政策工具视角下浙江省未来社区政策文本内容分析

Analysis of the Text Content of Future Community Policy in Zhejiang Province from the Perspective of Policy Tools

摘要: 目的：分析当前浙江政府在积极推动未来社区建设过程中各政策工具的有效运用情况，发现不同的政策工具在政策制定过程中可能出现的具体问题，从而为浙江未来社区政策的调整优化提供一些参考建议。方法：在政策工具维度下，利用nvivo12软件对2019~2023年间的26份政策文件进行文本分析，了解各类政策工具的使用情况。结果：在对26份政策文件内容编码之后，发现供给型、环境型和需求型三种政策工具占比为55.19%、29.97%、14.84%。结论：政策文件存在供给型政策工具使用过溢，需求型政策工具使用不足，环境型政策工具需优化的问题。对此，为了浙江省未来社区建设的蓬勃发展，应加强需求型政策工具的运用，优化环境型工具使用。

Abstract: Objective: To analyze the effective application of various policy tools in the process of actively promoting future community construction in Zhejiang, and to find out the specific problems that may arise in the process of policy formulation of different policy tools, so as to provide some reference suggestions for the adjustment and optimization of future community policies in Zhejiang Methods: In the dimension of policy tools, nvivo12 software was used to analyze the text of 26 policy documents from 2019 to 2023 to understand the use of various policy tools. Results: After coding the contents of 26 policy documents, it was found that the three policy instruments of supply, environment and demand accounted for 55.19%, 29.97% and 14.84%. Conclusion: There are problems in the policy documents: the overuse of supply-oriented policy tools, the underuse of demand-based policy tools, and the need to optimize environment-based policy tools. We should strengthen the use of demand-based policy tools and optimize the use of environmental tools.

1. 引言

社区作为居民生产生活的主要场域，在共同富裕背景下被赋予了更高的要求，在满足居民基本生活需求的基础上，还要能满足居民对美好生活的向往。但是，当前社区普遍存在公共服务供给滞后、邻里关系不和谐等诸多难点痛点，严重影响了社区居民的幸福感。

针对上述问题，浙江省率先提出了未来社区试点建设方案[1]。未来社区建设主要是指在改变传统的社区建筑观念的基础上，引入现代信息技术、现代文化、先进的设施等因素，采用系统方法，统筹协调各种资源，改善社区现状，并推动社区的可持续发展的过程[2]，由于能够直面社区治理中的梗阻点，所以它对提升居民生活幸福感具有重要现实意义。

浙江省作为推进未来社区建设的示范区和先行区，目前还处在“摸着石头过河”的发展阶段，对其发展现状和存在问题缺乏准确认知，而已出台的政策文本作为政府工作思想的重要承载体，以其为研究对象，可以发现政府在制定未来社区政策文本时的侧重点和薄弱点。因此，本文从政策工具视角出发，以2019年1月1日~2023年12月31日间出台的有关未来社区建设的政策文本为研究对象进行文本分析，以此把握浙江省在建设未来社区过程中政策工具的使用情况，初步了解未来社区建设现状。

2. 文献综述

2.1. 未来社区研究现状

国内有关未来社区的研究在2019年开始大幅提高，比国外延迟了七年[3]，主要从以下方面展开：一是对未来社区概念分析，汪欢欢等研究者[4]指出未来社区是在我国语境下人们追求跨越简单居住模式的新的生产–生活–生态耦合模式；袁奇峰等[5]指出未来社区是城市居住区建设的有益探索。二是对未来社区发展现状及完善建议的研究，曾智洪等[6]指出未来社区面临着技术、制度等五方面的挑战，并提出通过加强多元治理来保证未来社区建设；邹永华[7]对有关未来社区的理论进行探索并提出建议。三是未来社区建设路径设计研究，该类研究聚焦于社区规划、数字化、养老、公共空间等具体领域，文本数量较多，如孟娇蓉等[8]以案例形式探讨未来社区公共文化空间规划设计的方法，吕苹等[9]从实践入手探讨未来社区教育场景的建设。已有文献主要是从建筑规划角度入手，探讨未来社区场景搭建情况，帮助我们了解未来社区建设蓝图。但未来社区作为浙江省的一项地方试点工作，从政策工具角度，分析政府部门在推进未来社区建设中的作用方式有助于我们更全面更深入的了解未来社区提出背景和发展进程。

