摘要: 电商平台网络直播促进文化与知识的传播、带动就业发展，创造无数的财富奇迹，推动实体经济的发展，但与此同时也出现了引导青少年价值观走向扭曲、侵犯个人隐私权与平台数据造假等社会问题。导致上述问题频频发生，行政规制缺乏是网络直播平台不作为的根本原因。文章先是分析关于电商平台网络直播的立法现状，再对电商平台直播法律监管问题进行检视，研究发现存在关于网络直播行政法规制理念相对滞后，规制网络直播的部门众多以至于行政主体职权分散，传统的行政执法模式导致监管手段粗放，缺乏相关的专门法进行规制等问题，鉴于此，本文从更新行政规制理念、明确行政主体职责，细化监管、健全规制网络直播行政法规范三个层面出发，提出了规范电商平台网络直播的行政法规制路径，以解决以上问题。
Abstract:
Online live broadcast on e-commerce platforms promotes the spread of culture and knowledge, drives employment, creates countless miracles of wealth, and promotes the development of the real economy. However, at the same time, social problems such as distorting teenagers’ values, violating personal privacy and platform data fraud also appear. The lack of administrative regulation is the root cause of the inaction of network live broadcast platforms, this causes the above problems to occur frequently. The article first analyzes the legislative status of online live broadcast on e-commerce platforms, and then reviews the legal supervision of online live broadcast on e-commerce platforms. It finds that the concept of administrative law regulation on online live broadcast is relatively backward, there are many departments regulating online live broadcast, so that the powers of administrative subjects are scattered, the traditional administrative law enforcement model leads to extensive regulatory means, and the lack of relevant special laws to regulate. In view of this, starting from three levels: updating the concept of administrative regulation, clarifying the responsibilities of administrative subjects, refining supervision, and improving the regulation of network broadcast administrative law, this paper puts forward the regulation path of administrative law regulating network live broadcast on e-commerce platforms to solve the above problems.
