1. 问题的提出
(一) 研究背景
食品安全问题关系到人民群众的身体健康、生命安全和社会的稳定，尤其是正处于现代化及社会转型期的中国，在风险多发、复杂的现代社会下快速发展的食品工业也引入了新的质量问题。近年来引发热议的“苏丹红事件”让大众认识到科技发展和食品生产规模的扩大并非只带来便捷，同时也可能引发食品安全风险。我们需要明晰，不仅食品及原材料本身可能存在天然的有害物质，而且在整个食品生产链——包括生产、加工、运输、储藏、包装以及销售等环节，都可能因为农药、污水、病虫害、食品添加剂等各种因素的介入，引发对人体健康和生命安全的威胁。从三鹿奶粉事件到双汇集团的“瘦肉精”事件，这些令人震惊的食品安全事件在一定程度上揭示了我国在处理食品安全问题时，多数倾向于采取被动的、事后的惩处或应急措施，而非主动预防和规避风险。因此，针对科技发展来带的食品风险完善食品风险评估制度已然迫在眉睫。
相较于中国内地，欧洲在上世纪九十年代“疯牛病”大规模爆发之后，开始对自身在食品安全监管方面的应急处理缺陷进行反思[1]。他们以创建统一的监管体系为目标，逐步构建起一整套食品安全的法治机制，且这种监管制度逐渐开始向预防风险的方向发展。在1997年，欧盟提出了以风险评估为基础进行食品安全监管的构想，随后建立了食品安全风险评估制度[2]。在此之后，欧盟也根据国际局势的发展和需要，对食品安全监管进行了一系列的改革，使得食品安全风险评估制度发展日益成熟。现如今，这套制度成为了国际社会应对非传统食品安全问题的主力手段，并且是食品安全监管体系的重要支撑。欧洲在食品安全风险防范方面的成功经验表明，运用科学的方法来高效地防范食品安全风险，以及建立和完善食品安全风险评估制度是有必要的。
(二) 研究意义
首先，食品安全风险评估制度的建立和完善是应对风险社会、建构食品安全预防模式的需要。食品安全事后监督转变为事前预防，能够及时发现和有效处理食品安全问题，提高食品安全防控能力，降低食品安全风险。同时也能带动行政机关执法观念的转变，实现食品安全监管效率的最大化。其次，食品安全风险评估制度的建立和完善有利于保障相关产业的健康发展。良好的食品安全风险评估制度能够帮助更精准地识别并评估风险，从而做出更合理的决策，优化资源配置，保障与食品紧密联系的上下游产业的健康运行。最后，通过不断完善食品安全风险评估制度，可以提高中国在食品安全领域的国际地位和提升国际信誉，也能更好地加强国际交流与合作。
2. 我国食品安全风险评估机制的概述
食品安全风险评估机制是一种被国际社会广泛采用的食品安全长效治理机制，是正确制定食品安全标准和实施食品风险管理的前提，是被用于制定食品安全监督管理的最有效技术手段之一。国际货物贸易的重要协议《实施卫生与植物卫生措施协定》中对风险评估的概念进行了界定。1
我国的《食品安全风险评估管理规定》规定了食品安全风险评估的概念和评估主体，“风险评估是指对食品、食品添加剂、食品相关产品中的生物性、化学性和物理性危害对人体健康造成不良影响的可能性及其程度进行定性或定量估计的过程，包括危害识别、危害特征描述、暴露评估和风险特征描述等。”我国的食品安全风险评估主体是国家卫生和计划生育委员会，具体工作由下属的国家食品安全风险评估专家委员会、国家食品安全风险评估中心以及农业部下属的国家农产品质量安全风险评估专家委员会来实行，承担国家食品安全风险评估工作的具体实施，参与制定与食品安全风险评估相关的监测和评估计划，解释食品安全风险评估结果，开展风险评估交流。2
3. 现行法律规范及存在的问题
(一) 关于食品安全风险评估的现行法规范
2009年施行的《食品安全法》首次提出了“风险评估”的概念，标志着标志着我国食品安全风险管理从制度层面进入到实践层面，并步入法治轨道。2021年修订的《食品安全法》第十三条明确提出了建立食品安全风险评估制度并由卫生行政部门负责组织评估工作，成立由医学、农业、食品、营养等方面的技术专家组成的食品安全风险评估专家委员会来对食品安全风险进行评估；第十五条就国务院其他部门如农业行政、质量监督、工商行政管理、国家食品药品监督管理等向卫生行政部门交流互通、提出建议做了简要规定，并规定食品安全风险评估的结果也应向国务院及时通报；第十八条规定了需要进行食品安全风险评估的情形。3
