1. 行政裁决制度概述
近年来，行政裁决的制度价值已经得到了社会上不小的关注和重视。国家也提出了健全社会矛盾预防化解机制的重要决策，倡导推动仲裁和行政裁决的制度完善，以实现化解争纷、维护社会和谐稳定的社会效果。
1.1. 行政裁决的含义与特征
通说上，行政裁决是指行政机关依照法律的授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的行政行为。这是一种基于申请的居间裁判。相对于执法而言，它更注重正义的价值取向，但相对于司法行为而言，它更具有效率上的绝对优势，更能适应现代社会的治理需求。在我国，现行的行政裁决可以分为三种类型，分别是侵权纠纷、权属纠纷、和损害赔偿纠纷，这些类型都是分散在法律、法规和部门规章之中，还没有形成一个完整的系统。
在我国，行政裁决具有如下特征[1]。在主体方面具有行政性，是法律授权的特定行政机关。这意味着，并非所有行政机关都有权进行行政裁决，只有那些在法律中被明确赋予这一职责的行政机关才能进行；在对象方面具有特定性，行政裁决的对象是特定的民事、经济纠纷，这些纠纷与行政管理活动密切相关。常见的行政裁决对象包括自然资源权属争议、知识产权侵权纠纷和补偿争议、政府采购活动争议等；在效力上具有权威性，一旦行政机关作出裁决，该裁决即具有法律效力，对当事人具有约束力。如果当事人不履行裁决结果，行政机关可以采取相应的强制措施，确保裁决的执行。这种强制性体现了行政裁决的权威性；在性质上具有准司法性，这是其区别于一般行政行为的重要特征。行政机关在实施行政裁决时，是以第三者的身份居间裁决民事纠纷，具有司法性质；同时，它又是以行政机关的身份裁决争议，因此也具有行政性质。这种双重性质使得行政裁决在形式上具有准司法性。行政裁决作为具体行政行为，它针对的是特定的当事人与特定的纠纷。同时，它也是一种特殊的行政行为，因为它不同于一般的行政行为(如行政处罚、行政许可等)，而是专门用于解决与行政管理事项有关的民事纠纷。
1.2. 行政裁决的发展
行政裁决是近代国家治理中的一种重要功能，它的产生既有行政权的膨胀，又有社会发展的需要，也有国家治理的需要。20世纪特别是二战以后，工业化和城市化进程中出现了一系列的社会问题，使得政府从被动的“守夜人”逐渐向“福利国”的方向发展。在西方，由于国家职能的变迁，“三权分立”的制度也随之发生了改变，既有了与政府共享立法，又有了一定程度的司法权共享。行政裁决制度的产生，既有其深刻的理论依据，又有其深刻的实践根源，是对西方“三权分立”制度的超越与突破。
行政裁决制度在发展过程中存在一些争议。行政权与司法权彼此之间应当完全分离的观点是长期以来权利配置理论的主流观点。而行政裁决则使得作为行政主体的机关具有解决民事纠纷的权力。但随着“二战”后相关司法实践的不断发展，国家权力的运行理论也在不断顺应时代的变化，为了能够更好的保护公民权利，同时也是现实情况发展的需要，司法与行政在保持各自权力特征的同时也表现出交叉与融合的趋势。在这种现代法治社会观念的影响下，行政机关在行使行政权力的同时，也展现出在处理社会纠纷上的独特优势。
行政裁决在我国法发展的过程中，呈现出与美国宪政根本区别的本土特色。在我国根本政治制度下，所有的权利都属于人民，而这个国家的最高权力机关是全国人民代表大会。其中立法、司法和行政三大权力中，立法处于绝对的优势，二者并没有像西方所说的那样“分立”，而仅仅是分工上的差异。在这样的政治体制和理论依据下，行政机构按照立法机构的要求，行使一定程度的司法权，而不会产生“三权分立”的理论冲突。
