1. 自行补充侦查制度的立法机理
自行补充侦查制度与退回补充侦查制度应当是补充侦查制度设立中并行的有效补充侦查手段，但基于实务及学界的侧重不同，一般倾向于退回补充侦查制度。但无论是基于法律的直接规定还是案件比这一新近办案质效评价机制的侧面推进，都应当将自行补充侦查制度与退回补充侦查制度放置于同一起跑线上，而非侧重于二者中任一种。
1.1. 自行补充侦查制度规范的立法原旨
自行补充侦查制度是补充侦查的方式之一。基于我国政法机关设置中公检法三机关是分别行使侦查权、检察权、审判权的特征来看，我国对于自行补充侦查制度的设计是与公安机关的侦查有着本质区别的，是不同于公安机关主要侦查地位的侦查制度，检查侦查是检察机关进行法律监督的重要手段和保障[1]。检察机关在进行自行补充侦查时，并非是对公安机关主要侦查权的取缔，亦不是对进入检察机关的案件的侦查活动的简单重复活动，而是属于检察机关对公安机关侦查案件履行应有的法律监督职能，进行侦查工作疏漏的补救性侦查措施[2]。从国家公诉制度上来看，是对公安机关侦查案件质量上的补充和补强，有利于更有效地履行好各自的法律职责[3]。
《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)第一百七十五条规定了自行补充侦查制度。从该法条的自身规定来看，退回补充侦查和自行补充侦查应当属于并列关系，二者是给予了检察机关对于需要补充侦查的案件以二选一的机会可能性，而非是对退回补充侦查的完全补充性适用。“补充侦查制度作为《刑事诉讼法》的重要内容之一，其存在的目的不仅仅是为了追诉犯罪，也是保障人权的重要手段”[4]。对于补充侦查制度而言，其一方面更好地贯彻了追诉犯罪、实现对犯罪的打击和预防作用，另一方面，延缓了案件从侦查到起诉、审判的进度，弱化了对人权的保障，这在适用退回补充侦查制度时会导致犯罪嫌疑人羁押时限的延长之上体现得更为突出[5]。而基于法律须实现实体正义和程序正义的理念而言，对退回补充侦查的适用也应该更加的审慎，自行补充侦查的地位也不应一味地退让到后置选择中。
在2020年由最高人民检察院和公安部联合发布的《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》(以下简称《指导意见》)中，第二条规定“人民检察院审查逮捕提出补充侦查意见，审查起诉退回补充侦查、自行补充侦查，要求公安机关提供证据材料，要求公安机关对证据的合法性作出说明等情形，适用本指导意见的相关规定。”，基于这一表述来看，退回补充侦查与自行补充侦查之间所使用的标点符合为“、”，从文本解释出发，可见《指导意见》中对二者之间持有的态度应该亦是一种并列关系而非补充性关系。其次，在适用中，因公安机关本就属于侦查活动的主要主体，案件中所涉及到的重大侦查内容本就属于公安机关的主要职责范围。因此，基于公安机关在侦查中所造成的案件侦查所提供的证据不足、证据合法性证明不充分等情况，理应由公安机关自行对其侦查活动存在的相关问题进行补救，自然应当退回原侦查机关进行补充。而在自行补充侦查中，更加侧重于对原侦查活动的侦查监督，针对原机关的侦查活动存有的不足给予一定的弥补性侦查救济，亦应当在适用中坚持必要且有效原则加以适时适用。
因此，应当认为自行补充侦查适用是对退回补充侦查的弥补性侦查措施而非补充性侦查，不应当偏颇的认定二者的适用有绝对的顺序之分，可以将自行补充侦查制度理解为与退回补充侦查并列的补充侦查的手段来合理性的择一适用。
1.2. “案–件比”评价机制的辅助解释
“案–件比”的评价机制是最高检在2020年所发布的针对检察机关所办理案件的质效评价机制，且“案–件比”的质效评价中就带有对自行补充侦查制度的评价成分。