国家卫生健康委员会颁布的《食品安全风险评估管理规定》在《食品安全法》的基本框架下对食品安全风险评估机构和评估实际操作中的具体适用做了更细致的规定，比如第十六条提出国家食品安全风险评估专家委员会应当与各部门建立沟通机制，加强跨部门间的协同联合；第十七条和第十八条也涉及到了评估结果公布后的风险沟通和风险交流。就目前涉及到食品安全风险评估的法规范现状来看，虽然食品安全风险评估的立法及其实施已初具雏形，但由于该制度建立较晚，无论是有关法律制度的设定，还是风险评估机构本身都存在一些问题，需要进一步探讨和完善。
(二) 可能存在的问题
1. 风险评估机构独立性不足
食品安全风险评估在本质上被视为一项科学研究，为了避免食品安全风险评估受不利因素的影响，并确保基于科学方法得出的风险评估结果是可靠的，评估机构的客观性和独立性成为其核心前提。虽然我国的《食品安全风险评估管理规定》明确指出食品安全风险评估应当“基于科学、透明以及个案分析的准则来执行”，4但对这些条款进行深入的解读可以揭示其内容，从本质角度来看，关于危险性评估的相关条款仍然表现出明显的行政主导倾向。例如，在食品安全风险启动机制上依然是自上而下进行的。只有当国家卫生健康委明确了风险评估的具体任务后，风险评估专家委员会才会参与到这一评估过程中；如果评估过程中出现数据信息不足的情况，卫生行政部门可以做出不进行评估的决定；对于食品卫生风险信息的收集和分析，也需要得到卫生管理部门的确认。5从组织结构和人员组成来看，国家食品安全风险评估中心只是卫建委的一个附属单位，而在行政组织结构上，专家委员会是归属于国家行政机关的，评估机构和监管机构之间有着千丝万缕的关系，影响评估的独立性和科学性，[3]可能在政府利益与消费者或公众利益相冲突时难以保持高度中立，难以有效预防食品安全事故的产生，最终损害社会公众的利益。
2. 风险评估模式较为单一
目前我国在食品安全风险评估上采用的是一种由专家主导的模式，即行政机关仅通过召开专家委员会议的形式来对进行风险识别和判断，忽略或剔除普通民众在食品安全风险评估上的知识贡献，有可能损害评估过程的科学性，并且因此产生的评估结论的合法性也可能受到质疑[4]。我国的食品安全风险评估委员会完全是由专家组成，面对科学上尚未有共识或者在价值判断上有争议的食品安全威胁时，委员会仅以专家意见为判决准绳，完全排除了普通公众的参与，忽视了公众智慧的重要性，这显然违背了食品安全风险评估应遵循的民主协商原则，不利于保障公民的知情权和实现民主监督，可能导致风险评估预期的合法性不被实现。近年来公众对食品安全事故调查情况通报的疑虑或许反映了与我国在应对食品安全问题时，风险沟通与协调机制、调查过程的公开透明度上存有不足。即便公民群体大多数并不具备专业的食品安全知识，他们对于自己健康的重视程度却使他们需要通过沟通渠道来参与到食品安全事件的讨论之中。当前我们的专家理性模式像是一种缺少公众参与、闭门造车式的处理流程，这既不有助于提升评估机构的公信力，反而使得专家的风险评估工作日益失去大众的信任。反而越来越失去社会公众对专家风险评估活动的信任。
再者，仅通过召开专家委员会议对食品安全日常风险进行评估的制度设计的缺陷在于，过于夸大专家的专业知识和能力，同时轻视了外界人士(比如其它领域专家或公众人士)的智力水平。诚然，专家们持有行内独有的知识，然而鉴于食品工艺技术的不断创新和进步，这些专家不可能全面掌握所有关于食品安全的技术知识，也不可能确保他们所了解的技术完全适用于每一个具体案例。任何一个团体所表现出的智慧都会有其局限，这与食品安全风险评估所需的科学性有所不符。对比之下，消费者组织、非政府机构、市场经营者，食品生产者，贸易商或加工者、科研人员以及社会各界代表，尽管他们可能并不具备周全的食品专业知识，他们对食品安全相关风险信息的渠道更丰富，他们的见解和提议也成为了风险评估专家了解食品安全风险信息的重要补充。
4. 域外经验与借鉴
(一) 针对缺乏独立性——消解行政主导模式下的风险评估机制
