1. 引言
在过去的几年中，信息大数据的急剧增长和人工智能的持续进化大大加速了自动化技术在行政执法中的普及和使用，这确保了法律法规得到了严格遵循，并显著提高了政府在处理公众事务时的效率与准确性。比如，在交通警察的非现场执法过程中，交通管理部门利用电子监控设备，自动识别超速、非法变道以及闯红灯等违法交通行为，并针对这些行为进行及时的法律制裁，于此，我国道路上的交通违章行为越来越少，道路交通安全性也得到显著提升。这种技术恰恰展现了自动化行政执行的特点和方式，不仅释放了宝贵的警力资源，也为相对人带来便利。
然而，对于交警非现场执法的定性，学界多倾向将其定义为半自动化行政。例如，查云飞根据德国的比较法经验认为，全自动程序可能会给相对人的权利带来严重损害，因此在原则上应予以限制[1]。这种损害主要体现在告知义务履行不及时、陈述和申辩权受到限制、技术设置不公开透明等方面，这些因素增加了监督和问责的难度[2]。
2. 程序性权利的法理基础
在本研究过程中，准确把握程序性权利及其与实体性权利的区别是关键。相对人的程序性权利主要关注行政程序的公正性和合法性，其法理基础在于保障行政活动的透明度、公正性和预见性，从而确保行政相对人的基本权益不受无理侵犯[3]。因此，程序性权利的核心在于处理过程的“程序公正”，即确保行政过程中各项法定程序得到遵循。程序性权利具体可分为参与权、知情权和救济权三大类。
参与权是一种积极的权利，指行为人主动引起行政法律关系发生以及为自身行为陈述申辨的权利，其主要表现形式为申请权、建议权、陈述权等。知情权是指相对人对于执法过程中涉及到个人利益相关的各类信息，拥有了解和知悉自由的权利。具体表现为要求执法人员表明身份，查阅相关卷宗，询问违法具体情况等权利。救济权是指存在违法行为时，行政相对人可采取私力救济或者请求公力救济的权利。具体表现为申请救济的权利。
与之相对的实体性权利则关注行政行为的结果对相对人权益的具体影响，其基础在于法律对某一行政行为所规定的实质性条件和效果[4]。实体性权利涉及的是行政行为是否依法直接影响了个人或实体的权利和义务。
程序性权利与实体性权利的具体区分，源于行政法的基本原则。程序性权利保护的是行政程序的合法性，尽管相对人确实违反相应的法律法规，只要程序不合规，那么行政行为也失去其合理性。这包括交通管理部门在决定过程中必须提供的信息透明度、公众参与的机会以及决策的合法性检验等。程序性权利的保障是对抗行政专断的一种法律武器，强调的是过程的公正，而不仅仅是结果的公正。
实体性权利则侧重于保护行政行为结果对相对人基本权利的直接影响，不论程序是否合规。例如，在行政处罚中，相对人是否应当受到罚款或其他行政制裁，应基于其是否实际违反了法律的实体规定[5]。
3. 立法框架下的制度设计缺陷分析
(一) 公众参与权法律规制之不足
根据《中华人民共和国行政处罚法》第30条和第32条规定，交通管理部门在作出行政处罚决定之前应当告知当事人有要求举行听证的权利，以及提出陈述和申辩的权利。然而，在交警非现场执法模式下，尤其是通过自动化手段如电子探头等对相对人的违法行为进行记录时，但对于非现场执法情况下如何具体实施这些程序性权利，例如如何确保当事人收到通知、如何有效组织在线听证会等。特别是，当事人在非现场执法中的申辩权的保障往往不够明确。例如，当一辆车因被自动抓拍设备错误地标记为违章停车，车主在收到罚单后尝试申诉，但往往因难以提供有力证据(如设备错误的直接证据)和复杂的申诉程序，最终放弃。尽管当事人有权提出申诉，但法律未明确规定当事人如何在没有直接现场证据的情况下有效地利用其他证据进行申辩，以及交通管理部门如何评估这些非直接证据。在法律未给出具体的操作指导的这种情形下的执法操作，交警往往会忽视了程序透明性和信息公开的必要性，从而间接削弱了当事人的参与权。