案件质量是司法工作的重要准绳，国家司法工作者也一直在对司法机关的案件办理质效不断加以精进。“案–件比”这一评价机制自2020年初首次提出后不断完善，被称为“司法办案质效的GDP”[6]，能够有效的衡量检察机关办案质效。“案–件比”通过“案”与“件”的比值来进行衡量案件质效，“案–件比”愈趋近于1则办案质效就越趋近于理想水准，“案–件比”的设置能有效引导检察人员对原侦查活动进行监督，且能够更好地将流入到审查起诉阶段的案件尽力完善，使检察机关把控好审查起诉的每一环节，减少不必要的程序回流，更好地实现程序正义与实体正义[7]，而在“件”的评价要素中所包含的评价内容之一即包括补充侦查中的退回补充侦查的适用情况，退回补充侦查适用率越低则自行补充侦查适用率就越高，通过对退回补充侦查的适用率反推自行补充侦查制度的适用情况，这正是“案–件比”评价机制对自行补充侦查制度内含的评价之意。
自行补充侦查制度的启动没有经由法律严格规定，因此检察机关的自由裁量权相对较大。检察机关在实践中基于案件负荷重，压力大、人员技术受限等原因会选择将本可以自行补充侦查的案件退回给原侦查机关补充侦查，这在无形之中即加大了案件程序空转的程度，很有可能会造成司法时效与资源的浪费。引入“案–件比”这一评价机制能够有效的限制检察机关进行不必要的案件流转，这其中亦可以提升自行补充侦查的案件的适用率。也就是说，通过“案–件比”的评价体系，倒逼检察机关有效采用自行补充侦查而非一律选择进行不必要的退回补充侦查。从这一微观角度出发审视“案–件比”这一评价机制，也可以理解为立法之上是倾向于有效促进检察机关进行必要的自行补充侦查，排除不必要的退回补充侦查的适用。
2. 自行补充侦查制度的适用现状
在最高人民检察院所做的历年工作报告中，对公布的相关数据进行梳理之后，根据2018年至2023年全国检察机关在监督审查中适用自行补充侦查办理案件的数据，制作了图1。
2018年至2019年，检察机关自行补充侦查适用案件近乎没有，据2017年统计我国各级检察院共有3662个[8]，平均一个检察院的适用案件不足一个。此时的自行补充侦查适用率几乎为0。而在2020年，随着最高检发布的《检察机关案件质量主要评价指标》(下称《评价指标》)，首次提出了“案–件比”这一案件质效评价体系，该年检察机关适用自行补充侦查总额达到4.8万件，是2019年总件数的23.6倍，这一巨大的增长幅度显示了“案–件比”这一评价体系的有效促进作用。在2021年更是达到了17.2万件，之后的两年均稳定在17万件以上，但由上图也可看出，与2022年相比，2023年的自行补充侦查案件总数虽然降幅很小，但依然呈现出了一定的下降趋势，由2022年的17.6万降到了17.3万。
Figure 1. 2018~2023 (year) to supplement the total number of cases investigated by procuratorial organs across the country
图1. 2018~2023 (年)全国检察机关自行补充侦查案件总量图
以上数据及图表能够直观的展现出检察机关在司法实践工作中对自行补充侦查制度的适用情况，通过数据进行分析更有利于甄别出自行补充侦查制度适用所呈现出的有待改进的不足之处，因此，对现状数据进行梳理及分析有其必要性。
3. 自行补充侦查制度适用的不足
结合自行补充侦查制度适用的以上数据，以及其他实务工作的实践反馈，可以反馈出检察机关在实务工作中对自行补充侦查制度的适用存有其不足之处，有必要将其所暴露出的不足加以分析探讨，方可更好地加深对现有问题的认识后提出良策以求应对。
3.1. 适用的被动性较强易致程序空转