1. 必要性
为了确保食品安全风险能够秉持科学原则进行，并且其基于充分科学证据的结论具备公信力，作为科学实践的风险评估与涉及政策制定的风险管理必须分离，这样做可以最大程度地减少政治利益与消费者或大众利益之间的潜在冲突，确保社会公共利益不受损害。而我国目前传统的食品安全监管模式主要以分段监管为主、品种监管为辅，地方和中央之间以及不同监管部门之间权责难以厘清，虽然《食品安全法》已经明确要求食品安全风险评估专家委员会进行独立的风险评估，但风险评估机构的建立显然是行政上的依赖，并没有达到其应有的独立性。这种状况不利于风险评估结果的客观公正和科学准确，也不符合现代社会对风险评估工作所应追求的理性精神与人文精神。行政政策的方向和专家的个人喜好都可能在评估过程中引入主观偏见，导致在某些价值取向的影响下，评估失去了其应有的科学和客观特质。为了避免这种情况发生，必须诉诸正当程序的保障，消解行政主导的风险评估模式十分必要。
2. 域外经验
欧盟在上世纪90年代经历过“疯牛病”等系列食品安全灾害之后，积极推动对食品安全政策由原来的只重视食品数量供给，转向强调公众健康权益保护上转型，由此针对食品安全事前监管进行了一系列改革。2002年《统一食品安全法》颁布，将风险评估原则作为该法的基本原则。其中，第三十七条特别规定了独立性原则。此处的独立性原则包含三层意思：一、欧盟食品安全管理委员会成员、咨询论坛成员和执行主任应当根据公共利益独立采取行动，他们应作出承诺声明和利益声明，并予以公开。二、欧盟食品安全管理局的科学委员会和科学小组的成员必须独立于任何外部影响而采取行动。三、管理委员会成员、执行主任等参加风险评估工作的成员应在每次涉及风险评估的会议上就议程项目申报任何可能被视为有损其独立性的利益，即利益申报制度(Dol) [5]。参与风险评估的专家需要在会议之前签署有关独立性的承诺，提交利益申报表，欧洲食品安全局的工作人员会对其进行筛查，如果发现有利益冲突，当事人则需要在会议中回避。2017年，欧洲食物安全局管理委员会通过了一项关于独立性的新政策，设立了全面的“冷静期”规则：如果外部专家在前两年曾受雇于欧洲食物安全局的科学小组或工作组，或曾担任其顾问，或曾向从事欧洲食物安全局职权范围内工作的组织提供科学建议，那么他们将被限制加入欧洲食物安全局的科学小组或工作组，这些制度能帮助评估机构从内部保持客观中立。
此外，为确保风险评定过程具有独立性和客观性，欧洲联盟特别设立了欧洲食品安全局(the European Food Safety Authority)，该机构在行政职权上独立于负责管理食品安全风险的欧洲委员会及各成员国，即风险评估与风险管理的全面分离。欧洲食品安全局对于其风险评估工作过程的许多重要环节和独立公开评估结果均享有自主权。
食品安全风险评估机构与监管机构分离是日本食品安全风险评估法制的先进经验之一。日本的食品安全委员会在日本食品安全风险评估中占据了重要的地位，它直接隶属于内阁，不受特定行政部门的限制和干预，并且拥有主动启动安全风险评估的权利[6]。委员会下设三个专业小组，分别负责食品安全性问题、食品生产技术研究开发及相关法律制定等工作，并对各专业小组进行统一领导和协调。为了维护公平和信任的原则，该委员会的所有成员均为食品安全领域的专家，并且在其服务期间，委员不应参与任何政党活动委员会或其他政治组织的工作或参与政治活动。同时，委员会也必须接受政府的监督与指导。除非得到内阁首相的正式批准，否则专职委员在其任期内不应从事任何获得报酬的工作，也不应经营任何商业实体，更不应参与任何以追求经济利益为目的的活动。通过这种方式的安排，食品安全委员会的决策将严格依据其专业知识和判断，而不是追求政党或特定的商业利益，这样可以确保其决策的公正性和可信度，从而保障食品安全评估工作的高效执行。食品安全事件发生时，食品安全委员会可以及时做出反应，迅速采取行动，从而最大限度地降低对公众健康及社会稳定造成的不利影响。另外，食品安全委员会的独立性也表现在其根据风险评估结果拥有的建议和建议后的监管权力。食品安全法中设立了专门针对食品安全问题的审查程序——食品安全委员会审议程序，该程序是一种特殊形式的行政裁量权，由内阁负责组织实施。这与普通的审议会有所不同，它是通过内阁的总理大臣来建议各大臣采纳的食品安全策略，并对这些策略的执行情况进行监控。食品安全事件中，政府官员的失职行为可能导致食品安全危机，因此食品安全委员会有权督促有关政府部门采取措施以避免此类事故发生。食品安全委员会不仅负责对管理风险的机构进行政策指导和监督，还根据对风险的评估，指导相关部门采取预防措施，并对这些措施的执行状况进行持续监督。