2.2. 政策工具研究现状

政策工具是政府将政策从概念变为现实，实现政策目标的方式和手段[10]。豪利特等根据政府参与社会事务的程度将其分为自愿性、强制性和混合型工具[11]；罗斯威尔等依据作用机理不同，将政策工具分为供给型、环境型和需求型[12]。国内在2005年开始使用政策工具视角分析政策并在2018年后逐渐成为热点，相关研究涉及健身[13]、能源[14]、养老[15]、医疗等各个领域。由于本文想了解政府在推进未来社区建设过程中具体的作用点，而在我国众多相关研究中，采用供给、需求和环境型政策工具维度的数量最多，这种分类方式更加关注政府在未来社区建设过程中环境营造的作用，不仅是控制和干预。所以本文选用罗斯威尔等的分类方法来进行文本分析，以2019~2023年间出台的未来社区政策文件为研究对象，从政策工具维度出发，构建政策工具分析框架，对浙江省未来社区建设中的政策工具使用状况进行描述分析。

3. 资料来源与方法

3.1. 资料来源

梳理与未来社区建设相关的政策，我们可知，浙江省未来社区建设经历了从无到有、从点到面、从模糊到清晰的全过程。2019年出台的《浙江省未来社区建设试点工作方案》首次明确未来社区概念，提出了“139”顶层设计，并开展首批试点建设；同年，省政府出台了《关于高质量加快推进未来社区试点建设工作的意见》，随后11个设区市陆续出台建设意见。

Table 1. Policy text of future community in Zhejiang Province (excerpt)

表1. 浙江省未来社区相关政策文本(节选)

序号	政策名称	发文机构
1	《关于高质量加快推进未来社区试点建设工作的意见》	浙江省人民政府
2	《关于高质量推进杭州市未来社区试点建设的实施意见》	杭州市人民政府
3	《关于高质量加快推进台州市未来社区试点建设的实施意见》	台州市人民政府
4	《关于加快未来社区规划建设的实施意见》	温州市人民政府
5	《关于加快推进绍兴市未来社区建设的实施意见》	绍兴市人民政府
6	《关于高质量推进未来社区试点建设工作的实施意见》	舟山市人民政府
7	《关于贯彻落实浙江省高质量推进未来社区建设实施意见的通知》	嘉兴市人民政府
...	……	……
26	《海宁市全域高质量推进未来社区(完整社区)建设实施意见》	嘉兴市海宁市人民政府

1) 文本对象

在浙江省政务服务网和北大法宝网上检索政策文件，以“未来社区”为关键词进行检索，获取相关政策文件。

2) 纳入和排除标准

纳入标准：浙江省本级以及辖区内11个市出台的政策文本；政策关于未来社区的意见、规划、通知等；文件文本内容直接规定或体现了未来社区的方针、政策；发文时间为2019年1月1日至2023年12月31日。

排除标准：与主题无关或相关性较弱的政策；领导发言、政策解读、批复等；已失效或废止的文件。

按照上述标准，对收集到的文件经过整理和筛选之后，一共得到了26篇有关未来社区的政策文件(见表1)。

3.2. 研究方法

本研究在政策工具视角下，对纳入分析的未来社区政策文本进行计量分析。首先整理和筛选有关未来社区建设的政策文本，形成一个数据库样本；其次对政策文本具体内容进行编码，根据所使用二级政策工具种类构建政策分析框架；然后对政策文本内容和编码条款进行频数统计，计算涉及每一类目的频数；最后根据频率分布情况，总结我国未来社区政策工具的构成，分析政策工具的使用情况，以分析未来社区政策在政策工具选择和配置过程中的存在的问题，并提出了对策建议。

4. 政策分析框架——政策工具维度

1) 供给型政策工具

供给型政策工具是政府以直接提供各方面资源的方式来推动未来社区建设落地与应用的一种工具。具体包括基础设施建设、公共服务、信息技术资源、资金支持、人才资源、资源集约6个方面。