1. 引言
随着互联网技术的普及与运用，以及原宇宙概念的兴起，电商平台网络直播用户规模迅速增长，网络直播市场不断扩大，网络直播经济也随之产生了网红经济与巨大的流量市场，反映出电商平台网络直播前景可期。但电商平台为了追求利益最大化与直播空间泛娱乐化思潮的兴起，反复在法律边缘游走。平台专门聘请主播故意制造舆论、虚假宣传、数据造假、直播不雅视频，为追求流量与吸引打赏，扰乱了网络经济市场秩序。也有主播为了超高人气和流量，迎合观众喜好，不惜直播低俗生活、挑战公序良俗。甚至网络直播平台与主播同流合污，放着道德底线于不顾，严重污染社会风气和网络环境。
电商平台网络直播乱象肆意发展究其本源，是因为电商平台网络直播平台没有起到监管的作用，加上出台很多相关立法层级低的法律文件，较为抽象复杂，规制效果不佳。由此可鉴，要改变直播风气，清洁网络环境，根治直播乱象，建立健全信用工具监督体系与加强直播平台的引导和规制，对网络直播的良性发展有所助益[1]，同时转变传统命令式的行政规制模式也是应有之义。为此，本文拟对电商平台直播亟待解决的问题，提出行政法规制的探究路径。
2. 电商平台网络直播现状与分析
2.1. 网络直播平台立法现状
在电子政务背景下，行政机关业务信息管理信息系统或数据库是公共信用信息的载体，其效用的发挥依托信息技术、高效、透明的执法机制和政府流程[2]，随着网络直播进入大众视野，网络空间是网络大数据架构在互联网上的虚拟空间，网络直播营销以互联网经济发展为媒介的新型电子商务模式[3]。为研究网络直播相关立法，笔者对目前我国关于电商平台法律法规规章进行以下见简单梳理。2000年颁布的《关于维护互联网安全的决定》明确了，关于在互联网空间违法犯罪行为的行政部门及公安部门监管职责。2011年国务院修订的《互联网信息服务管理办法》明确规定了互联网信息服务提供者的义务与责任。2015年颁布的《中华人民共和国刑法修正案(九)》修正增加第286条，明确了网络服务提供者不履行网络安全管理义务造成的危害后果构成犯罪。2016年颁布的《中华人民共和国网络安全法》明确提出了网络运营者应当履行安全保护义务，明确了网信部门的[4]安全工作和监督工作职责，该法的颁布为网络直播环境提供了法律依据和基本准则。2019年《电子商务法》实施，首次将直播销售纳入法律监管范围，要求网店的网络经营者需要依法登记才能进入电子商务市场，该法规范了电商行业发展，使得电商平台网络直播有法可依，有章可循。2021年网信办等七部门联合颁布并实施的《网络直播营销管理办法(试行)》，加强了网络直播营销管理，规范了直播营销平台与营销者。2021年由国家互联网信息办公室等七部门联合发布了《关于加强网络直播规范管理工作的指导意见》，该意见旨在加强网络直播行为的正面引导和规范管理，尤其重点规范网络直播的打赏行为，健全平台对直播账号进行分类管理，努力提升网络直播平台的文化品位，促进网络直播平台的高质量发展。其中《广告法》第二十八条明确规定了关于虚假宣传的认定，我电商平台网络直播带货主播如有言论夸大、虚假和误导等违反广告法的行为，将会面临民事赔偿的风险。《反不正当竞争法》第十四条也规定了电商直播平台不得实施不正当竞争行为。
2.2. 网络直播平台立法现状分析
