“重许可，轻监管”现象的经济学解释

The Economic Explanation of the Phenomenon of “Heavy Licensing, Light Supervision”

摘要: 监管部门“重许可，轻监管”是我国行政体系中历来就有的现象。本文基于不完全信息动态博弈原理，构建了监管部门与企业之间的信号博弈模型进行解释。研究发现，行政许可和监管是实现优劣企业分离的重要手段，“重许可”可以使得在监管很轻的情况下分离均衡形成，这也是这种现象存在的重要原因。鉴于此类现象长期普遍存在，且不利于经济、社会的发展，本文对此提出的策略是持续推进“放管服”改革；建立企业信息披露制度，提高失信企业识别概率；建立社会诚信体系，提高企业的社会责任意识。

Abstract: The phenomenon of “heavy licensing and light supervision” by regulatory authorities departments has always existed in China’s administrative system. This article is based on the principle of incomplete information dynamic game and constructs a signal game model between the regulatory authorities and enterprises for explanation. Research has found that administrative licensing and regulation are important means to achieve the separation of superior and inferior enterprises. “Heavy licensing” can achieve a balanced separation in situations where regulation is light, which is also a significant reason for this phenomenon. Given that such phenomena have been prevalent for a long time and are not conducive to economic and social development, the strategy proposed in this article is to continuously promote the reform of “streamlining administration, delegating powers, and improving services”; establish a corporate information disclosure system to increase the probability of identifying dishonest enterprises; establish a social integrity system and enhance corporate social responsibility awareness.

1. 引言

“重许可，轻监管”现象本质上是行政主体(监管部门)与行政许可申请人之间的博弈问题。这种现象在我国的行政体系中普遍存在，在现实中，行政机关重许可，轻监督检查，一些行政机关甚至只许可，不监管。使得行政机关对于行政许可，只有实施许可的权力，却不承担监督检查的责任。行政许可是行政机关依法对社会、经济事务实行事前监管的一种重要手段，但是仅仅靠这一措施无法保证被许可人能够遵纪守法地从事生产经营等活动，只有事后的监管才能确保被行政许可人在自己的经营范围内合理合法地从事相关活动。在一定意义上来说，监管比许可更重要。

近年来，由于监管部门的轻监管也导致了许多的事件，如“三鹿奶粉”事件¹、“修正药业”事件²，“插旗酸菜”事件³等，反映了监管部门在对被行政许可人的监管方面存在很多的问题。有些行政机关把行政许可作为权力寻租的手段，人为地造成了组织或者个人在行政许可中的不公平竞争，破坏了公平公正的营商环境；甚至一些企业和个人为了获取行政许可，托关系、给好处，助长了行政许可中监管失职现象的蔓延，行政许可在一定程度上可以说是监管失职的根源之一。因此，这种现象是对普通群众、企业和监管部门都十分不利。改善这种现状成为我国行政改革中亟待解决的问题。

关于监管部门的行政许可和监管问题，目前已有许多学者进行了研究。主要分为两个方面，一是我国对于行政许可监管不足的原因的分析：殷飞认为这种现象主要是由于《行政许可法》对行政许可后续监督对相关内容的规定过于模糊造成的，而且规定的内容争议较大，可执行性弱；此外，监管部门各下属机构缺乏协调，把监管职能当作创收的工具[1]。张莹，孙如松等分析得出结论：出现此类现象的原因行政执法水平较低，不同部门之间的干预，使得监管难度加大，导致了监管较轻[2]。姚培新认为监管主体层面、监管手段层面、法律责任层面存在问题是行政许可后续监管较弱的主要原因[3]。但是这些研究主要都是从立法的角度分析这类现象普遍存在的原因，忽略了监管部门和被行政许可人之间的利益关系是导致问题出现的主要原因。

二是对于改善这种现象的方法，徐国冲等分析了中国式监管的特征和困局，认为要破解重许可，轻监管的现状，需要构建一种新的监管模式，着力更新监管的理念与思路，创新有效的管理工具和构建科学的监管体系等而这些的实现，需要通过法律法规建立[4]；周玲以食品安全为例分析了，企业与监管部门的关系，得出结论：分析政企双方的利弊得失是实现合理监管的前提条件[5]。王国明认为落实“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则，是破解行政许可后续监管不足的重要举措，此措施能够倒逼相关主管部门切实转变管理重心、加强事中事后监管[6]。王宏宇，吴仲恺等认为，在现代信息化时代，应着力构建“互联网 + 监管”的监管体系，转变监管部门的监管职能，通过数据间的关联反馈实现信息的实时动态更新，实现监管的智能化和高效化[7]；许垚，庄晨曦研究得出结论，可探索“信用 + 监管”的新型监管方式，即采用信用分级的方式分类筛选监管对象进行检查，这种方式不仅可以提高监管效率，还能节约监管的成本[8]。曾献东通过建立监管部门与食品企业的博弈模型，探寻了监管部门对食品安全进行有效监管的策略，他认为只有进一步明确中央地方各监管部门权责关系，加强处罚力度，建立透明有效的监管部门、企业、消费者相互沟通机制，才能够改善我国当前食品安全现状[9]。