4. 借鉴
我国可以学习欧盟和日本的经验，当务之急是消解行政主导的风险评估模式，保证食品安全风险评估机构与监管机构分离，保障专家委员会能独立行使评估职能。首先，要避免整个食品安全风险评估的重心不以行政职能发挥为中心，需要食品安全风险评估中心与行政机关的隶属关系。可以参考欧盟将风险评估专家委员会作为独立的机构，由不同于卫生行政部门的机构进行监管，可在全国按地区设立分中心，不受地方政府和其他部门的干涉，亦不受风险管理部门的制约；或是坚持科技为指导的综合评估模式，将目前的风险评估机构要逐渐过渡到第三方评估机构，可考虑让更为中立的第三方评估机构承担风险评估的分析职能。其次，针对专家委员会的成员可以完善遴选机制和利益申报制度，不仅仅专家人员定位于政府或是政府直接管理的部门，而是采取多领域选聘专家，避免专家隶属于某单一的利益群体。且专家参与风险评估工作之前应及时进行利益申报并交由负责监管风险评估的上级直属部门进行审核，审核结果应当定期公开，确保关心食品安全风险评估的社会公众能及时获悉风险评估的过程和结果，也是促进风险交流的完善发展的手段之一。
(二) 针对评估机构单一
1. 必要性
仅仅通过组织专家会议来识别和评估风险因素，可能会过度评估专家的知识和能力，从而降低同行专家和公众的智慧水平。因此，为了提高风险评估的准确性和可信度，有必要建立一套能够充分共享专家经验信息的风险评估机制。虽然这些专家拥有行业内其他专家所不具备的专业知识，但由于食品新技术在食品产业中的快速发展，和人类认知上的天然局限性，进一步影响了风险评估结果的科学性。在食品安全风险管理中，风险分析人员必须将其自身专业领域内的知识融入到其他相关学科的研究工作当中。这意味着食品安全风险评估机构不能孤立存在，需要与负责实施食品安全风险管理的国家行政部门、直接参与食品安全生产和经营的企业，以及非政府组织和广大社会公众建立有效的合作关系。风险评估机构的专家委员会，作为唯一具备科学实力并代表公众利益的组织，也应确保公众在食品安全风险评估过程中有充分的参与权。首先，公众具有充分了解评估过程的权利，包括获取所有与食品安全评估相关的信息。这一方面保障了公众的知情权，使他们有机会了解并理解食品安全评估是如何进行的，以及评估结果对他们生活的影响。其次，公众参与的另一重要价值是使公众有机会对政府的决策进行反馈，让公众的声音能够真正被听到，并对政策制定产生影响。这样既可以保证公众的质询权和监督权，又可以让政府众多的决策可以获得公众的理解和支持。因此国家法律规范则需要为这样一种合作提供制度上的安排，要建立一个信息的双向交流平台，让公众和政府能够进行有效的对话，以确保专家委员会开展高质量的风险评估工作。
2. 域外经验
(1) 关于多部门多主体间的合作：
美国的食品安全监管体系以品种为划分依据，实行自上而下的垂直管理，各个环节职责明确、分工具体。在1998年，为了更有效地协调各个部门的监管工作，美国政府设立了食品总统委员会。在进行食品安全风险评估的过程中，美国特别建立了一套与食品安全管理机构相对应的明确分工的评估体系。首先，由美国卫生与服务部主导的下属机构，包括美国食品药品监督管理局(FDA)和疾病控制与预防中心(CDC)，负责执行食品安全风险评估的核心任务。其次，隶属于美国农业部的各部门，包括食品安全检验局、风险分析与成本收益分析办公室以及经济研究局，洲际研究、动植物检验检疫局、农业研究局、教育与推广局等六个主要部门，都深度参与了风险评估工作，他们的核心职责是对肉类和家禽食品的潜在安全风险进行全面评估。此外，为了增进各个监管机构间的合作与配合，美国特地建立了一个风险评估的联合体。通过这一组织形式，可以将风险评估工作由分散走向集中，从而实现全社会范围内的合作。该联盟构建了一个信息共享平台，旨在为各种机构提供必要的风险评估方法论、数据以及相关的法律和法规信息，以此推动风险评估制度的有效执行。这种模式强调科学性和合作性，在精细化管理的推动下，确保食品从生产源头到消费者餐桌的每个环节都处在严格的风险监控当中。