同时，我国法律在行政裁决方面作了诸多规定。例如，《专利法》《行政复议法》《行政诉讼法》《水法》中明确用“裁决”表明行政裁决法律制度。在《土地管理法》《环境保护法》《渔业法》中，虽然没有使用“裁决”一词，而是使用了“处理”的表达方式，但可以推断出其符合行政裁决的基本特征，所以实质上指的仍然是行政裁决。
2. 我国行政裁决的现状及主要问题
2.1. 规则不统一
如前所述，行政裁决在有关法律规定中，所采取的用语并不统一。这说明法律法规在授权行政机关行使行政裁决权时对称谓使用的随意性[2]。
行政裁决法律规则的称谓不统一，在程序性规定上同样也存在着缺乏可操作性的问题。为了避免行政权力的扩张，有些已有的裁决事项被废止。而新颁布的法律中也不再规定裁决，大多数转向调解或者仲裁的解决方式。
这些对行政裁决的随意性以及惰性的表现，与现代行政权力扩张的趋势相悖，在法律适用中会遇到阻碍，也不利于当事人实现权利救济。
2.2. 程序不严格
受到程序工具主义挂念的影响[3]，尽管我国法律、法规中规定了大量有关行政裁决的规定，但是大多数都仅仅停留在对行政裁确权的确认上，而极少涉及行政裁决程序问题[1]。因此在实践中多出现操作混乱的情况，缺少对权力运行的约束。美国学者认为，要确保行政裁决主体按照合理标准执行法律，才能防止行政权异化损害公民权利。这种合理标准应至少包括公开、回避、期限等反映正当程序原则的规定[4]。
从宏观层面上，现代正当程序制度的引入不够充分。例如，行政听证是保障当事人权益、实现程序公正的重要环节。然而，在行政裁决领域，听证制度的引入和应用尚不充分，一些行政机关在作出裁决时，可能没有充分听取当事人的陈述和申辩，导致裁决结果可能缺乏公正性和说服力；回避制度是确保裁决公正性的重要制度。但在实践中，一些行政机关在裁决过程中可能未能严格执行回避制度，导致存在潜在的利益冲突和偏见，影响裁决结果的公正性；行政公开能够实现保障当事人知情权、监督行政机关依法行政的作用，然而，在行政裁决领域，一些裁决过程和结果可能未能做到充分公开，导致当事人和社会公众对裁决结果的信任度降低。
从微观上看，有关行政裁决程序中的管辖、申请与受理、证据、调解等具体制度的相关规定也有待完善。例如，在行政裁决的管辖方面，可能存在一些模糊和不确定的情况；在申请与受理环节，一些行政机关可能存在对申请条件、申请方式等规定不明确或执行不严格的情况；在行政裁决的证据方面也可能存在证据收集、审查、认定方面的漏洞，比如一些关键证据缺失或认定错误导致的裁决结果错误；关于调解制度，实践中一些行政机关并未充分重视调解的作用，或者在调解过程中未能做到公正、中立，导致调解结果未能得到当事人的认可和接受。
总之，在现实生活中，已经发生了许多由于程序规定缺失而导致的当事人合法利益受损的案例，加大行政裁决程序立法有着紧迫的必要性。
2.3. 主体不独立
当前我国行政裁决存在着裁决主体不独立的问题，具体表现为行政执法权与行政司法权都由同一机构行使，许多裁决机关并没有设置专门的裁决机构，而是通常由一般行政机关及其工作人员担任纠纷的裁决者。这种权力行使的混乱不利于公平公正的彰显与实现，也会使得行政裁决的效率性与准确性受到减损。通常情况下，行政执法权是有执法主体依据法律规定对违法行为进行追诉的权力，而行政司法权是有关机关对特定主体依申请对民事纠纷进行居间裁决的权力。这两者存在着价值目标的不同，因此行政执法主体与行政裁决主体应当彼此独立而不是由同一个机关担任，这样才能更好的保障裁决的居间性与公正性。