此外，在中国现行的法律法规中，关于电子眼等交通监控设备的设置，通常不明确规定必须进行公众参与论证。在《中华人民共和国道路交通安全法》的第114条，这一规定为交通监控设备的使用提供了法律依据[6]，但主要侧重于监控系统的建立和管理，而不涉及公众参与的具体要求。一些地方政府在实施《道路交通安全法》的过程中可能会有具体的实施细则或规章，例如在《北京市道路交通安全条例》中包含关于道路交通监控设备安装和管理的相关规定。虽然不直接规定公示和征询公众意见，北京市有时会在新的交通监控设备安装前，在官方平台上进行预告或公示，以便公众了解即将进行的变更。上海市在一些交通改造项目中，会通过地方政府公告或新闻发布的方式，对新增交通监控设备的信息进行公示。深圳市在推进智能交通系统和监控设备的过程中，有时会采用网络公示或通过社区会议的方式征询居民意见。但这种做法并非全国性法律所普遍要求。一些公安部门的相关规定通常强调了设备应符合技术标准和操作规范，以确保数据的准确性和公正性，但缺乏对公众参与的具体要求。例如在《辽宁省交通管理部门交通管理部门交通技术监控设备设置应用管理工作规范》中第七条中提到要对社会公布设置地点，但同样未提及让公众参与到设备设置地点的论证中来。
(二) 公众知情权法律规制之不足
在《中华人民共和国行政诉讼法》第41条中，规定交通管理部门作出具体行政行为应当有明确的事实依据和法律依据。然而，在交通监控设备的部署和使用中，通常缺乏明确规定需公开哪些信息以及公开的具体方式。虽然《中华人民共和国政府信息公开条例》提倡透明度，但在实践中，关于设备的精确位置、监控范围、使用的技术标准、数据处理和存储方式往往不为公众所熟知。例如在2019年初，北京市公安局交通管理局在全市范围内增设新的电子监控设备。这些设备主要安装在事故多发、交通流量大的路段，目的是自动捕捉违章行为，如闯红灯、违规变道等，但公安部门在部署前并没有进行广泛的公众通知或征询意见。许多市民直到收到基于新设备记录的罚单时才意识到自己所经常通行的路段已被安装了新的监控设备。这引起部分市民的不满，他们认为缺乏透明度，未能事先了解到监控设备的具体位置和监控方式。
此外，根据《程序规定》(2020年版)的最新要求，通过技术设备记录到的违法行为信息应当在“当日”向公众提供查询，且交通管理部门应当在五日在对相关信息进行审核并送达违法事实。而在某些地区，直到实施处罚后才提供处罚通知。这种延迟通知剥夺了个人在执行处罚之前纠正行为或对决定提出异议的机会。并且告知效率最高的方式—短信告知形式仍未全部普及，部分地区采用APP应用通知的方式不能够及时迅速地到达相对人。这对相对人的知情权也是一种变相的损害。
(三) 公众救济权法律规制之不足
现行法律在非现场执法的救济程序中，尤其缺乏对技术错误引起的误判的明确规定。例如，自动化监控设备可能因技术误差导致误判，然而现有立法未充分考虑此类情况，亦未提供指导公众如何就此类错误寻求救济的法律条款。此外，程序的“黑箱”性质掩盖了相关技术规则，在这种情况下，公众可能因缺乏证据或对技术细节的不了解而无法成功提出申诉。尽管法律提供了行政复议或诉讼的救济途径，但这些途径在实际操作中常常存在难以接近和时效性问题。例如，交通违章行为发生的时间与接到处罚通知的时间往往相隔甚远，使得违章现场无法重现，涉事者也难以回忆相关细节，因此难以有效行使其陈述和申辩的权利[7]。最后，根据《非现场查处道路交通安全违法行为操作规程》，对于需进行听证的违法行为，或当事人对违法事实有异议时，当事人必须亲自前往违法行为发生地处理。这一要求大幅增加了当事人行使救济权的时间和精力成本，导致许多当事人选择放弃。此规定实质上损害了当事人的合法救济权利。
4. 技术发展与相对人程序性权利保障间的冲突
(一) 电子监控技术对个人隐私保护具有潜在威胁