适用自行补充侦查制度的案件自2018年至2020年由极低适用到飞速增长，呈数倍翻升。2020年出现了拐点性的变化，其背后的推动因素主要可以归结于2020年4月6日最高人民检察院发布的《评价指标》，《评价指标》中针对检察机关办案质效首创的“案–件比”评价机制，而影响“案–件比”比值的“件”的要素中即包含着自行补充侦查这一补充侦查手段，提高自行补充侦查则可以减少适用退回补充侦查的适用率，案件不会再由检察机关流入到侦查机关手中，则减少了不必要的程序回流，从而降低了“件”的数值。因此检察机关在“案–件比”的评价机制下采取了自行补充侦查，于是2020年这一拐点出现了极高的适用率。且于2021年《评价指标》又进行了第一次修改完善，这同样推动着2021年自行补充侦查适用的提升，可以合理地预想到对案件比的持续关注也正在并将持续引导着此后自行补充侦查制度的适用力度。
但是在自行补充侦查适用现状的表象背后，可以看出检察机关对于自行补充侦查的适用存在很大程度上的被动性。由于“案–件比”的推出而产生的数据的变化，一方面显示出了“案–件比”这一案件质效评价机制的有效性，使得过去一些程序空转、不必要的程序回流现象得到有效的改善，另一方面，也更深层地从侧面反映出了检察机关在案件审查起诉过程中对于自行补充侦查适用的被动性较强。这一被动性从2020年前后的数据变化中即有所体现。诚然，自行补充侦查制度的适用受限于时限要求高、侦查人员技术不足、警检合作协调性不足等相关问题的制约。但根据自行补充侦查适用的可行性与必要性原则来看，当自行补充侦查制度更有利于提升案件质效的时候则应当采用，而在外在评价机制出现前后的数据变化中可以看出在适用选择上存在检察机关可以适用而不适用的情形。虽然如今“案–件比”的质效评价数值促使检察机关提升了自行补充侦查的适用，但这一被动性仍不置可否，客观存在。
3.2. 适用的随意性较强缺乏规制
在司法实务工作中，自行补充侦查制度在适用上亦存在一定的随意性，其随意性主要体现在启动标准不明确、范围和深度随意、决策过程缺乏透明度以及结果运用随意等方面。
首先，由于自行补充侦查的启动往往缺乏明确的标准和规范[9]。在实践中，检察机关可能会基于主观判断或案件处理的便利性，随意决定启动或不启动自行补充侦查程序。这种缺乏统一标准的情况，容易导致自行补充侦查的滥用和不用，在实践中存在本可以由检察机关自行补充侦查而选择退回补充侦查的情况存在[10]。
其次，对自行补充侦查适用的范围和深度存在较大的随意性[3]。由于缺乏明确的法律规定或司法解释对自行补充侦查的具体内容和方式进行规范，检察机关在实际操作中可能会根据现实情况和案件需要，随意扩大或缩小侦查范围。这种不确定性不仅影响了案件的办理质量，也可能侵犯了当事人的合法权益。
再次，自行补充侦查的适用过程缺乏透明度和公开性。在决定是否启动自行补充侦查以及如何进行自行补充侦查时，检察机关并不需要制作专门的自行补充侦查卷宗或侦查文件，且在案件卷宗或是检察院的起诉书中，只是提及检察机关采取了自行补充侦查对相关证据进行了补足，但是并未像侦查机关那样，存在有检察机关这样的法律监督机关对其侦查程序的合法性进行监督审查，缺乏有效的监督和制约机制，则这其中存在较大随意性空间[11]。最后，自行补充侦查的结果运用也存在随意性的问题。在一些情况下，检察机关可能会将自行补充侦查的结果作为定罪量刑的依据，而忽略了对证据的全面审查和评估。这种结果运用的随意性可能导致冤假错案的发生，损害了当事人的合法权益和司法公正。
3.3. 适用的变动性过强不利于长期稳定