目前，我国已经初步形成了关于电商平台网络直播监管的法律、行政法规、部门规章以及规范性文件等一系列法律体系，形成综合性的监管系统。但中央层面规定的具体内容散落在法律、行政法规以及政策等各个角落，总体上说，缺乏统一的上位法，也即没有专门规范网络直播的相关法律问题的法律。《关于维护互联网安全的决定》只规定了各部门对于互联网违法犯罪的监管职责，但未涉及网络直播不规范行为如何处置。《互联网信息服务者管理办法》虽然规定了互联网信息服务提供者的义务与职责，但未对直播平台进一步规范。《刑法修正案(九)》将网络服务提供者不履行网络安全与管理义务造成危害后果的行为入罪，但是未对电商平台的网络主播进行规制。《消费者权益保护法》只涉及到消费者受侵害时才予以适用。《电子商务法》只规范了电商平台经营者等相关主体，未对网络直播带货的法律主体进行明确。《网络直播营销管理办法(试行)》规定的主体有直播营销平台、直播间运营者、直播营销人员以及直播营销人员服务机构，该办法网络直播的主体全面覆盖，直播工作权责明晰，但是由于该办法与《关于加强网络直播规范管理工作的指导意见》等法律位阶比较低，规范层次不高，会导致实施该法的权威性和可行性，还会影响执法的效力。
3. 电商平台直播法律监管问题检视
3.1. 网络直播行政法规制理念滞后
电商平台网络直播作为新兴行业，其发展迅猛的同时，也暴露出了行政法对其规制理念滞后的问题。这种滞后的规制理念在一定程度上会制约网络直播行业的健康发展，甚至会导致一系列社会问题。首先，网络直播行政法规制理念落后主要表现在对新兴行业的认知不足。传统的行政监管模式，是一种以管控为核心的治理理念，是命令与服从的行为模式。目前我国政府对电商网络直播平台的规制理念依旧采用这种模式，往往是基于过去的认知和经验，强调以政府为主导，通过立法行政手段治理社会，规制网络直播市场经济的行为。这种以政府为主导的模式，强调管理与处罚。通过分析我国政府出台的与电商平台网络直播相关的法律文件，发现政府大多数都是通过强制性监管手段对这一新经济模式进行管理与监督。从短期来看，这种模式可以快速的制止电商平台的违法行为，但是难以适应网络直播这种快速发展变化、高度互动的新行业，会导致在行政监管的过程中往往采用一刀切的方式，缺乏灵活性和针对性，这种模式无疑是止步不前。其次，陈旧的行政法规制理念还表现在对创新发展的限制。网络直播行业具有很强的创新性和变化性，但由于法律具有滞后于社会实践发展的局限性，滞后的行政法规制理念往往会落后于网络直播行业的发展，往往会忽视行业的创新需求和发展潜力。
3.2. 行政主体职权分散，监管手段粗放
由前面《网络直播营销管理办法(试行)》所知，网络直播平台涉及七个职能部门，各部门有各自的职权和具体管辖范围，但是从整体来看，各部门之间的权限边界并不明晰，工作之间衔接并不紧密，会出现规制空隙。这种分散的行政监管模式不仅会增加行政成本，还会导致监管反应迟钝。对于网络直播的监管工作需要多个部门通力合作，但在实际的规制过程中，网络直播平台所涉及的法律法规冗杂繁多，容易造成多部门职能重叠或交叉，在遇到问题时会导致各部门相互推诿的问题，会给网络直播平台的发展带来诸多障碍。
目前，行政监管手段比较粗放。由于平台疏于管理，对识别身份没有采取有效措施[5]，还由于对网络直播的识别和处理工作主要依靠举报机制和人工巡查的方式来识别网络直播中存在的违规行为，这种手段不仅效率低下而且同意遗漏一些隐蔽性较强的直播违规行为，于此同时，即使是对网络直播违法行为进行处理，也仅仅是对其简单的罚款，缺乏深入调查和分析，难以根治网络直播违规问题。对于网络直播平台的监管看似事前进行了审批，要求直播平台具备一定资格，相关部门对其审核后，获得进入资格证，但是未规定市场网络直播市场退出机制，如现实中不合格的平台和主播遇到问题，平台宣告破产，但未将打赏资金退还主播和粉丝，造成不公平的现象产生；事中监管由于平台技术缺乏以及平台可以获取巨大的利润，因此未制定相关的平台直播规范细则进行自我监管，放纵主播的违法行为；事后监管都是由于直播平台或者主播涉嫌违法违规，进行调查，大部分情况下对违规的平台和主播都是采取吊销营业执照或注销账号以及罚款等粗放的手段进行监管。
3.3. 规制网络直播的行政法律规制不健全
3.3.1. 规范冗杂，操作性差