在自动化行政背景下，交警非现场执法主要依赖于电子监控技术，例如视频监控、自动号牌识别系统(ANPR)以及其他传感设备，以自动化的方式收集交通违法证据。这些技术不仅记录违法行为，也无意中捕捉了大量无关个人的数据，包括车辆行驶路径、时间以及频繁出入的地点等个人行为信息。这种无差别的信息收集模式容易导致对行政相对人日常生活的全面监控，可能未经当事人同意即侵犯了其隐私权。
例如，“四川绵阳隐私泄露案”中[8]，电子监控在进行超速车辆捕捉时，意外拍摄到了驾驶员的私人行为。华瑞科技公司是绵阳交警支队的电脑维护商，其员工喻某在维护交警支队电脑时，私将私家车超速照片拷到携带的U盘中。而后，喻某将该U盘借给同事李某某，李某某将该照片发上网。这不仅侵犯了个人隐私，也对当事人的社会声誉和心理健康造成了影响。该情况下，行政行为所侵犯的个人隐私不仅包括可识别的个人数据，还扩展到了个人行为的非公开记录，其泄露直接违反了数据保护原则中的保密性和限定用途规定。
(二) 决策系统技术透明度不足
在行政自动化的大背景之下，交通执法的流程正义旨在保持其公开、透明和公正的特点。但是，自动化决策技术经常显示出“黑箱化”的特点，这意味着其技术的透明度相对较低，从而使大多数公众难以理解系统的内部运作和决策依据，进而对程序正义的基础要求造成了挑战。以美国密歇根州为例，曾经有一个被称为“COMPAS”的算法用于估计犯罪者是否可能再次犯罪，但它也存在不透明和潜在偏见的问题，这导致了人们对该算法公正性和准确性产生质疑[9]。
(三) 自动化系统审计机制缺失
此外，自动化系统也常常缺乏有效的审计机制，可能导致错误决策无法得到及时更正，增加了行政决策的风险。例如，在英国著名的“A-Level”算法打分争议[10]中，由于新冠疫情的爆发，学生无法参加考试，为了确定成绩，英国政府决定使用一种算法，该算法可以查看学生模拟考试的成绩以及他们在学校以往考试中被记录的成绩。但是最终结果显示，该模型对来自私立学校和富裕地区的学生具有优待，使得来自免费公立学校的但具有高成就的学生受到的影响尤为严重，这引起了广泛抗议，最终导致了算法使用的撤回。
5. 交警非现场执法中相对人程序性权利保障路径探索
(一) 制度与程序的精细化完善
1. 细化告知制度
确保行政相对人能及时获得有关其权利和义务的信息，是实现公正行政的基础。法律应明确起立即告知原则，在行政行为完成后，相关机关应在规定的短时间内(例如，24小时内)向行政相对人发出初步通知。对于需要详细说明的情形，交通管理部门应在较短的法定时间内(例如，7天内)提供完整的书面告知，包括所有相关的法律后果和行政相对人的权利。
告知形式的适当选择对确保信息传达的有效性至关重要。法律规定应包括多样化的通知方式。包括书面、电子邮件、短信或其他数字媒介，确保不同需求和环境下的行政相对人均能接收到通知。此外，考虑到不同行政相对人的特殊需要，如视觉或听觉障碍人士，应提供相应的辅助通知手段。
告知内容的全面性和准确性对于行政相对人理解其权利和义务至关重要。在相关法律规定中应当详细说明行为的法律依据和结果，明确指出行政行为的法律依据、所涉及的权利或义务、可能的法律后果及行政相对人的申诉途径。包括指导性信息，提供关于如何行使申诉权利的具体步骤和必需的联系信息，相关部门的联系方式和工作时间。
2. 优化听证程序
强化申辩权保护的重要途径之一便是完善听证程序。听证权为行政相对人行使申辩权提供了关键机会，这有助于确保程序公正和个人程序性权利的充分保障。因此，法律应明确规定，交通管理部门在实施任何可能影响个人权利和义务的非现场执法措施前，须向相对人提供听证机会，并通知行政相对人有关听证权，包括时间、地点和方式。尤其是在自动化决策过程中，交通管理部门应当允许行政相对人面对面或通过电子方式向执法者陈述观点和证据，结合交警非现场执法的特点，交通管理部门一是可以建立起在线听证平台，让相对人可以通过互联网参与听证，不需要前往现场。二是可以允许相对人预约听证时间，这样既提高了行政效率，也方便相对人安排时间。三是将听证材料电子化，提前发送给相对人，让其有充分的准备时间，也避免了纸质材料的运输和印刷成本。四是可以采用多种通知方式例如电话、短信、微信小程序等通知相对人听证时间和地点，确保信息能够及时到达。