自行补充侦查适用具有较强的变动性。从2018年到2023年，自行补充侦查制度的适用案件的变化跨度之大，翻越了数十倍。由以上数据可知，2018年至2022年自行补充侦查适用案件的增长率分别为206.81%、2266.86%、258.33%、2.32%，2023年的总适用量较2022年略有下降，下降率为1.73%。其整体上的变动性又可以分为三个阶段：1) 快速增长阶段：在2018年至2021年期间，自行补充侦查制度的适用案件数量经历了急剧的增长。特别是2019年至2020年的增长率高达2266.86%，这显示出在这一阶段，自行补充侦查得到了较为广泛和快速的应用。2) 波动与稳定阶段：在经历了高速增长后，2020年的增长率有所下降，但仍然保持在较高水平(258.33%)。然而，到了2021年，增长率骤降至2.32%，显示出该制度的适用开始趋于稳定。3) 轻微下降阶段：到了2023年，自行补充侦查适用案件的总量相较于2022年出现了轻微下降，下降率为1.73%。但整体上来说在2021年到2023年这三年间自行补充侦查的适用已经趋于一个相对稳定的状态，其波动性已相对较小。虽然已知这些阶段变化是受法律政策的调整、司法实践的革新的影响，但就这一时期的自行补充侦查适用的稳定性进行评析而言，其呈现出过强的变动性，过强的变动性显示出自行补充侦查制度适用并未呈现出立法本意所指向的必要且有效适用的目标，如果自行补充侦查制度得以妥善落实，则该制度适用受政策影响的变动不会如此之大，这也呼应了前文中所提出的自行补充侦查制度适用的被动性、随意性等特征，三者有其内在的关联性和互促性。且后期的相对稳定阶段的维持也要继续关注后续的适用情况来持续考察。
4. 自行补充侦查制度适用的完善
4.1. 弱化阻力助推适用主动性
自行补充侦查适用的被动性一定程度地阻碍了其适用率，而若要化被动为主动，一方面需要检察机关适时转变自行补充侦查是退回补充侦查的补充侦查手段这一观念，另一方面要持续推进“案–件比”机制深入检警系统，促进检警合作，减少适用的外部阻力要素。
1) 转变适用观念，提升主动性。检察机关自主侦查意识不强，应当适时地转变自行补充侦查适用观念，不可一味地先退回补充侦查再自行补充侦查，应坚持必要高效原则和理念去合理适用[12]。传统观念上认定自行补充侦查具有补充性，但基于规范解释及“案–件比”评价机制来看，立法初衷本意应为自行补充侦查是对退回补充侦查的弥补性侦查手段，而非补充性侦查手段，区分二者的区别有利于明了自行补充侦查与退回补充侦查在立法初衷上有同等地适用地位。在坚持必要性原则、有效性原则等前提下，充分发挥主动性，积极合理采取自行补充侦查，尽力高效地完成审查起诉工作。
2) 深化检警合作模式，减小适用阻力。检察机关被动地采取自行补充侦查在一定程度上亦有公安机关不积极配合这一客观被动阻力因素。侦查权不是专属于公安机关的特有权力，不是一项独立性权力[13]。但公安机关办案人员的不配合会导致检察机关在采取自行补充侦查制度时加大侦查难度，长久发展会削减检察机关采取自行补充侦查适用的积极性，不利于自行补充侦查的主动性适用发展。持续推进“案–件比”这一办案质效评价体系能够有效促进检警统一战线、深化检警合作，在客观上，为自行补充侦查的主动适用提供更好地外部环境，减少可控阻力[14]。
4.2. 提升规制力度强化规范程度
自行补充侦查适用的随意性不仅是法律规范的前置阙漏所致，其在适用的过程中也显现出其随意性。加强规制力度，调整其随意性不仅有益于增强自行补充侦查制度的适用率，同时也能够对其适用的被动性和不稳定性产生连带效应。因此，可以考虑有效运用“案–件比”机制的外部监督功能和加强优化内部规范秩序的内外联动方式，增强其规范性，降低随意程度。
1) 加强外部监督手段——“案–件比”机制。对于自行补充侦查制度的适用，有必要纳入到检察机关的考核评价体系中[15]。“案–件比”作为一种评价机制，在司法实践中起到了重要的监督作用。应当利用好“案–件比”的监督功能以加强外部监督。“案–件比”机制的推行有力地促进了自行补充侦查适用的提升，这取决于这一机制自身的评价功能会督促检察机关与侦查机关更好地提升办案质效，实现更高效益的司法公正，达到维护人民利益的质与效共进的司法憧憬[16]。与此同时，“案–件比”的评价功能也起到一定的监督作用，通过客观呈现检察机关办案的相关数据，引领、督促各级检察机关和每一个检察官自觉、主动、高效地处理每一宗司法案件，减少不必要的诉讼环节。因此在办案过程中，为了提升“案–件比”的比值数据，检察人员会更加自觉、有效地适用自行补充侦查制度，这在一定程度上减少了其适用的随意性。
