1. 引言
党的二十大提出要全面推进乡村振兴，二十届三中全会提出要巩固和完善农村基本经营制度，完善强农惠农富农支持制度，深化土地制度改革。大力发展农村普惠金融，推动金融资源在农村合理有效配置，是推进这些方略的重要举措。作为农村普惠金融制度的重要创新，农地经营权抵押贷款市场的成长有利于盘活农村资源资产，增加农户信贷的可获得性，充分释放农地经营权的潜能，有效缓解农村地区“融资难、融资贵”的问题，促进农业规模化经营，因此其受到了社会越来越多的关注。早在2015年，国务院就发布了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，其后全国各地积极响应，开始着手探索农地承包经营权抵押贷款市场的成长之路。近些年来，学术界出现了不少有关农地经营权抵押贷款的研究。李波等(2021) [1]、宋坤等(2021) [2]、闫啸等(2022) [3]、付兆刚(2023) [4]等从实证的角度研究了农地经营权抵押贷款的增收效应；姜美善等(2020) [5]、杨润慈等(2022) [6]研究了农地经营权抵押贷款的可得性问题；马婧等(2018) [7]、李名峰等(2021) [8]研究了农地经营权抵押贷款政策的效应，还有一些研究聚焦了农地经营权抵押贷款的模式选择、风险防控等问题。这些研究为各地发展农地经营权抵押贷款市场提供了良好的参考。近些年来，湖南省Z市在促进农地经营权抵押贷款市场成长方面也做出了不少努力。本文通过Z市H镇的实地调查，在了解Z市农地经营权抵押贷款市场成长状况的基础上，重点从供给端和需求端分析农村土地承包经营权抵押贷款市场成长的具体障碍及其形成原因，最后从不同主体的角度出发，提出了突破农地经营权抵押贷款市场成长障碍的策略。
2. Z市农地经营权抵押贷款市场的成长状况
自2016年农地经营权抵押贷款业务在湖南省开展试点工作以来，Z市按照地方金融监督管理局要求，积极发展农村普惠金融，创新“三农”特色金融服务，着力发展农地经营权抵押贷款业务，让借款人可以在不改变土地所有权性质、承包关系以及用途的前提下，以自身(家庭)承包或转包的农村土地经营权和地上种养物为抵押获得贷款。2022年，Z市成为农村产权抵(质)押金融服务创新试点县。申请农地经营权抵押贷款的前置条件是具备农地经营权证，为此，Z市不断加强农村产权登记管理。截至2023年8月底，全市已经发放《农村土地承包经营权证》29.87万本，为农地经营权抵押贷款市场的发展扫清了权证方面的障碍。2023年9月，Z市农商行向某种养专业合作社发放首笔100万元的农地经营权抵押贷款，标志着Z市农地经营权抵押贷款业务取得由0到1的突破。
然而，与农房、建设用地使用权、林权等抵押贷款相比，Z市农地经营权抵押贷款市场的成长仍然比较滞后。例如，2022年Z市发放农房抵押贷款1.35万笔，累计金额72.21亿元；发放集体建设用地使用权抵押贷款1479笔，累计金额36.22亿元；发放林权抵押贷款121笔，累计金额3.73亿元。显然，Z市当前农地经营权抵押贷款市场的规模与此相比还存在很大差距。基于2023年7~8月在Z市H镇针对61户农业经营主体(包括种粮大户、家庭农场、农民合作社、农业公司和农户)的随机走访调查发现，目前Z市H镇农地经营权抵押贷款业务在H镇乡村尚处于推广阶段，取得的实际进展还不够明显，市场活跃度还不高，说明其农地经营权抵押贷款市场的成长还存在一些障碍有待突破。
3. 农地经营权抵押贷款市场成长的障碍及其形成原因
3.1. 经营主体对农地经营权抵押贷款市场的了解程度不够