3. 改进行政复议和行政诉讼程序
在实践中，行政相对人自身权益已经受到侵犯时，一般都会去采取行政复议或者行政诉讼的救济途径来维护自身权益。考虑到这种情况在实践中还是比较常见的，因此，我们建议交通管理部门可以充分利用自动化行政的优点，尝试着去改变当前的工作模式。比如说，基层交警大队可以在服务大厅设立一个一站式的处理窗口，这个窗口是用来专门用于处理与交警非现场执法有关的复议请求。这种方式则可以帮助行政相对人在行使其救济权利时更加高效地节约时间和精力，从而避免出现“两头跑”或“踢皮球”的情况。其中，特别是对于一些因技术误判而提出的申诉，交通管理部门则可以提供专门的电子表格给相对人，使得审核部门一开始便以技术错误的角度来进行审查以此减少时间周期。这样一来，不仅相对人节约了时间精力，交管部门也减轻了自身的工作负担。除此之外，在证据保存的环节之上，交通管理部门夜应当确保相对人具备获得与案情有关的全面证据的权利，包括监控视频和自动化记录等功能，同时也要确保各方当事人获取证据的便利性。
(二) 技术审核与控制的强化策略
1. 定期技术审核和标准更新
霍姆斯(Oliver Wendell Holmes)曾经提到：理性地研究法律，当前的主宰者或许还是“白纸黑字”的研究者，但未来属于统计学和经济学的研究者[11]。这表明了技术应用早已经成为法律研究问题的重要一环，法律研究绝不仅仅是纸上谈兵，舞文弄墨。在技术应用的过程当中，交通管理部门可以联合社会上的科技公司或者社会团体建立起独立的技术审核机构，建立该机构的主要宗旨在于监督和评估技术应用的合规性，以确保能够最大化保障公众利益、防止技术误用。在组成人员上面，主要由法律、技术和伦理专家组成，以确保在监督和评估工作上时能够全面考量多学科视角，避免陷入单一学科的局限性。机构的主要工作职责包括技术合规性审核、伦理标准评估和公开报告与推荐。其中，技术合规性审核主要涉及定期检查非现场执法技术的运行是否符合最新的法律规范，是否符合相关法律文件精神；伦理标准评估则确保所有使用的技术符合公认社会伦理标准，尤其是隐私保护和数据安全；公开报告与推荐主要是定期发布审核结果的报告，并提出改进建议或警告。
2. 提升技术透明度
在执法的过程当中，交通管理部门应当公开公布相关技术应用标准以及其审查的成果[12]。从实践的角度出发来说，第一，也是民众相对来讲比较关注的一点，就是公布执法设备应被安置的具体范围。这包括了电子探头这样的监控工具的位置细节，以确保大众知道监控的具体地点。第二，也要明确监控设施的具体范畴和被监控的地域范围。包括摄像设备的观察角度、覆盖范围和雷达仪器的检测区域等，这与前一点共同决定了电子警察的监控有效范围，通过明确这两点，公众可以提前了解电子警察的有效执法范围。第三，便是公开信息的管理及储存方式。这包含了数据收集、处置、保存以及其保护的各项手段。第四，交管部门应当公布在实务当中，道路交通违法行为的详细记录与之相对应的惩罚方法。包括如何详细记载违法活动和如何执行相应的罚款等方法，让民众能够了解到一些常见违法行为的违法成本。第五，公布关于技术设备的功能特性。包括摄像设备的精确分辨率和雷达的速度测量范围，以此评定技术设备的表现和其实用价值。
3. 强化技术误差的法律后果
