1. 问题之提出
《家庭教育促进法》是我国首次就家庭教育进行的专门立法，2021年1月1日正式实施，标志着家庭教育从“家事”上升到“国事”，父母开启了“依法带娃”的时代 [1] 。习近平总书记说过：“办好教育事业，家庭、学校、政府、社会都有责任。家庭是人生的第一所学校，家长是孩子的第一任老师，要给孩子讲好‘人生第一课’，帮助扣好人生第一粒扣子。” [2] 该法律基于深入贯彻习近平总书记关于注重家庭家教家风建设重要论述的大背景下产生，起着积极推进“重视家庭文明建设、努力使千千万万个家庭成为国家发展、民族进步、社会和谐的重要基点”的重要精神落到实处的作用。
家庭教育不仅是一个家庭的头等大事，更是一个社会的前进的阶梯，一个国家的发展要事。家庭教育变为国事，意味着在新时代下教育的发展从单一性校园教育转变为多元促进式教育，将受教育权的保护责任分配给了多方主体，以达成多方合力、共同育人的良善局面。
《家庭教育促进法》致力于引导全社会注重家教家风的建设，对各主体从不同角度进行了法律层面的指引。但该法自实施以来，如今家庭教育的实际情况、司法实例和整体效益表明，我国家庭教育仍存在许多值得完善之处。笔者进行的以“对于家庭教育促进法的实施态度和观点”为主题的社会调查显示，部分受调查者认为将家事上升为国事不符合传统的亲权；还有部分受调查者表示该法对于相关主体的惩罚与责任这部分的规定过于笼统，似乎并不足以体现法律的强制力，对相关主体履行相应义务达到足够的督促效果等。
2. 《家庭教育促进法》的立法目的及其所规制法律关系的分析
十三届全国人大常委会贯彻落实党中央决策部署和习近平总书记重要指示要求，积极回应社会关切，加快家庭教育立法进程，于2021年10月审议通过了《家庭教育促进法》。其提出对于认识制定法律意义的要求，深刻认识到《家庭教育促进法》对于引导全社会注重家教家风的建设的作用，体现培养德智体美劳五育并进全面发展的社会主义建设者和接班人的立法目的。需要认识到《家庭教育促进法》是一部调动全社会力量共同做好家庭教育工作的法律，一部促进未成年人全面健康成长的法律，一部从强制性角度对于给予未成年人教育的主体提出义务的法律 [3] 。《家庭教育促进法》旨在促进家庭教育，也在于指导家庭教育的进行。在围绕积极实现立法目的宗旨之下，由于法律规制的主体、客体和法律关系不同，《家庭教育促进法》在不同的法的要素结构中，展示的立法目的的具体体现上存在差异，同时在法律实施的实践过程中存在着不同的困境。
从《家庭教育促进法》中可见，家庭教育过程中的责任主体包括父母或其他监护人、国家、社会及其他给家庭教育提供支持协助的团体组织三类。根据不同的法律关系的分类不同，不同主体在家庭教育法律关系中的享有的权利与承担的义务有所不同，指向的对象即客体也呈现差异。
按照功能的不同，家庭教育促进法规定的法律主体可分成三类：第一类主体是父母或其他监护人。该类主体作为实施家庭教育的直接主体和最主要主体。父母或其他监护人是在未成年人接受家庭教育过程中，与子女时间和空间角度接触的最多的人群，从时空角度而言，他们在家庭教育中具有以下属性。一是具有家庭教育进行的便捷性、长时性，二是具有实施方式多样性、即时关注性；第二类主体是国家公安、司法部门，该类主体通过干预未成年人的家庭教育，将家事上升为国事的实施主体。作为当未成年人的权利受到侵犯时，给予救济和支持的国家部门，很大力度上保障了家庭教育实施过程中未成年人的合法权利；第三类主体是提供家庭教育指导服务的学校、社会团体等，该类主体通过提供针对性、专业性的家庭教育指导，从实际践行家庭角度提供了理论及策略的方案，便于家庭教育具体实行，保障家庭教育科学、合理、高效地实施。