通过对已有文献的梳理，目前大多学者对于行政许可和监管的问题都聚焦法学范畴的研究，很少从监管部门和企业之间的利益出发进行研究，是否授予行政许可和申请行政许可取决于所获得收益的大小；因此应从经济学的角度进行分析。重许可，轻监管问题起源于企业和监管部门不同的决策，而博弈论是研究决策的科学，利用博弈论来分析行政许可后续监管问题，能够进一步揭示重许可，轻监管现象存在的原因，丰富改善这种现象的方法，对于国家实行行政改革具有一定的理论意义。

本研究围绕企业和监管部门之间的行政许可的授予和申请问题，探索政企之间的博弈原理，根据博弈均衡的形成条件，提出改善行政许可后续监管不足问题的建议。

2. 问题的分析及模型设立

(一) 问题分析

在监管部门和行政许可申请企业的博弈中，监管部门一方面要对申请进行审批，一方面也要对获得行政许可的企业进行监管。获得行政许可之后，企业进行生产经营活动不受限制，也会减少将来为了应对监管部门的检查所付出的成本，最终使社会总收益最大化。监管部门和企业通常都是追求自身的利益最大化或者价值的最大化。如企业获得监管部门的行政许可，企业就有能合法地从事相关的生产经营活动，从而获得利润，根据现实情况，获得行政许可的企业在监管部门的检查中，也只需要出示相关的执照，不需要再提供其他的证明材料，监管部门也可减少其监管的成本，提高其在群众中的威信，最终使社会获益最大或者经济运行效率提高。但是，现实中，由于信息不对称核实企业申请资料真实性的难度较大，许多缺失诚信没有相关资质的企业就会伪造申请材料，伪装成诚信的企业申请行政许可，这些获得行政许可的企业生产假冒伪劣产品，损害了消费者利益，也增大了监管部门的监管成本，造成了许多资源浪费。

在监管部门和企业的决策机制中存在相互的反馈作用，企业采取的策略影响监管部门的决策；因此，要分析此类现象，需要建立动态的非合作信号传递模型[10]。

(二) 模型的建立

监管部门审批和监管涉及多个部门，包括市场监督管理局、工商局、食品药监局等；获得行政许可的有生产厂商、批发商和零售商等；属于多参与人的博弈模型，为了简化模型，参照以往的研究做了如下的假设[11]：

1) 申请监管部门将行政许可的主体全部合并为企业，其中包括两种类型，一种是在取得行政许可后，遵纪守法，诚实从事生产经营活动或具有相应资质的诚信企业，而另一种是不遵纪守法或没有相关资质的失信企业，分别用A_h和A_d表示；在信息不对称的情况下，监管机构在审批过程中，仅能依据企业提供的信息来判断它是否是一个诚实的企业A_h的事前概率是P₁。用α (0 < α < 1)表示；判断非诚信企业的事前概率是P₂，用1 − α表示。

2) 假设m₁和 m₂是两种不同的信号发送方式，其中m₁表示发送诚信信号，m₂表示不发送信号。如果诚实的厂商选择发送信号，那么它的成本就是C₁；当一个失信的厂商选择伪装成一个正直的公司来发送一个好的信号时，它的成本是C₂。这里不难看出C₂ > C₁。

3) 如果监管机构给诚实的公司颁发行政许可，则这些公司会为社会作出贡献，此时监管机构在群众中的声望也会提高，监管和执法成本也会降低，此时监管机构的整体收益大于批准失信企业行政许可给失信企业带来的综合收益。因此，当监管机构与企业之间存在着信息不对称时，企业首先决定是否进行信息传递，而监管机构则根据企业发出的信号来决定是否批准行政许可。

4) 监管部门在将行政许可批给相关的企业之后，会对企业进行监管，在监管过程中，会以一定分概率识破失信企业的伪装，设这个概率为β (0 < β < 1)，被识破的企业将会面临相应的处罚，一部分是对购买其产品的消费者进行赔偿，另一部分是监管部门对其的罚款。分别用C和F表示。若未被识破，则其会被误认为是诚信企业，获得额外的侥幸收益B (可以继续生产一些不合格的产品进行售卖等)。而对于诚信企业来说，发送诚信信号可以获得监管部门的信任，对其监管的频数相应减少，不用停工接受检查，准备检查的材料等，相当于获得额外收益D。