在交警非现场执法的过程中，技术错误可能会导致误识别、数据错误传输或处理错误从而给相对人造成损害。因此，当技术错误导致行政不当行为时，交通管理部门应立即采取措施修正错误，来弥补技术误差给相对人造成的损失。因此，要建立起快速反应机制。通过设立监测系统，对非现场执法技术的运行状态进行实时监测，一旦发现技术错误或异常情况，立即实行报告机制，并快速纠正错误决定；要建立起快速回应机制；当收到投诉或申诉时，交警部门应当立即启动快速回应机制，对投诉进行初步调查和核实，在核实情况后，必要时立即采取纠正措施，并向投诉人提供反馈和处理结果；在事后救济和责任分配方面，法律还应规定追究有过错的交通管理部门的责任，比如对未能履行告知义务的交通管理部门或个人，应设定明确的法律责任，处以罚款、纪律处分等。
(三) 个人隐私保护机制之建构分析
针对四川绵阳的隐私泄露案件，法律和行政规章中应当明确定义收集、处理和存储个人数据的具体条件和限制。然而，当前的法规主要偏重于行政效率，而对隐私权保护的考量相对较少。因此，多措并举，切实有效地强化公民个人隐私保护机制是提升法规公正性和合理性的迫切需求。
1. 限制非现场执法中数据收集范围
一是在部署电子探头时，调整到合适的位置和角度，只监控交通违法行为发生的区域，避免监控设备对周边无关区域的侵扰。二是设定监控设备的工作时段，仅在交通高峰期或违法行为频发的时间段内开启监控，避免长时间无目的地监控，减少不必要的数据收集。三是在车辆违法行为监控中，只收集违法车辆的车牌号码和违法行为的时间、地点等关键信息，而不收集车辆所有人的个人信息。
2. 匿名化处理数据
当前，许多快递外卖软件诸如“美团”“京东”等都采取了隐私号码的方式，即在软件平台上随机生成一段数字代替用户的真实号码，来保护用户的个人隐私。在数据处理方面，交通管理部门也可以学习借鉴这种方式，也即采用匿名的方式来对数据进行隐私性的保护。举个例子，交管部门可以采用匿名识别码替代车辆的真实车牌号。这些无名的识别符可能由随机生成的数字或者字母组合而成，而与具体的个体不具有任何相互关联的关系。此外，在处理地理位置的相关信息时，交管部门可以通过模糊算法将精确的地理位置信息简化为基本位置描述，例如某个区域或街道的名称，而不是详细的坐标点，这样做可以降低地理位置信息的准确度，从而有效保护相对人的个人隐私。
3. 加强数据保护
为了给非现场执法中云台数据提供更充分的保障，我们可从加强对权限的制约并增加监管的严格性这两方面入手。权限限制在我看来是其中的核心所在，在限定数据访问权限的问题上，交通管理部门应当保留将数据细分为敏感与一般数据的权利，并只允许具有独特访问权限的个人访问敏感的数据。而从监管视角出发，交通管理部门急需采纳关键的技术及管理策略，如利用SSL/TLS协议对数据传递进行加密或者运用AES加密手段对数据存储进行保护。除了以上事项，交通管理相关部门有必要定期进行数据备份，以保障数据的安全与可靠，并需要构建紧急应对流程，以应对数据丢失、破损等不可预见的紧急情况，确保数据具有持续性和实用性。
(四) 公众参与监督体系的构建与优化
1. 推动公众参与论证
在非现场的执法活动中，鼓励公众更直接地参与非现场执法的监督方法有很多。举个例子而言，交通管理部门可以创建一个称作公众咨询委员会的专业团体。这个团体顾名思义，主要为交通管理部门在非现场执法活动中提供一个向大众咨询的通道，它旨在作为民众与交通管理部门进行友好咨询和交流的有效桥梁，并赋予公众在非现场执法执行过程中的建议和监督职权。在该过程当中，公民不仅仅有机会发表建议，还有机会直接参与到监控机制中来。公众咨询的委员会应当集结社区的代表、法学领域的专家以及技术界的专家，他们的核心职责是周期性地评估交警在非实地执行执法任务的情况，确保这些行动达到大众的期待和期望。主要的任务还包括审议针对非现场执法的策略性规定，例如如何确定电子眼等交通监控设备的设置及范围，对非现场执法活动提供公共观点和建议，并确保交通管理机构的执行与监控。