调查发现，虽然Z市H镇中75.41%的调查对象知道农地经营权抵押贷款业务的存在，但主要分布在农业合作社和农业公司，半数以上农户和部分种粮大户对政府有关发展农地经营权抵押贷款市场的方略与政策，以及贷款业务的开展银行等信息知之甚少，有些甚至完全不清楚有农地经营权抵押贷款业务的存在，也弄不明白农地经营权抵押贷款的内涵与性质。即使那些知道农地经营权抵押贷款存在的农业经营主体也有80%以上的对利率、期限、贷款条件、办理流程以及后续的还款规定等等信息了解不够全面。经营主体对农地经营权抵押贷款市场了解程度不够的主要原因是目前农业金融服务体系建设仍然尚未完善，宣传和推广的力度仍然不够，特别是相关信息的推送仍然停留在表面上，向潜在贷款者进行的精准点位推送不多。事实上，与民间借贷、其他助农贷款业务比较，个体性的农业经营主体依然以传统的贷款形式为主，农地经营权抵押贷款市场得到他们的理解与接受还不多。
3.2. 农地经营权抵押贷款的需求不足
调查发现，Z市H镇61户农业经营主体中无潜在贷款需求的经营主体为22户，占总数的36.07%。考虑到农地经营权抵押贷款只是贷款需求中的一种，所以无农地经营权抵押贷款需求的比例还会更高。需求是市场成长的关键，所以农地经营权抵押贷款需求不足在很大程度上阻碍了该市场的成长。其原因主要来自四个方面。一是农户存在生存顾虑，不愿轻易涉足农地经营权抵押贷款市场。受传统观念的影响，一部分农户始终把农地视为生存的最后一道防线，担心如果将农地经营权抵押出去以后，可能会偿还不了贷款而失去农地，所以贷款意愿不足，甚至对农地经营权抵押贷款存在抵制心理。二是各类风险引发贷款投资担忧。受自然风险、市场波动风险以及经营管理风险等的影响，不少农业经营主体对农地上的经营项目缺乏十足的把握和信心，又缺乏专业的风险防控能力，所以对贷款投资的担忧较多，一般在经营上采取比较保守的内源融资策略。三是贷款门槛条件的阻隔。虽然国家在政策上鼓励大力发展农地经营权抵押贷款市场，但是在实际操作层面上，银行仍然要对还款风险进行防控，因此会相应地在贷款额度、利率、期限、贷款用途以及附加条件方面做出一些必要的限制，抬高了贷款门槛，从而降低了农业经营主体参与农地经营权抵押贷款市场的意愿。四是额外的交易成本弱化了市场参与。相较于其它流程更为简洁便利的贷款模式或者以有形资产作为抵押物的信贷产品，农业经营主体获取农地经营权抵押贷款的手续更为繁琐复杂[9]，需要在评估土地经营权价值、办理抵押登记等手续、得到土地发包方或者流出方同意方面付出更多的时间、精力和费用。新制度经济学中的交易成本理论显示，随着农业经营主体经济计算能力的加强，这些除利息之外的额外交易成本会被纳入到他们的经济决策框架，导致农地经营权抵押贷款对他们的吸引力减少。
3.3. 金融机构发放农地经营权抵押贷款的意愿不强
调查发现，Z市H镇61户农业经营主体中有39位表达了自己的贷款需求，其中有80%以上的农户希望获得4万元以上贷款，希望获得6万元以上的占比60.66%，但是这些需求大部分得不到满足，说明贷款需求和供给之间存在缺口。从金融供给端来看，金融机构发放农地经营权抵押贷款的意愿整体上还不够强，在贷款批准流程、额度、利率、期限以及还款方式等方面仍简单复制工商业信贷产品模式，难以满足现代农业产业化、规模化、多样化的融资需求[10]。