2) 需求型政策工具

需求型政策工具是政府以采购、委托或外包的形式来直接产生需求，鼓励社会力量参与到其中，促进未来社区进一步发展的一种工具。具体包括政府采购、特许外包、市场参与和海外交流4个方面。

3) 环境型政策工具

环境型政策工具是政府通过颁布法令、制定措施等手段来为未来社区应用范围扩大、服务升级创造一个良好的环境的一种工具，它与上述两种工具的主要区别是它间接影响未来社区建设。具体包括宣传合作、目标规划、监督考核和金融税收4个方面，由此构建分析框架(见图1)。

Figure 1. Analytical framework diagram of future community policies

图1. 未来社区政策的分析框架图

5. 未来社区政策文本分析过程与结论

5.1. 政策工具的编码与分类

借助NVIVO12软件，将收集的26篇政策文件进行梳理，依据“政策文件编号–具体条文内容”的编码规定，对合并整理后的政策文本进行编码，比如第一份政策文件《关于高质量加快推进未来社区试点建设工作的意见》中第四点“集约高效利用空间”内容，其编码为“1-4”，按照这种编码方式完成后续编码工作。编码完成后，计算各种政策工具出现的频数，编码情况见表2。

Table 2. Information note on the encoding of the text of the future community policy (excerpt)

表2. 未来社区政策文本编码情况说明(节选)

序号	文件名称	具体条文内容	编码	类型	工具名称
1	《关于高质量加快推进未来社区试点建设工作的意见》	四、集约高效利用空间。按照公共交通导向开发理念，有效进行疏密有致、功能复合开发。	1-4	供给型	资源集约
1	《关于高质量加快推进未来社区试点建设工作的意见》	五、加大资金保障力度。积极争取相关国家补助资金。	1-5	供给型	资金支持
...	……	……	……	……	……
26	《海宁市全域高质量推进未来社区(完整社区)建设实施意见》	(六)加大宣传推广力度。畅通信息渠道，总结梳理建设经验，充分利用各类主流、新兴媒体，开展宣传报道。	26-3-6	环境型	宣传合作

5.2. 编码结果分析

Table 3. Table of the frequency distribution of policy instruments

表3. 政策工具频率分布情况表

名称	频数	频率(%)
供给型政策工具	186	55.19
资金支持	24	7.12
基础设施建设	33	9.79
信息技术资源	32	9.50
人才资源	15	4.45
公共服务	45	13.35
资源集约	37	10.98
环境型政策工具	101	29.97
监督考核	20	5.93
目标规划	47	13.95
宣传合作	15	4.45
金融税收	19	5.64
需求型政策工具	50	14.84
特许外包	14	4.15
政府采购	1	0.30
市场参与	34	10.09
海外交流	1	0.30

在对26份政策文件进行分析后，共编制了337条编码(见表3)，发现在政策工具类型中，供给型、环境型、需求型工具分别占55.19%、29.97%、14.84%，供给型政策工具占比超过一半，需求型占比不到五分之一。其中在供给型政策工具中，各类目政策工具出现的频率由大到小依次为：公共服务、资源集约、基础设施建设、信息技术资源、资金支持和人才资源；在环境型政策工具中，目标规划工具出现的频率最高，共出现了47次，宣传合作工具出现的次数最少，占比为4.45%；在需求型政策工具中，出现频率最高的是市场参与，特许外包占比为4.15%，政府采购和海外交流出现了1次。