在全球范围内，美国食品药品监督管理局(FDA)已与其他国家的食品安全部门建立了合作伙伴关系，通过一系列的系统认证和等效认证流程，确保进口的食品达到美国设定的安全标准。
(2) 关于加入公众参与
欧盟认为在制定食品安全风险评价机制时，必须极力强调与公众进行协商的重要性，并将其列为基本原则之一[7]。根据《统一食品安全法》所述，欧盟食品安全管理局需在其职责范围内积极主动地同消费者、生产者、加工者以及其他相关群体建立良好的沟通和联系，并应当确保向大众迅速发布既客观又有科学依据的信息。此外，欧盟还建立了公众协商制度。欧盟食品安全管理局制定了《关于科学意见得公众协商方法》的指引，规定风险评估机构在其职责范围内积极主动地同消费者、生产者、加工者以及其他相关群体建立良好的沟通和联系，并应当确保向大众迅速发布既客观又有科学依据的信息。
3. 借鉴
我国可以建立食品安全风险评估利害关系主体协商平台。在此基础上，构建利益相关方协商平台，对食品安全风险评价进行研究。针对我国食品安全风险评价中存在的不同价值观冲突问题，提出多元评价主体间的折衷与共识机制，保证风险评价结果的公平性与最优化[7]。通过咨询平台，专家组能够将消费者群体、非政府组织、市场经营者、食品生产商、经销商或加工者、科研人员、社会大众等分散的利益主体聚集在一起，从而促进专家委员会的风险评估工作，提高风险评估制度的科学性。因此，可以对以上利益主体进行分组，划分成组织、领导、协调和监督的不同小组，通过对一系列权利与义务的配置，让各小组在整个食品安全风险评估中，恰当地发挥各自的角色。
我国可以借鉴发达国家公众参与风险评估的经验，提高公众参与风险评估的广度。在表达公众诉求方面，为了确保各个利益相关方能够在参与具体风险评估事项的讨论中平等地表达自己的观点和诉求，需要对利益的代表进行均衡化的设定，从而保证他们在谈判过程中的参与权，增强了谈判的公平性和效果。其次，为了提高公众对风险的认知和理解程度，细化风险评估全程公开的法规和程序是必不可少的。以保证风险相关信息的公开和透明，从而增进公众对食品安全风险的理性认识，使他们更好地理解和接纳风险评估的具体工作，有利于提升后续关于食品安全政策执行的有效性。此外，可以细化风险沟通程序，从而消弭公众与专家风险知识之间的冲突。从“圣元奶粉”事件中可以看出，公众和专家对风险的认知常常存在差异，这种差异可能导致理解的冲突。通过明确、规范的风险沟通程序，可以及时解释风险评估的具体标准和评估结果，有助于增进双方的理解和信任，消除公众与专家之间的认知冲突。同时，也能保障公众能够真正参与到风险评估过程中，充分表达自己的建议和意见，体现风险评估机制的民主性。
NOTES
1协定指出，在进行国际贸易时，进口国对食品适用动植物卫生检疫措施来评估可能存在的病虫害和病虫害带来的后果，评估食品内的添加剂、细菌、毒素、污染物等对人体或动植物可能存在的不利后果。
2见《食品安全风险评估管理规定》。
3《食品安全法》第十八条规定的食品安全风险评估情形，主要包括：(1) 在食品安全风险监测中发现或接到举报发现食品、食品添加剂、食品相关产品可能存在安全隐患的；(2) 为制定或者修订食品安全国家标准提供科学依据需要进行风险评估的；(3) 为确定监督管理的重点领域、重点品种需要进行风险评估的；(4) 发现新的可能危害食品安全因素的；(5) 需要判断某一因素是否构成食品安全隐患的。
4《食品安全风险评估管理规定》“根据本规定和国家食品安全风险评估专家委员会的章程，国家食品安全风险评估专家委员会进行独立的风险评估，确保评估结果的科学性、客观性和公正性”；“食品安全风险评估的相关工作不应受到任何部门的干涉”。
5详见《中华人民共和国食品安全法实施条例》。