为了加强电商平台网络直播的管理规范，促进电商经济市场健康有序的发展，有关部门发布法律、行政法规以及规章，但研究发现，在执法过程中，大部分都是以部门规章作为执法依据。看似这种分散式的立法有利于提高立法效率，实则是会导致规范冗杂重复，调整的对象过于分散化与碎片化，存在规制的主体重叠交叉，相互冲突的问题。首先，因为不同部门、不同层级的法律法规可能存在交叉重叠甚至矛盾的情况，导致电商平台直播经营者在遵守法律时面临的选择的困惑和挑战。在司法实践中，这些法律法规在操作上存在一定的困难。因为关于电商平台网络直播的一些法律条款规范过于笼统，缺乏具体的执行标准和操作指南，使得网络直播平台运营者难以理解和执行，同时会导致网络直播平台和网络直播主播难以预测和应对法律风险。其次，关于网络直播的法律规范还存在一些与其他法律法规的冲突。如网络用户的隐私安全保护与信息安全保护问题，网络直播平台的法律法规可能与其他相关法律法规存在衔接不顺畅的问题，实际操作难以平衡各方的利益。
3.3.2. 立法存在碎片化与空白化
网络直播平台存在立法碎片化及空白化的困扰，这是当前网络立法领域面临的重要问题。随着网络直播行业的迅速崛起，直网络播平台的立法工作显得尤为关键，然而目前立法却存在着明显的碎片化与空白化现象。首先，规制网络直播平台立法存在碎片化。其主要体现在中央到地方层级不同部门以及不同地区，会针对网络直播平台制定的法律法规，因此过多的法律法规规章以及各种各样的规范性文件会存在差异和重叠。碎片化往往会造成各部门规制依据不明，规制内容重合，产生对立冲突，还会导致了法律执行上的困难，也使得网络直播平台运营者难以明确自己的法律义务。网络直播平台经营者在面临诉讼之扰时，不同层级的制定的法律法规对于直播内容的审查标准是不一样的，制定效力不一样，严格程度也不一样，让人难以抉择，这就给直播平台带来了极大的运营风险。此外，不同部门之间的立法也可能存在冲突，使得直播平台在遵守法律方面面临困境。其次，规制网络直播平台存在立法空白化。在网络直播平台领域，有很多关键的法律问题由于没有明确的规定尚未得到解决，但随着网络直播行业的飞速发展，该领域的新法律问题也在不断涌现，如直播内容的版权保护、用户隐私保护、网络直播泛娱乐化、色情直播泛滥以及直播打赏行为导致未成年人保护存在很严重问题[6]。然而，目前的法律法规对于这些问题的规定并不完善，甚至存在空白，这就给直播平台的健康发展带来了潜在的风险。网络直播立法碎片化与空白化的存在，不仅制约了该行业的健康发展，还影响力直播平台达到正常运行。针对直播行业的新问题、新挑战，及时制定和完善相关法律法规，填补法律空白，为直播平台的健康发展提供有力的法律保障。
总之，直播平台立法碎片化及空白化是当前亟待解决的问题。只有通过加强立法工作，完善法律法规体系，才能为直播平台的健康发展提供有力的法律保障。
4. 规制网络直播行政法律路径探析
4.1. 更新行政规制理念
在网络直播迅速崛起的时代，为了既能保证网络直播行业的健康发展，又能同时推进直播行业技术创新与方法创新，不仅需要行政规制治理方式的更新，也需要平衡协调各方之间的关系和加强技术手段的运用。传统的行政规制理念，侧重事后处罚和硬性管理，以管控为核心理念的管理模式，难以适应网络直播这一新行业的发展变化。因此，行政规制理念向科学、客观、合理、灵活和有效转变，成为了当务之急。其一是治理方式的更新，行政规制在面对网络直播平台运营过程中出现的新难题，应当优先通过行政指导与协商的方式介入解决，不是采用单一的处罚方式，而是侧重预防和教育，应当对直播平台采取行政规制手段应当保持谦抑性，以此引导网络直播行业提高自律意识和法律意识，确保直播平台能够健康发展。其二是行政规制更应当注重平衡和协调，在保护直播平台消费者权益和维护社会秩序的同时，应当尊重直播行业发展的多样性和创新性，避免过度干预和限制，为直播平台行业发展提供更多的发展空间。其三是加强技术手段的运用，行政机关应当注重创新，不能再以传统的手段应对网络直播平台的违法行为，应当加强大数据、人工智能、算法等先进技术的运用，对网络直播平台进行实时监测与预警，提高对网络直播平台规制的准确性和效率。
总而言之，规制网络直播空间更新行政规制工作理念，是网络时代发展的必然要求。我们应当以更加创新、包容和开放的态度，推进行政规制方式的改革创新，为网络直播行业的健康发展提供有力的保障。
4.2. 明确行政主体职责，细化监管