5) 监管部门根据企业选择传递的信号m₁、m₂，决定自己的行为g₁、g₂。其中g₁代表监管部门认为其为诚信企业授予其行政许可；g₂代表监管部门认定其为失信企业从而不授予其行政许可，或者将其拉入黑名单，不得申请其他相关的资质等。

利用海萨尼转换，将不完全信息博弈转换为完全但不完美的信息博弈，需要引入“自然”这个博弈方[12]。此时本模型的次序和策略为：

(1) “自然”首先选择企业的类型$\delta \in \left\{A_h,A_d\right\}$ 。

(2) 企业在观测到类型δ后发出信号$m\in M$ ，$M=\left\{m_1,m_2\right\}$ 是信号空间。

(3) 监管部门根据企业发出的信号修正自己最初的判断，使用贝叶斯法则从先验概率p得到后验概率$p^1$ ，然后选择行动$g\in G$ 这里$G=\left\{g_1,g_2\right\}$ 是监管部门的行动空间。

根据上述假定的模型条件，可以建立如图1的博弈树。

Figure 1. Signal game tree between enterprises (1) and regulatory authorities (2)

图1. 企业(1)与监管部门(2)的信号博弈树

3. 博弈的均衡及分析

由于在本研究中，市场最优的均衡是实现诚信企业和失信企业的分离，下面从三个方面进行博弈均衡的分析。

(一) 分离均衡

要实现，诚信企业和失信企业的分离，就要保证诚信的企业传递信号，失信企业不传递信号；此时诚信企业和失信企业需要满足诚信企业选择传递信号所带来的收益大于不传递信号的收益；失信企业选择传递信号所带来的收益小于不传递信号带来的收益。从图1的博弈树中可知，诚信企业传递信号和不传递信号的收益分别为E₁₁和$E_{21}+E_{31}$ ；

失信企业的选择传递信号和不传递信号所带来的收益分别为$E_{41}+E_{51}$ ，$E_{61}+E_{71}+E_{81}$ 。均衡条件为：

$E_{11}>E_{21}+E_{31}$ (1)

$E_{41}+E_{51}<E_{61}+E_{71}+E_{81}$ (2)

联立式(1)和式(2)，解得分离均衡的条件为$D>C_1$ ，$\beta >\left(B-C_2\right)/\left(B+C+F\right)$ ；当满足上述两个条件时，诚信企业和失信企业就能够自动地实现分离均衡。本模型中，监管部门所能控制的变量是C₁，β，C₂。通过调节这几个变量的大小来实现均衡，“重许可”就是指监管部门在审批行政许可申请时给企业带来的成本，而监管可以改变β，如果监管部门加强监管的强度和次数，一定可提高失信企业被发现的概率。但是由于提高成本和提高发现失信企业的概率对均衡的形成具有相同的作用，监管部门就一味地“重监管”，这也导致许多的小微企业和个体工商户无法获得行政许可，严重阻碍了许多企业的发展，不利于经济社会的持续发展。

(二) 混同均衡

此时，诚信企业传递信号，失信企业也会伪装成诚信企业传递信号；对于诚信企业要满足式(1)的条件，对失信企业，要满足：

$E_{41}+E_{51}<E_{61}+E_{71}+E_{81}$ (3)

联立式(1)和式(3)解得的混同均衡的条件为$D>C_1$ ，$\beta <\left(B-C_2\right)/\left(B+C+F\right)$ ；现实中，诚信企业获得的收益大于成本，监管部门识别在后期的监管中识别出失信企业的概率很低，主要是因为监管次数少，监管人员专业素质较低以及存在包庇现象等。在这种情况下β接近于0，只要B > C₂，就非常容易达到混同均衡，在监管部门“轻监管”的情况下，诚信企业和失信企业都选择传递诚信信号，所以诚信信号的传递等同于“无效信息”，便会有失信企业混迹于诚信的行列中而未被监管部门，而造成了监管的混乱，一些不法企业通过伪装获得行政许可，从事生产经营活动，生产销售假冒伪劣产品，严重扰乱市场秩序，损害消费者的利益，拉低了监管部门在群众中建立的形象。