造成这个问题的原因来自五个方面。一是农业项目的经营风险较大，难以得到有效控制，金融机构对此有挥之不去的担忧，所以开发农地经营权抵押贷款业务的过程中往往表现得十分谨慎。举例来说，农地经营权抵押贷款风险分担与补偿机制尚未在Z市H镇建立起来，导致放贷风险负担偏重，入驻的金融机构缺乏足够的内生动力开展此类业务。二是农村经营主体的空间分布较为分散，金融机构的信贷人员对本地农业经营情况缺乏广泛、深入和动态化的了解，与农户等农业经营主体之间展开沟通与交流的频率与效率不高，限制了农村土地承包经营权抵押贷款业务的推广。据调查，90%以上的农业经营主体希望有专业人员的指导帮助其完成农地经营权抵押贷款工作，以便顺利完成一系列操作，但是这一需求尚未得到满足。三是由于缺乏相应的农地经营权价值评估服务，难以精准地衡量抵押物的价值，导致金融机构事前难以根据抵押物价值对贷款产品做出一系列合理的安排。四是在贷款流程走完以后，为了防止附着于农地经营权中的抵押物被擅自转移和处理，金融机构不得不对农业经营主体的抵押物及其经营状况进行监控，但是如此一来必然会耗费不少监控成本，削弱其放贷意愿。五是农地经营权流转市场的发展尚未健全，缺少权威的流转中介机构，流转信息在供需双方之间传输不够通畅，农地经营权无法通过公开竞价拍卖而得到处置，一旦农业经营主体出现信贷违约，难以找到合适的接手者。一旦处置抵押物难度变大，快速变现受阻，金融机构的风险敞口便急剧增加，这在很大程度上制约了农地经营权抵押贷款业务的推广。
由于上述原因，金融机构发放农地经营权抵押贷款的意愿不强。总体上来说，现有农地经营权抵押贷款业务中有一部分可能是响应有关政策要求的结果，其发放对象也主要是一些有一定经营实力的农业合作社与农业公司等，一般农户的贷款需求难以得到供给端的满足。例如，调查发现，Z市H镇的情况大体如此。
4. 农地经营权抵押贷款市场成长障碍的突破策略
4.1. 加大农地经营权抵押贷款市场成长的支持力度
从Z市H镇的调查可以发现，政府及有关部门在农地经营权抵押贷款市场成长的支持方面大有可为。精确记录且可转让的农地产权有利于土地低成本流转的制度安排，所以首先要加快农村产权流转市场的建设步伐，健全农地经营权流转机制，完善协助办理产权抵押方面的服务体系，充分发挥价值发现功能，畅通抵押物的处置渠道，为农地经营权流转市场的成长奠定基础。甚至可以建立农村土地产权流转交易平台，并依托平台为农业经营主体提供一站式的服务，一次性办理相关经营权登记、价值评估和抵押贷款申请等程序。在这一方面，Z市已经有了切实的行动。2024年6月，Z市人民政府办公室印发了《Z市农村产权流转交易市场建设工作方案》，提出要建设包括市、乡镇(街道)、村三级服务平台的农村产权流转交易市场，开展农村承包土地经营权、林权等9大类涉农产权的交易，将有力地促进农村产权抵(质)押融资金融服务创新。其次，要采取切实有效的措施，促进农地经营权抵押贷款市场中介机构的生成，并引导他们拓宽业务范围，完善政策解读、法律援助、项目推介、供需引流等专业化服务，尤其是要重点引进农地经营权价值评估的专业人才或者机构，建设规范合理的农地经营权价值评估体系。接着，要健全风险分担机制，加大对农村土地经营权抵押贷款业务的补贴力度以及扶持力度，甚至可以建立农地经营权抵押贷款风险补偿基金[11]，提高农地经营权抵押贷款风险补偿力度，为金融机构分担部分风险，减少他们发放贷款的顾虑；引入第三方担保机构，鼓励他们尤其是政策性融资担保公司参与农地经营权抵押贷款服务，强化风险分担，并引导他们与政府部门、金融机构、农业合作社等建立合作关系，共同推动农地经营权抵押贷款市场的成长；构建银证保模式，通过谈判，确定地方政府、银行与保险公司之间的风险分担比例，协同推动农地经营权抵押贷款各项业务发展；探索农地经营权收储机制，建立农地经营权收储平台，或对银行拟处置的抵押经营权开展托底收储，解决银行处置农地经营权的难题。最后，考虑到金融机构贷款给农业经营主体的原因并不局限于农地经营权本身，更有其商业信誉的考虑，所以要大力推进农村信用体系建设，针对各类农业经营主体开展信用教育，重点为有自生能力的农业经营者提供增信服务[12]，为农地经营权抵押贷款提供良好的信用环境。
