检察理念的重大创新，对于电信网络诈骗治理有重要的指导意义。检察机关需在反电信网络诈骗全链条治理中坚定履行反电信网络诈骗职责，不仅是检察机关的反诈分工，更促成了公益诉讼检察职责覆盖反诈全链条。
3.2.1. 体现“四大检察”职能
民事检察、刑事检察、行政检察与公益诉讼检察并称“四大检察”职能 [7] 。《反电诈法》不仅规定了构成电信网络诈骗犯罪所对应的刑事责任，还规定未构成犯罪或刑法未进行规制的行为所对应的行政责任。除此之外，民事公益诉讼的介入，将刑事、行政责任所遗漏的民事利益赔偿责任进行补充。可见在电信网络诈骗治理工作中，不仅要通过刑事责任、行政责任达到惩戒的严厉标准，还需要通过民事责任补充那些遭受电信网络诈骗侵害的民事利益。而这些都需要通过检察机关实施检察权实现检察机关不能将电信网络诈骗犯罪的打击治理归纳为单纯的刑事司法问题，还得发挥“四大检察”职能，形成法律监督合力，协同治理电信网络诈骗。
3.2.2. 判断电信网络诈骗犯罪
检察机关作为公诉机关，负有主动打击犯罪的天然职责。在电信网络诈骗横行的现实社会，检察机关需要正确识别传统诈骗犯罪与电信网络诈骗、民事欺诈与刑事诈骗在内容、程度、目的上的联系与区别。依据罪刑法定原则，正确分析电信网络诈骗犯罪的主、客观层面的事实与证据，做到罪与非罪，此罪与彼罪的区分。但《反电诈法》第四十七条关于检察机关在判断电信网络诈骗犯罪过程中，只要发现存在损害国家利益和社会公共利益的情形，便可履行公益诉讼检察的职能。在此种语境下，行使民事公益诉讼的前提属于“结果导向”，国家、社会公共利益损害的结果会直接引入公益诉讼检察，检察机关无需基于对电信网络诈骗犯罪的判断而提起民事公益诉讼。由此可见，对国家、社会、民众而言，《反电诈法》第四十七条是一条强有力的民事保护路径。对检察机关而言，该条说明了当电信网络诈骗关系到国家、社会公共利益时，提起民事公益诉讼系电信网络诈骗治理工作框架的一项必要的工作职责。
3.2.3. 审查上、下游关联犯罪
由于检察机关行使电信网络诈骗民事公益诉讼检查职责的前提是存在国家、公共利益受损的现实结果，但检察机关在初步的履责过程中，如针对侵害个人信息的行为履行判断、提起公诉的职责时，未发现现实的损害后果，那么就造成电信网络诈骗民事公益诉讼的价值空悬。但基于电信网络诈骗链条的现实社会危害性，还需抽丝剥茧的方式，延伸审查范围，继续审查电信网络诈骗的上、下游关联犯罪，直至发现国家、社会公共利益受损害的现实结果，触发电信网络诈骗民事公益诉讼。
综上，《反电诈法》虽以“履行反电信网络诈骗职责”笼统地确定了提起民事公益诉讼的条件，但该条件从侧面体现了电信网络诈骗的隐蔽性，亟需全链条的打击模式进行溯源治理，才能真正发挥民事公益诉讼检察职责。
3.3. 法益明确：侵害国家利益和社会公共利益
在《反电诈法》出台之前，涉及电信网络诈骗的研究中，可以看到有学者将反电信网络诈骗仅以保护社会公共利益为直接目标 [8] 。但在《反电信法》实施后，民事公益诉讼检察也需重点保护国家利益。对于“和”的理解，有学者认为民事公益诉讼检察的启动需要同时满足侵害国家利益与侵害社会公共利益，强调了利益之间的独立性。与之不同理解的是，国家利益与社会公共利益属于电信网络诈骗民事公益诉讼保护法益的列举，两者之间存在竞合关系，侵犯社会公共利益就是侵犯国家利益，侵犯国家利益必然侵犯社会公共利益，不必清楚区分。
首先，从立法目的来看，《反电诈法》强调“国家利益”的保护，印证了电信网络诈骗已经直接损害了国家利益。电信网络诈骗案件网络由于其本身的去中心化与网络空间的时间、空间上的延展性 [9] ，给电信网络诈骗犯罪提供了“养分”，滋生了顽固、恶劣的网络安全问题，并且上升为国家安全问题，严重影响国家发展。习近平总书记也说：“没有网络安全就没有国家安全 [10] 。”其次，社会公共利益本身为民事公益诉讼检察制度建立的初衷，且在《民事诉讼法》、环境与消费者保护领域的立法中都有体现。笔者认为，出于全链条打击的宗旨，从全局视角看，电信网络诈骗必然同时侵犯国家利益和社会公共利益。但在局部审查中，检察机关审查的每个环节所侵害的利益结果侧重也会有所不同。因此，在实际的诉讼实践中，检察机关应当同时兼顾国家利益与社会公共利益的保护对电信网络诈骗进行全链条审查与打击，有侧重性地对各环节违法者提出针对性的民事公益诉讼。