《家庭教育促进法》所规制和体现的法律关系大致可以分为以下三类：其一为父母或其他监护人与未成年人之间的家庭教育进行与接受关系。父母对未成年人进行家庭教育的方式，在整个家庭教育的领域内具有绝对性的占比，是家庭教育事业发展的最主要方式。父母具有教育子女的权利，但同时具有相应的义务，故从有无角度，必须进行家庭教育，从质量角度，通过何种方式、如何进行，给予了父母较大的意识自治。其二为学校、政府和社会、学校及各项组织与父母或其他监护人之间的家庭教育保障、专业知识提供与接受关系。学校教育、家庭教育和社会教育作为未成年人所接受的教育的三大主要教育，那么学校及社会是青少年成长阶段中密不可分的环境，在家庭教育事业发展过程中被赋予了重大使命。各类组织团体对提供和支持教育指导伴随着义务，其提供指导服务的过程中应该注意到提供的是否专业、科学等问题，若是在提供指导服务的过程中组织权益受到侵害，也能够通过救济方式维护自身权益；其三为公安司法机关与父母或其他监护人之间构成的家庭教育保护和救济关系。国家对于未成年人的保护职责通过国家干预来进行，其发动必须是在家庭教育私人领域已经失灵的基础上，即对父母或其他监护人的不当教育导致未成年人的人身或财产权利受到侵害时，家庭教育的功能发挥失常、法定责任人并未履行到自身的职责时，公权力通过介入干预进行最后的救济和保障 [4] 。
《家庭教育促进法》中体现的法律关系指向的对象。从立法保护的法益而言，《家庭教育促进法》以未成年人受教育权为权利基础，以保障未成年人受教育权的实现为立法宗旨和终极价值。从法律的文字表面含义而言，旨在“促进”家庭教育事业，其内容也主要指向“促进家庭教育”的活动。国家对家庭教育的促进，不仅是在于规范家庭教育实施者的行为，保障未成年人受教育权进而促进未成年人全面健康成长，同时也在于支撑帮助养而不教、教而不善的父母，提升教育能力，助力未成年人学习的内容及方式更加科学合理，具有可行性。
《家庭教育促进法》的主体、客体及法律关系体现出此部法律的综合性，根据不同的法律关系反映出来的主体及对应的客体都会随之变化，反映出不同层次的权利义务关系。而不同法律关系在具体体现、法律在良好运行的过程中，将朝向靠近实现立法目的。
3. 新时代家庭教育指导的实践困境
从实现《家庭教育促进法》的立法目的出发，阐释家庭教育立法的法律关系，可以明确家庭教育法律制度的内容。可以发现当前法律规定及司法实践现状，未成年人的受教育权保障仍然存在问题 [5] 。在实践中仍然存在着对于监督惩罚规定过于笼统，权利保护与救济的支持不够具体直观；家庭教育令在司法中的实践操作缺乏制定的要求与指南，方案的实施与具体效果多级分化；家庭教育指导服务的提供在数量、专业度、准确度与现实家庭教育情况不相匹配，影响家庭教育的实际效果；国家发动干预家庭教育的界限与标准缺少具体明确的标准，容易产生公权过度介入侵犯私权等问题。
3.1. 相关监督和惩罚的规范过于笼统