4.2. 完善农地经营权抵押贷款的供给体系
引导村镇银行、国有商业银行、股份制银行、金融资产管理公司等各类金融机构建立产权流转交易与金融服务联动的机制，丰富农地经营权抵押贷款的供给主体。通过将农地经营权抵押贷款纳入宏观审慎评估参考指标体系、适度扩大不良贷款容忍区间等方式，鼓励涉农金融机构加大农地经营权抵押贷款产品的供给力度。涉农金融机构可以根据本地区农地经营规模、类型和资金需求差异等等因素，挖掘信贷资源，积极开发适合在本地区内推广、借鉴、复制的农地经营权抵押贷款模式；合理规划申请条件、贷款方式、利率、还款期限等等；创新贷款产品，可以与政策性农业担保公司合作，开发“抵押 + 担保”、“抵押 + 保证”、“抵押 + 信用”等多种贷款模式，完善小额信贷，以此完善农地经营权抵押贷款的供给品种，满足农业经营主体个性化、多元化的贷款需求；可以在将农地经营权价值评估建立在租金折现价值的基础上，并联结地面作物、附属设置等附属抵押物的价值，以此提升农地经营权的抵押价值，满足农业经营主体更大额度的资金需求。同时要深入研究农地经营权的设定、评估、清收和处置等重要环节，完善现有的信贷模式、贷款流程和管理办法，通过委托办理、线上审批等方式简化供给程序，降低除贷款利息之外的额外交易成本。涉农金融机构还要深入了解区域内农业经营的实际情况，完善农村服务网点的结构和布局，促进供需双方的匹配，并加强信贷人员的“三农”知识培训，提高服务“三农”的水平，以突破农地经营权抵押贷款市场供给侧的障碍，提升供给能力。
4.3. 激发农地经营权抵押贷款的需求
激发农地经营权抵押贷款的需求根本在于降低农地经营项目的风险，提高收益和回报，增强贷款经营的信心。为此，推出可以覆盖贷款违约、自然灾害、市场波动等风险的农地经营权抵押贷款保险产品，为农业经营主体提供风险分担和补偿服务，以减少其偿还贷款的顾虑，鼓励其深度地参与农地经营权抵押贷款市场。同时要引导农业经营主体从本地区优势主导涉农产业入手，积极搜寻和发现优质农业经营项目，在项目论证、规划、操作与经营方面给予更多实质性的指导，并整合农地资源，发展集约化、规模化和品牌化的农业生产模式，延伸产业链，提升农地经营权的抵押价值。此外，应当健全农地经营权抵押贷款市场的相关制度建设，利用鼓励政策的力量，引导金融机构针对农业经营主体提供申请条件更宽松、利率更优惠、还款更具弹性的贷款服务，增强农地经营权抵押贷款对农业经营主体的吸引力。当然，加强农地经营权抵押贷款产品信息的精准推送也是非常重要的一环。可以借助农村普惠金融建设的契机，充分发挥现有农村金融服务站和网点的功能，加大农地经营权抵押贷款产品信息的专项介绍力度；或者以金融三下乡活动、农民夜校为载体，将有潜在贷款需求的农业经营主体组织到一起，派遣工作人员对他们开展深度介绍和宣讲；还需要强化与农地流转和经营权抵押贷款相关的政策、法律和金融知识推介，形成完整的县、乡、村三级上下协同的金融信息服务体系，并积极开拓数字报纸、微信公众号、短视频等新兴线上信息传播手段，让农业经营主体能接触到最新的金融服务信息，为农地经营权抵押贷款的有序开展奠定良好的信息基础。
基金项目
国家级大学生创新创业训练计划项目“可得性视角下农地经营抵押权贷款障碍形成机理及其突破策略研究”(202211535024)。