4. 反电信网络诈骗民事公益诉讼的诉请选择
如何有针对性地提出反电信网络诈骗民事公益诉讼，需要检察机关根据案件情形提出具体的诉讼请求。
4.1. 坚持预防优先
私益保护注重赔偿，电信网络诈骗民事公益诉讼更加注重预防。在公益保护中，侵害一旦发生，公民必然受到侵害，应从源头遏制侵害行为。以江某等帮助信息网络犯罪活动罪(2023)陕0923刑初5号刑事判决书为例，检察机关提起了刑事附带民事公益诉讼，请求法院判令被告在案件办理结束后注销“蝙蝠”聊天软件账号，支付赔偿金4000元。首先，该案体现了民事公益诉讼的价值。不同于刑事司法制裁手段的法定性，民事公益诉讼可以针对案件的事实提出有效且具体的打击措施。其次，按照请求性质进行归类，不难看出，注销聊天软件账号是制止手段，支付赔偿金是赔偿手段。预防手段先于赔偿手段提出，也证明了民事公益诉讼中，预防手段优位于其他手段 [11] 。
从相关报道 [5] 中也可以看出，最高检发布的反电信网络诈骗指导性案例在后续也开展了民事公益诉讼，“徐某等6人侵犯公民个人信息案”中，检察机关提出赔偿请求，并在国家级媒体上公开赔礼道歉。“陈某等5人侵犯公民个人信息案”中，检察机关提出被告应注销涉案平台账号、通知机主、赔偿损失并赔礼道歉。“邓某等6人诈骗、侵犯公民个人信息案”中，检察机关提出有效删除涉案的公民个人信息的诉讼请求。以上实践案例，均体现了“预防优先”的诉请选择理念。
另外，基于《反电诈法》还是一部规范电信业务经营者、银行业金融机构、非银行支付机构、互联网服务提供者的“看门人”义务的法律，检察机关在履行反电信网络诈骗职责过程中，重点评估、审查相关反诈责任主体的经营合规性，对于存在违法违规事实的责任主体，针对性提出民事公益诉讼，督促反诈责任主体落实预防为主、风险防控的主体责任。
4.2. 惩罚性赔偿的适用理解
惩罚性赔偿不属于预防性诉请或赔偿性诉请，而是一种惩戒性诉请，以此加重加害人赔偿负担，遏制加害人对社会公共利益与秩序的破坏 [12] 。《民法典》第一百七十九条体现了惩罚性赔偿的适用应有法律依据。我国目前有明确法律条文规定可以提出惩罚性赔偿的仅涉及知识产权、环境保护、消费者保护等领域。虽然惩罚性赔偿责任的适用领域较少，但都是社会公共利益与秩序保护的重要领域。
电信网络诈骗治理领域未有明确条文规定惩罚性赔偿的适用。但笔者认为惩罚性赔偿责任的立法体系中不应遗漏电信网络诈骗治理领域。且在电信网络诈骗民事公益诉讼中，检察机关应当根据案情，选择性提出惩罚性赔偿的诉讼请求。
惩罚性赔偿作为严厉性程度最高的一种民事责任形式，需要结合加害人的主观恶性程度与损害后果的严重程度来判断适用性。在电信网络诈骗治理领域中，一方面，该领域保护对象涉及国家利益和社会公共利益，足以体现电信网络诈骗行为的现实危险性。另一方面，在全链条治理中，由于电信网络诈骗上、中、下游协同作案，加大了反电信网络诈骗的打击难度，涉案人员的主观恶性较大，确有适用惩罚性赔偿的必要性。但适用并未无节制，应当基于刑事司法的结果，因案提出惩罚性赔偿。根据刑事司法是否已经达到了有效惩戒加害人的目的，相应限制检察机关提出民事惩罚性赔偿请求的权利或酌情减少惩罚性赔偿金数额。但电信网络诈骗治理环节中，某些加害人还未达到刑事惩戒之程度，检察机关当然可以根据惩罚性赔偿责任的适用标准，提出民事惩罚性赔偿请求，制约该类加害人对国家利益、社会秩序的破坏。
5. 结语
从《反电诈法(草案)》到《反电诈法》的出台并正式施行，我国的反电信网络诈骗治理逻辑逐渐清晰。各个反诈参与主体术业专攻、协同治理，将“坚持以人民为中心”贯穿于电信网络诈骗治理的全过程、各方面，实现“全链条”的有效打击。《反电信网络诈骗法》规定了电信网络诈骗民事公益检察职责，为国家、社会公共利益的保护提供了有效途径。本文通过以上研究仅能为民事公益诉讼检察职责提供实体法律方面的解答，而在诉讼事件中，民事公益诉讼的程序性规范更需得到研究与解答。笔者会持续关注电信网络诈骗治理，对该领域的公益诉讼检查职责的做好进一步理解。