在公安司法机关与父母或其他监护人之间构成的家庭教育救济保护关系这类法律关系中，未成年人的受教育权的有效保障和实现，可以从多个角度进行阐述。首先从国家干预角度，需要对于干预的限度和标准进行明确，同时国家也要采取措施避免未成年人的权利遭受他人的侵害。除此之外，在外围主体如家庭教育指导机构等组织团体实行指导服务的时候，此类团体权益受到侵害时也应该受到保护。《家庭教育促进法》中明确了社会、国家等相关主体对于家庭教育严重不当行为的注意义务和补救义务，同时存在对于相关司法机关对侵害行为进行追责的规定。《家庭教育促进法》第48条规定了密切接触未成年人的单位对于发现父母或其他监护人怠于履行或不当履行时所具有的阻止义务，可以对父母或其他监护人的不当教育行为“予以批评教育、劝诫制止，必要时督促其接受家庭教育指导”的救济行为，相对应的父母或其他监护人就应当承担此类相应的责任。《家庭教育促进法》第49条规定公安机关、人民检察院和人民法院可以对父母失职行为“予以训诫、责令接受家庭教育指导”。法律中其他条款仍然规定了负有家庭教育工作职责的政府部门、机构的失职行为会受到上级机关的追责；家庭教育指导机构不履行或不正确履行服务职责也需要承担相应责任。
然而，上述的规定从实践角度而言仍然存在问题，下文以第48条为例进行分析。首先在对于密切接触未成年人的单位发现不当行为的问题上，由于我国列举出的未成年人住所地的居民委员会、村民委员会、妇女联合会，未成年人的父母或者其他监护人所在单位，以及中小学校、幼儿园等有关密切接触未成年人的单位，这些主体虽然多种多样，但此类部门都具有工作冗杂繁琐的特点，工作人员长期处于低饱和的状态，工作重心也并非在于监督家庭教育方面，所以往往难以集中精力进行家庭教育的监督。例如中小学校的主要工作重心在于对学生进行知识方面的教育，重点是学校教育，基于义务教育的面向全体学生的特点，学校的工作人员并非能够做到时刻关注每一位学生的家庭动向，同时面对我国不同地区的学校教育水平层次不齐，对于“关注学生”的原则实施程度不同，导致家庭教育失职行为导致未成年人权力受损的情况并非能够及时的被发现。家庭教育社区中并未实现专人专岗，这属于人员匮乏；政策导向偏向优先支持弱势群体，弱势群体的发现就需要工作人员深入居民进行实质性的摸底了解，工作难度大。
其次在于上述单位部门发现不当行为后，进行真正的公开处理时又顾虑多重。基于国家亲权理论，儿童权利特殊保护观念的国家亲权理论，是强制家庭教育指导制度的法理依据，父母对未成年子女在人身和财产方面具有管理和保护的权利和义务。于是，即使社区与学校发现了家庭教育的失职行为，也很难做到“铁面无私往上报”，更多的群体都会让家庭“关上门解决家务事”。
批评教育、劝诫制止，必要时督促其接受家庭教育指导。但是回归现实本身，短期的批评教育，一次两次偶尔的劝诫制止，就像是家暴时一次次被妻子拨打警察号码后，每次都认真对着警察忏悔的施暴者一样，只能起到一个短时的效果，仅能解决表面问题。但是根据《家庭教育促进法》的立法初衷，相关措施的采取应当做到能够引导全社会注重家教家风的建设，转变不当教育的家长的观念，从而实施更加科学、合理的家庭教育行为，给予孩子以良善的成长环境。所以在发现、上报、追责这三个环节之中，均在实际实施的过程中存在困境。
3.2. 家庭教育指导服务供不应求
《家庭教育促进法》中规定了国家对于家庭教育指导服务事业的支持，鼓励人员参与指导，组织人员提供指导等。在第27条种规定“县级以上地方人民政府及有关部门组织建立家庭教育指导服务专业队伍，加强对专业人员的培养，鼓励社会工作者、志愿者参与家庭教育指导服务工作”，这从法律的高度确定了社会作为一支专业力量参与到家庭教育指导服务中，出现了“家庭教育指导机构”，随之产生了一种新的职业“家庭教育指导师”。尽管法律规定了家庭教育指导应该存在，也规定了当家庭教育指导服务的相关主体的责任和承担，但是在实践之中，家庭教育指导服务的进行仍处于一种效果甚微的阶段。