此外，交管部门还可以利用社交媒体平台与公众进行网上互动，增加法规制定过程的可视化与透明度，通过直播讨论会，邀请公众提问，以及在社交媒体上发布关于法规的投票或问卷调查来广泛收集公众对于非现场执法过程的建议，并公开执法过程中收集的数据和统计信息，例如违章情况的统计数据、执法效果的分析报告等，以此帮助公众了解非现场执法的实际影响。这种方式的优点在于门槛低，能够代表最广大人民的想法建议，缺点则是低门槛可能会导致建议质量参差不齐，给筛选工作带来挑战。
2. 完善公众问责机制
完善公众问责机制需要设定起明确的责任追究制度，要把这项制度落到实处。第一，要明确责任追溯机制，确保当技术失误是由于维护不当、操作错误或监控不足造成时，相应的行政部门或个人能够承担起责任，对于确有不当行为的执法人员要对其进行警告、调离岗位、停职或追究法律责任等措施，以确保执法人员能够遵守法律法规和职业道德。第二，要设立多种便捷的投诉渠道，让公众可以方便地提出投诉和意见，例如电话，短信，APP投诉等方式。第三，要公开处理结果，对待公众的投诉或者意见，要规定在合理期限内给予反馈，让公众能够及时了解投诉问题的处理进展和结果，增加问责的透明度和可见性。
3. 加强公众法治教育
非现场执法通过技术手段实现交通违法的自动记录和处理，这种方式虽然提高了行政效率但不可避免地对相对人的教育效果打了折扣，因此，对于一些重复违法的驾驶人，如果能够及时通知并进行教育，可能会更有效地提升其法治意识，减少违法行为。
具体来说，可以建立起动态监控和即时通知系统，即利用交通监控系统和自动化软件，实时跟踪和记录违法行为。一旦检测到违法行为，系统自动发送通知给相关驾驶人，提醒其违法事实和可能的法律后果。
而对于一些频繁违法的驾驶人，则需要交管部门重点关注。交管部门可以在自动化软件当中安排相关重点人员参加在线交通法规教育课程，其中，在教育内容设计上，应包括法律后果、安全驾驶的重要性、以及如何避免未来的违法行为。在课程形式的设计过程当中，可以采用心理学和行为科学的方法，设计教育材料和课程，如采用同等违法行为的真实反面案例进行研究，希望通过让驾驶人了解他们的违法行为可能导致的严重后果，从而激发他们内心的认同感，使他们自觉遵守交通法规。此外，交管部门还可以引入激励措施，如提供保险费用的折扣或其他优惠给那些成功完成教育课程并有明显行为改善的驾驶人。在驾驶人完成这些教育课程后，要继续监控其驾驶行为，评估此次教育的效果，确保驾驶人有效改善其违法行为。
6. 结语
当下，社会公众对非现场执法模式的不信任的现象不仅反映了非现场执法模式或多或少对相对人的程序性权利保障存在忽视，也同样反映了公民权利意识的成熟与发展。技术的进步决不能以牺牲行政相对人的基本权利为代价，所以交管部门必须在保障相对人的程序性权利和技术应用之间找到平衡点，确保行政相对人也能分享到“科技 + 行政”的红利。这要求我们从法律政策，技术控制，社会伦理为切入点共同发力，构建一个更公正、透明且高效的执法系统。
在核心宗旨上，应当坚定不移地推行以人权至上的观念；在法律政策层面，依靠完善告知制度，强化申辩权保护和改进行政复议诉讼途径来平衡交通秩序维护与程序性权利的关系；在技术控制过程中，通过技术手段定期审核技术标准，做到实时更新，提高技术透明度，并强化技术误差的法律后果，从硬件设施层面来最大化杜绝自动化行政执法误判问题
此外，我们也必须通过建立完善的公众监督机制，推动公众参与法律法规制定的论证，完善问责机制等来确保对行政相对人程序性权利保护措施的全面执行，无死角监督其实施效果。同时，应积极拥抱现代科技带来的新机遇，促进法治与科技的价值耦合，为非现场执法的发展提供新的动力和视角。
目前，由于技术限制以及社会伦理需求，交警非现场执法还处于半自动化的行政治理模式。但是，随着科技和人文理念的不断进步，全自动化的行政治理将成为可能。在此过程中，我们应当始终坚持“以人为本”的核心价值观，有意识地引导技术发展方向，确保技术的应用能够增进而非侵害公众利益。只有这样，才能在未来技术革命的浪潮中保护好公民的基本权利，实现真正的公正与法治。
NOTES
*通讯作者。