(三) 准分离均衡

在准分离的情形下，诚信企业一定会选择传递有诚信信号，而失信企业会以γ的概率选择传递诚信来迷惑监管部门，以$1-\gamma$ 的概率选择不传递信号。对诚信企业，要满足式(1)的条件，失信企业需要随机选择是否传递信号，即满足：

$E_{41}+E_{51}<E_{61}+E_{71}+E_{81}$ (4)

联立式(1)和式(4)解的均衡准分离均衡的条件为$D>C_1$ ，$\beta <\left(B-C_2\right)/\left(B+C+F\right)$ 此时，无论失信企业是否传递信号，最终获得的期望收益都是相等的，表明失信企业可随机选择传递或者不传递信号。

当失信企业作出上述决策时，根据贝叶斯法则，监管部门的判断(后验概率)如下：

$P^1=\frac{\alpha }{\alpha +\gamma \left(1-\alpha \right)};1-P^1=\frac{\gamma \left(1-\alpha \right)}{\alpha +\gamma \left(1-\alpha \right)};1-q^1=\frac{\left(1-\gamma \right)\left(1-\alpha \right)}{\left(1-\gamma \right)\left(1-\alpha \right)}=1.$ (5)

当企业传递其为诚信企业的信号，并声称自己为诚信企业时，监管部门会以P¹的概率认定其为诚信企业，并采取策略g₁即授予其行政许可；以$1-P^1$ 的概率认定其为失信企业，并采取策略g₂，即不授予行政许可。当企业选择不传递信号时，监管部门就认定其为失信企业，并采取策略g₂。从上述分析结果可知，现实中不可避免失信企业伪装成诚信企业的现象，许多企业通过伪装骗取监管部门的行政许可，非法获利，破坏市场经济秩序。同时也不能一刀切，增大企业的成本，不利于社会的发展。

4. 结论与启示

通过构建监管部门与企业之间的信号博弈模型，通过分析可知，监管部门之所以存在重许可，轻监管的现象，是因为提高企业获得的行政许可的成本有利于分离均衡的形成，提高其成本之后，即使失信企业被发现的概率很低也能维持分离均衡。当监管部门的监管积极性不高时，只有选择在审批环节加重企业获得行政许可的成本，才能尽可能避免失信企业获得行政许可。

虽然，重许可，轻监管，在一定程度上减轻了监管部门的负担，实现了企业优劣的分离，但是监管部门的这种行政方式却不利于经济发展。李克强总理指出重许可，轻监管也是监管部门不作为的一种表现，其严重阻碍了许多小企业的发展。此外也会导致垄断的发生，因为申请行政许可的条件的苛刻，只有一些实力雄厚的企业才能满足，其他的企业被否定，最终市场上只会存在少数垄断企业。总之，改善这种现象有利于良好营商环境的形成，有利于服务型管理体系的建立，有利于经济社会的持续健康发展。

根据上述对现象形成的原因的分析，本文对改善这现象提供几点建议。

1) 推进“放管服”改革。“放”即简政放权，降低准入门槛；“管”即创新监管，促进公平竞争；“服”即高效服务，营造便利环境。根据分离均衡的条件，在有效识别失信企业概率高的情况下，即使企业获得行政许可的成本低，也能实现均衡。因此创新监管机制、提高执法人员的综合素质可以在降低准入门槛的情况下实现均衡。这样不仅经济、社会生活的稳定。还能实现社会总收益的最大化。

2) 建立企业信息披露制度，提高识别失信企业的概率。根据准分离的均衡条件，监管部门对企业是否是诚信企业的先验概率影响监管部门是否授予行政许可的决定；因此，如果建立企业信息披露机制，将企业不守信、违法的行为记录在数据库中，监管部门再授予行政许可参考的信息增加，进而提高监管部门的先验概率，促进准分离均衡向分离均衡转变。

3) 建立社会诚信体系，提高企业的社会责任意识。根据混同均衡的条件，现实中总是存在失信企业伪装成诚信企业的情况，而要避免这种情况的发生需要社会付出极大的成本；因此，社会必须建立诚信体系，提高企业遵纪守法、诚实守信的意识，减少失信企业的伪装行为，减少监管付出的成本，增大经济社会的总收益。

NOTES

¹《甘肃十四名婴儿同患肾病疑似喝三鹿奶粉所致》，东方早报，2008年9月11日。https://news.ifeng.com/c/7fYNYJM7GZp。

²《每周质量报告》，中央电视台，2012年4月15日。https://news.cntv.cn/china/20120415/111049.shtml。

³《3·15晚会》，中央电台，2022年3月15日。https://tv.cctv.com/2022/03/15/VIDEYlcOHXy70N0Dbt8LJDwf220315.shtml。