首先，家庭教育并非是一种具有短暂可见成效的事业，需要长期的投入，在未成年人的成长阶段带来影响。家庭教育是一种终身学习的教育，其不仅体现在父母对未成年人的家庭教育的长期性之中，更体现在父母这方主体自身必须通过有效、长期、持续的学习才能获得科学专业的家庭教育知识。法律规定了社会主体为父母家庭教育的进行提供指导，因此意味着“家校社”协同育人机制的实行。该机制的构建与实行，将家庭教育这件大事分配给了多方主体。学校是实施未成年教育的重要专门性机构，其可以发挥自身强大的专业化教育资源优势，通过举办大型教育活动的方式为学生家长提供优质的家庭教育指导，而社会则可采取营利和非营利两种模式提供家庭教育指导服务，例如家庭教育指导机构专门性地家庭教育指导师进行针对性服务，或者村居委会对于弱势群体进行关注和深入居民家中进行访谈等形式。但是该机制在实践运行时，仍然存在着一些阻碍。
其次，家庭教育指导服务自身专业性和服务效能低，父母监护人对家庭教育指导的信赖度低。家庭教育指导服务的提供应该具有专业性、针对性，随着家庭的不同情况制定不同的指导服务方案，以力达真正的行之有效，促进家庭教育。首先考虑到以我国的“社会文化”，在一个家庭出现问题时，鲜有人会第一时间寻求社会外界帮助，通常是采取自己查阅相关资料或者与同亲朋好友交流的方式。在许多人的观念中，学校教育仅仅负责学生的学习，目的是学生拿高分和学知识，当家庭出现问题的时候往往不会主动寻求学校或者社会的支持和帮助，更多的反而会“关上门说话”，不仅不主动寻求，还有些排斥“外来人的管闲事”，这是由于家庭教育的特殊性，父母对于家庭教育指导服务的信赖度也不够高的原因导致 [5] 。并且，家庭教育指导服务实际被采取的形式过于单一。学校通常采取开讲座、家访、开家长会的形式进行，这类方式通常只能让父母学习到一些原则性的育人方法。且学校采取教育指导的次数通常不高，由此可见指导效果不尽如人意。其次，现存的家庭教育指导机构人员并非均持证上岗，考证的门槛也设置较低，基本上成年均可考的标准导致提供服务的人员自身并非专业，许多人员无法给予足够使家庭教育发展质的转变。而这会大大降低家长对相关家庭教育指导服务机构的信赖度，导致父母不寻求帮助–寻求的帮助效果不高的恶性循环。
2021年7月10日，最高人民检察院、全国妇联、中国关工委共同发布的《关于在办理涉未成年人案件中全面开展家庭教育指导工作的意见》提出：“通过委托服务、项目合作等多种方式，鼓励社会工作服务机构深入研究、积极开展教育行为矫正、亲子关系改善、家庭跟踪指导等专业工作，培养一支稳定、专业、可靠的专家型家庭教育指导社会力量”，对于社会工作参与未成年人案件中的家庭教育指导服务提出了明确的要求。
因此，我国目前家庭教育指导服务工作开展的成效不高，主要可以分成两类原因：一是家庭教育指导服务缺少体系性，缺乏针对性、专业性和可持续性；二是家庭自身对于家庭教育的观念根深蒂固，难以转变。
3.3. 公权力介入的界限不明，时机不当
苏明月提到：“面对家庭功能失灵或者失常的状态，国家介入家庭成为一种必要，但同时应警惕国家公权力的‘双刃剑’效应，制约公权、防止国家过度介入家庭领域。相较于强硬介入或‘剥权’，国家应以‘柔软’的姿态来守护、支持家庭教育，作为一种日常状态体现出福利国家对儿童和家庭私领域的柔性支持。” [6] 立法目的的实现背景下，家庭教育立法应当明确父母家庭教育的选择权与国家公权力介入的范围，防止国家公权力不当干预公民私权。故国家何时干预、如何干预、干预的力度都需要具有一套行之有效的标准。然而在司法实践之中，却呈现出的是各地法院发动的情况大有不同的现状：有些司法机关介入过晚，程度过低，只在涉及到刑事案件时才介入家庭教育之中，正所谓践行“清官不断家务事”；而有些地区司法机关则介入过早，程度过高。过度进入家庭教育的细节中，例如家庭产生细小纠纷时就通过公权力介入的手段，过多地阻碍了“家庭自治”。