6. 政策工具使用现状与存在问题

6.1. 供给型政策工具使用过溢，政府主导未来社区建设

通过表3，可以看出在已制定的未来社区政策文件中，供给型政策工具的使用超过一半，存在使用过溢的问题。分析其二级工具的使用情况可以发现，公共服务政策工具使用次数最多，这反映了目前未来社区建设的主要着力点是为居民提供普惠安全的公共服务，满足居民的生产生活需求；资源集约政策工具使用频数排第二，这表明未来社区建设追求低碳化、绿色化和集约化，文件中多次强调未来社区建设要按照公共交通导向(TOD模式)开发理念，集约高效使用空间。同时，我们还可以发现配套设施建设、信息技术资源和资金投入工具使用次数在所有工具中排名靠前，这表明在未来社区建设过程初期，政府侧重于完善基础设施建设、改善社区数字技术水平及提供资金来推进建设进程，在未来社区建设后期，政府此时应该降低这三项二级工具的使用频率，逐步减少对社区的直接投入，引导社会力量参与未来社区，还位于社区本身；再者，人才资源在供给型政策工具中使用次数最少，文本中多指为人才创业提供支持，具体要求还不够细致。

6.2. 需求型政策工具使用不足，影响社会力量参与热情

由表3可知，需求型政策工具仅占比14.84%，这表明浙江省在出台未来社区政策时，存在需求型政策应用不足、拉动力弱的问题。在其内部组合中，政府主要使用市场参与二级工具，鼓励企业入驻社区，为居民提供服务；其次为特许外包，即政府鼓励采取特许经营权等方式，积极引进社区综合能源资源供应商；政府采购和海外交流仅出现了一次，两者使用明显不足，海外交流这一政策工具的使用可以帮助我们学习国外建设经验，将最新研究成果应用到未来社区建设之中；政府通过政府采购政策工具可以从市场上购买所需服务，有助于激发市场需求，转变政府角色。

6.3. 环境型政策工具结构待优化，宣传和监督工具使用不足

与供给型和需求型政策工具相比，环境型工具使用频率较为合理，但分析其内部结构发现，二级工具使用不均衡，使用最多的是目标规划二级工具，未来社区作为浙江省的一项政策创新，明确其建设目标和规划是十分必要的，这有助于工作的有序推进。再者是金融税收工具的使用，政府通过畅通金融支持渠道，加大银行信贷支持力度，引导保险机构、其他社会资金参与未来社区项目建设与运营，实现市场和政府一同发力，缓解政府在资金方面的压力，促使未来社区建设更易推行。但政府在监督考核和宣传合作这两项政策工具使用上有所忽略。

7. 对策建议

7.1. 建立政府引导机制，优化人才培训细则

为有效推进浙江省未来社区建设工作，应充分发挥政府的引导作用，通过建立政府省市县三级联动的引导机制，统筹、协调未来社区建设，鼓励社会力量积极参与到未来社区建设过程中，实现未来社区的自主运营、资金平衡。另外，未来社区作为智慧社区，需要高质量的人才，为此应增加人才资源政策工具的使用，优化人才培训的细则，明确人才培养的具体要求，可以搭建培训外联平台，通过组织开展未来社区论坛和培训活动培养人才[16]；还可以搭建产学研对接平台，通过产学研合作，吸纳高校研究人才和成果。

7.2. 构建需求导向机制，畅通市场参与渠道

增加需求型政策工具的使用，构建需求导向机制。在合理的财政支出的情况下，通过政策来创造更多的需求，激励和吸收其他市场主体参与到未来社区建设中。通过加大授权外包、政府采购等政策工具的使用，通过公开招投标等方式，将更适合市场运行而非政府干预的服务推向市场，吸引企业入驻，鼓励更多的社会力量参与进来，拓宽市场参与范围；通过增加海外交流政策工具使用，加强国际交流对接，加强与国内外智库的交流合作。另外，在吸纳企业入驻未来社区时，应坚持以社区居民的需求为导向，强化市场主体参与活力和差异化提供服务的能力。

7.3. 坚持规划引领的统筹机制，扩大宣传和监督力度

优化环境型政策工具结构，坚持目标规划工具使用，扩大宣传合作和监督考核政策工具的使用。未来社区的建设要坚持规划先行，注重规划衔接和调整程序，确保未来社区建设的顺利推进。从以下两点出发优化宣传政策工具使用：一方面继续增加宣传力度，多渠道全方位开展宣传；另一方面创新宣传内容，总结成功经验。监督考核是确保未来社区建设质量的关键，为此，应进一步通过明确未来社区建设标准，构建考核指标体系，出台监管细则，完善管理办法等方式加强未来社区建设的监督力度。