2) 优化内部制度规范——制作侦查卷宗。制作自行补充侦查适用卷宗可以有效地减少检察人员适用自行补充侦查时的随意性。自行补充侦查的相关法律规范对其启动、履行方式等内容都未明确规定，这一阙位很容易导致其适用的随意性，而参考侦查人员侦查案件制作卷宗的方式，可以推行自行补充侦查适用卷宗。检察人员适用自行补充侦查机制时，制作卷宗，详细记录其适用的启动原因、适用时期、侦查方式、侦查内容等内容，如此可以形成有效地监督审查记录，使得自行补充侦查的适用不仅审查其数量，也审查其质量[17]。从而牵制检察人员的适用行为，减少其适用的随意性。
4.3. 稳妥推进“案–件比”致力长期稳定性
通过对以上数据的分析可以看出，机制地推行直接快速的推动了自行补充侦查适用总量的提升，也使得其总适用数据呈现出较强的变动性，较强的变动性侧面也反映出了这种适用的波动性、不稳定性，因此应当循序渐进地推进“案–件比”评价体系发展，同时也要审慎把关，严格要求检察机关依据自行补充侦查适用原则进行适用[18]。
1) 自行补充侦查适用坚持严格遵循原则。自行补充侦查的适用应坚持原则底线。检察机关在适用自行补充侦查时必须严格按照最高人民检察院、公安部共同制定并印发《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》(下称《意见》)中关于补充侦查的适用原则开展。《意见》中明确指出了补充侦查要坚持必要性原则、可行性原则、说理性原则、配合性原则、有效性原则这五大原则[19]。则检察机关在适用自行补充侦查时应同样严格遵循这五大原则，应当严格把控不必要不合理的自行补充侦查的适用情况，不可基于任何目的(如为了提高“案–件比”数据)违背原则进行补充侦查工作。
2) 循序渐进推进“案–件比”评价体系。“案–件比”作为后置评价机制，应当发挥好“尾翼”的平衡功效。2020年、2021年开始推行“案–件比”促使自行补充侦查在短短两年内适用总额激增，虽然有力地促进了自行补充侦查的适用，但也可能会带来操之过急而埋下隐患[20]。自行补充侦查适用的客观限制条件如检察机关侦查技术、侦查专门人员不足等仍然存在。如果在短期内急剧开展自行补充侦查，可能会适得其反，违背“案–件比”评价体系的设立初衷。因此，应当循序渐进地推进“案–件比”评价体系的开展，有序完善及落实该机制，避免激进式推行，增强制度自身和自行补充侦查适用的稳定性，这样更利于司法实践的长远发展。
5. 结语
自行补充侦查机制是刑事案件中有力补充侦查措施，但在检务实践中却较为倾向于适用退回补充侦查，近几年“案–件比”质效评价机制的推行已经有效促进了自行补充侦查适用案件总量的提升，但纵观近几年的适用数据，仍能探知其适用背后折射出的相关问题，对其完善是司法适用的应有之义。但基于目前司法实务中的实践现状及检务机关的反馈来看，基于立法规范的模糊性与概括性所引起的自行补充侦查制度的启动、时限限制、监督、内容等因素都在直接或者间接的影响着检察机关对其适用的规范性，对自行补充侦查的实体性或程序性都产生了一定的束缚和制约，这无疑是对自行补充侦查机制的未来产生着不利走向引导。司法工作应立足长远，在注重工作“质”与“效”双管齐下的指引之中，也应当对实务实践存有长远发展目标，明确自行补充侦查制度相关立法已应提上日程。完善立法追寻，兼顾司法效应，努力实现法制与法治的双重有机联合才是维护法治发展的不变铁律。