《家庭教育促进法》中明确地规定了家庭教育的相关主体，明确父母或其他监护人的第一责任主体的地位。社会和国家主要承担提供家庭指导服务等相关支持措施，同时在必要时采取相应的保护和救济举措。在《家庭教育促进法》出台之前的草案中有“对拒绝接受家庭教育指导决定的父母或其他监护人根据情节轻重处以一千元以下罚款、五日以下拘留”的规定，但是后因对于父母进行罚款或拘留这样的行政处罚并非能够解决家庭教育的根本问题，无法实现家庭教育立法目的，反而通过“罚款”“拘留”更有可能会加重家长的心理负担，从而造成家庭教育问题的恶化而被删除 [6] 。
因此，国家发动家庭教育的干预，目前在法律中并未有明确标准。这就造成了在实践中国家干预的未知性过高。如何干预、何时干预以及干预过后对于家庭教育的指导问题都存在显著的困境。从法律规定来看，国家公权力介入家庭教育的范围包括未成年人存在严重不良行为、未成年人实施犯罪行为以及父母或者其他监护人不正确实施家庭教育侵害未成年人合法权益的情形。因此，是否进行公权力干预主要依靠公权力机关在处理相关案件中主动意识到父母是否失责后进行，如此则太过于依赖公权力机关的主观能动性，在一定程度上破坏了未成年人父母或其他监护人的家庭教育方式选择的自由。
4. 可行性对策
《家庭教育促进法》作为我国第一部教育领域的专门性立法，其对我国家庭教育事业的发展必定带来了不可忽视的积极作用，但是法律在实践过程中仍然出现了相关的问题与困境，为了实现家庭教育促进法的立法目的，真正达成科学、合理的家庭教育，需要从不同的法律关系之中分析出不同的现实困境，具体是通过不同主体和客体反应出不同的权利义务关系。只有尊重和维持父母的亲权，合理化看待国家和政府的支持 [7] ，教育行政部门有必要对家庭教育进行介入指导，明确家庭教育的角色定位。强化构建家庭教育指导服务体系，才能够更加科学、可持续地提升我国家庭教育的法治化水平，更好发挥引导全社会注重家教家风的建设的作用，靠近实现“培养德智体美劳五育并进全面发展的社会主义建设者和接班人”的重要目的。
4.1. 制定相关司法解释进行进一步解释说明
《家庭教育促进法》第49条规定“公安机关、人民检察院和人民法院可以对父母失职行为予以训诫、责令接受家庭教育指导”，这是基于公安司法机关与父母或其他监护人之间构成的家庭教育救济保护关系。该法规定了当前我国针对家庭教育失职行为的惩戒方式主要有训诫、签发家庭教育令以及撤销监护权。但是，基于我国对于未成年人的保护职责的发动严格性、条件性，仅仅规定惩戒方式不足以应对社会司法实践的种种现象。
针对法律对于失职父母进行的“训诫”，由于法律规定过于笼统和粗略，以至于公安司法机关对于监护人的失职行为采取的训诫措施的强制性不强、实际作用力度不够，因此对于拒绝接受家庭教育指导的监护人采取行为，出具相关司法解释或许能使法律在实践中更加和谐的适用 [8] 。根据《家庭教育促进法》具有综合性特点，本法律本身难以单独适用，故在制定相关解释中建议结合综合部门法进行，与《民法典》《刑法》《未成年人保护法》以及《反家庭暴力法》等进行配套实施，从而实现立法目的。