顶层设计由于不足，监管权限分散是我国网络直播监管体制面临的问题[7]。网络直播的规制主体繁多，各部门之间存在职能交叉重合的情况，监管不够细致，无法保障行政规制的有效性。为确保网络直播行业有序、健康发展，行政规制应当进行综合考虑形成最佳的规制模式，明确行政主体职责和细化监管是关键所在。一是行政规制主体的职责范围、规制内容和事项应当通过制定相关的法律法规进行明确，各部门之间应当保持主体独立，职责权限不应当存在交叉重合，而是有明确的边界，以保障规制主体与规制职责的合法性。二是不同的部门之间进行规制前，应当进行多方协商，保证不同主体之间坚持一致的基本原则和政策方向。三是行政主体负责对网络直播平台的运营，包括平台的注册、备案、运营、后期的监督、举报等各个环节进行严格的监管，细化每一个部门的职责，确保平台合法合规运营。行政主体在对平台内容进行审查时，严格监管不良信息的传播，保护用户的合法权益。行政主体还应当通过发布行业指导意见、组织培训，对行政主体可以为网络直播行业的发展提供政策支持和引导，积极协调各方资源，推动网络直播行业的创新发展。四是实施后平台阶段的监管，其是指网络直播行为发生后的补充监管，是准入阶段和运营阶段的后盾，后平台阶段的黑名单通报机制和平台运营阶段提交报告共同构成网络直播“合同看门人”的功能[8]。五是除了要求明确各个行政主体的职责外，不同层级、不同部门形成合力的行政主体应当形成合力，建立加强信息共享、建立俩和执法机制等方式，提高规制网络直播的工作效率。在制定政策的过程中，多方主体参与其中，以增强政策的民主性、协商性和适度性。
4.3. 健全规制网络直播行政法规范
健全规制网络直播带货行政法规范体系，对于维护网络经济市场秩序、保障消费者权益以及促进网络直播带货行业的健康发展具有重要意义。为健该行政规范体系，笔者有以下三种提议。
第一，制定专门规制网络直播的行政法规。《关于维护互联网安全的决定》《互联网信息服务管理办法》《关于加强网络直播规范管理工作的指导意见》等法律效力不高，位阶比较低，《反不正当竞争法》《消费者权益保护法》《网络安全法》以及《电子商务法》属于较高法律位阶的法律，但是都不是专门规制网络直播的法律。因此，在面对网络直播出现的诸多法律问题，上述法律是无法有针对性的解决的。需要专门法来规制网络直播问题，制定专门法规制应当注意，一是明确网络直播的主体以及主体之间权利义务，二是对网络直播的内容进行规制，三是对违反该专门法的法律后果进行规制，如法规应对直播带货中的广告宣传、产品质量、售后服务等方面提出具体要求，为行业规范发展提供法律保障，行政监管部门加强对网络直播带货的监管力度，对网络直播带货平台及主播进行定期检查和抽查，确保他们遵守法律法规和行业规范。对于发现的违法行为，监管部门应依法进行处罚，并公开曝光，以起到警示作用。此外，规制网络直播还需要着力保护消费者合法权益、用户隐私安全、个人信息安全以及未成年人合法权益。
第二，出台于网络直播相配套的规章与规范性文件。基于制定专门规制网络直播的行政法规基础上，再出台与网络直播配套的规章与规范性文件以辅助。下位法要以上位法作为依据，不能与行政法规相背离，不能超出权限制定相关事项，相配套的规章与规范性文件是为了细化上位法，使得专门法更具有操作性，如下位法可以要求建立消费者投诉举报机制，对违法行为进行调查处理，并公开处理结果，增强消费者的信任感和满意度。
第三，行政机关可以要求企业制定行业规范，并对其进行引导与支持。行业自律也是健全规制网络直播带货行政法规范体系的重要环节。行政机关带头推动建立网络直播带货行业自律组织，引导制定企业行业自律规范，引导行业健康发展，共同推动网络直播行业的规范发展。
5. 结语
随着网络技术的飞速发展和生活方式的转变，网络直播已成为一种网络的新发展态势，本文梳理了我国关于网络直播相关的法律法规等规定，发现目前关于规制网络直播的行政规制理念落后、行政主体职能分散、行政法规不健全等问题，因此，提出了规制网络直播行政法律的三种路径，以确保网络直播行业的健康有序发展。