在制定这类解释中可以明确接受家庭教育的地点、期限和内容，针对各家的情况进行各项评估和测评，以达成针对性的干预。许多司法部门都采取出具家庭教育令的措施，而家庭教育令的签发在不同地区的差异性过大，措施对于父母的普遍约束力不足，干预的效果欠佳。故针对家庭教育令的签发，司法机关也应该出具相关的指导性说明，具体体现在家庭教育令的形式与内容两方面 [4] 。第一，不再拘泥于简单的解释说明，而是在总体性规定：关注未成年人的心理智力生理的发展状况、责令父母履行义务、按照离婚调解书进行探望义务等内容之外、进行更多的具体性规定。第二，具体说明义务履行人违反责任的追责部分。针对“责令接受家庭教育指导”，适用的条件更加窄化，何种情况接受、接受何种、如何接受都可以通过司法解释做出更加详细的规定。
4.2. 建立完善家庭教育服务体系，整体提升家庭教育服务的水平
首先，从宏观角度而言，明确家庭教育指导相关制度实施的强制性 [8] 。有学者提出构建强制家庭教育指导制度的说法，其说明了构建强制家庭教育指导制度，具体内容应该包括适用对决定、实施、监督、评估、保障等几方面的内容。明确了家庭教育指导的对象是未成年人的失职监护人，决定主体是决定主体是公安、司法机关，而强制性家庭教育指导事业的成功开展，能够从很大程度上整体提升家庭教育的水平。
其次，从具体角度而言，如何最大程度地发挥家庭教育指导服务的实际效果，成为亟待解决的问题。家庭教育指导自身的水平也影响着家庭教育的效果，从几个方面进行规划，分成补足家庭教育指导服务的专业性不足；提升指导服务的针对性和全面性，建立相关督促与测评机制。
4.2.1. 提高家庭教育指导服务的专业性
为了使家庭教育的成效显著提升，不得不考虑的一大基本问题就是家庭教育指导服务的专业性考量。家庭教育指导工作本身在于提升家庭教育的科学性与合理性，其在于通过大量的理论，结合实践，提供科学的专业知识给父母或其他监护人。但是存在目前专业人员不够的现状，如何使该种服务变得更加具有专业性，就需要从各项社会主体进行合力。首先，在人才培养方面，高效可以开设相关专业，对于具有从事该专业的学生进行专业化培养；其次，提升参与家庭教育指导服务人群的门槛，要求需要持证上岗，并且同步提升考证的难度和考试门槛；第三，可以进行家校社会合作的模式，进行持续性的专业化知识培训。
4.2.2. 提升指导服务的针对性和全面性
为了使指导服务的效果真正落实显现，专门人员应就内容、时间和形式展开充分的准备工作，同时根据各地不同的情况，区分国内的特殊困境家庭，例如留守儿童家庭，单亲家庭和普通问题的家庭，提供个性化的服务。同时从主体而言，根据家庭教育服务的主体多元化，他们所能够带来的服务也不尽相同。对于提供服务的人员进行分工，力求在不同方面提供的家庭教育指导具有全面性，可以最大限度地还原家庭教育指导多带来的成果。
4.2.3. 建立相关督促与测评机制
督促和测评机制的作用在于督促相关主体积极履责，也有助于在提供家庭教育指导的过程中时刻测评操控问题。但是此种机制需要对督促和测评的内容进行合理区分，同时对于实施监督的主体要做好规制和约束。
5. 结语
如前所述，在《家庭教育促进法》背景之下，我国已经迈出了推动家庭教育高质量发展的关键一步。但是由于法律本身的局限性，以及家庭教育事业自身的复杂性、家庭教育问题多元化等原因，家庭教育的实践仍然存在着诸多困境。为了实现该法的立法目的，解决该法在实行过程中所面临的不同困境，各主体应以具体实施办法或操作细则的形式，出台更为具体可行的操作规制和流程，最终建立完善的家庭教育实施的法律制度。