从世界范围来看，行政裁决主体的相对独立是世界各国行政裁决发展的主流方向。如前所述，在英国有着行政裁判所制度，美国的独立管制机构制度等均是采取此种做法。依照有关法律的规定，在我国行政裁决的主体包括享有行政裁决权的各级人民政府及其职能部门。尽管我国也存在相对独立的行政裁决机构，但整体上，行政裁决仍然是由分散的行政机关在本系统内自行实施的。在改革开放后我国市场经济发展迅猛，公民法治意识逐渐提高，社会纠纷类型呈现复杂化、多样化的趋，意味着当前分散式的裁决在应对现实的需求时显得力不从心，其弊端也愈发明显。
2.4. 救济体系不完善
在我国，对行政裁决采取的补救措施有两种，一是行政诉讼，二是民事诉讼。在一般情况下，民事诉讼并不是对行政裁决的直接救济。但是，也有一些情形，例如，如果行政裁决涉及可做独立提起民事诉讼的民事纠纷的，则可以通过民事诉讼予以解决。在对行政复议、行政诉讼、民事诉讼与行政附带民事诉讼救济途径的适用上存在诸多分歧，导致司法实务中对这一问题的处理也不相同。
行政裁决的结果具有非终局性，即当事人不服行政裁决的，可依法向法院提起诉讼。从本质上来看，由于行政裁决对象的特殊性，虽然表面是当事人是因为行政裁决的决定不服而提出诉讼请求，实际上是由于平等主体之间的民事纠纷尚未解决。因此想要达到平息纠纷的关键是要解决行政裁决所判决的民事纠纷。而从我国《行政诉讼法》的现有规定来看，当前对于行政诉讼案件中裁决不当的救济途径主要限于撤销和判决重做。法院仅对行政裁决的合法性有审查权力，并不能真正对当事人之间的纠纷做出一个最终的裁决。例如对于违法的行政裁决，法院只能做出撤销判决，而实质上的民事争议仍然存在。因此也就造成了“政府裁而不决，法院决而不裁”的尴尬局面。法院缺少对行政裁决的司法变更权，这使得司法实践中受到行政裁决的民事争议无法得到最终的解决，案件久拖不决，给公民的合法利益造成了严重损害。
3. 对域外行政裁决制度的研究
3.1. 美国的行政裁决制度
在美国，除了独立管制机构，一般行政机关也拥有行政裁决的权力。美国的行政裁决范围广泛，既包括公法上的争议，如行政处罚、行政许可等引发的纠纷，也包括私法上的争议，如民事侵权、合同纠纷等。这种广泛的裁决范围使得行政裁决在美国纠纷解决机制中占据重要地位。美国的独立监管机关在处理案件方面远比我们国家的法庭要多得多，而且判决的效率也要高得多。
美国的行政裁决是美国行政机关通过行政法官，依据法律、规章和事实，对私人权利和义务作最终处分的单方具体行政活动[5]。美国行政法官逐渐从其他内部行政活动中剥离出来，包括其薪酬、任期等，不受其他机关和人员的影响，以确保其中立性，到达公正裁决的目的。在美国，行政裁决所涵盖的范围相较于我国更广，二者不能等同。它不仅包括行政机关做出的行政裁决行为，还包括我们所知道的行政许可和行政处罚等。
美国行政裁决的传统主体有独立的监管机构与普通的行政部门。近几年来，美国也逐步建立起了一种独立裁判所，取代了政府行政执法和裁决的职能，例如退伍军人管理等。
3.2. 英国的行政裁决制度
行政裁判所是指在一般法院以外，由法律规定设立，专门用以解决行政上的争端以及公民相互之间某些和社会政策有密切联系的争端的特别裁判机构[6]。它是兼具行政与司法特征的特殊机构。英国的行政裁判所制度与我国早起的行政裁决制度的发展非常相似，经过不断的改革，这一制度逐渐发展成为一项具有庞大体系的较为完善的制度。
英国的裁判所根据裁判事项的不同，会划分为全国性、区域性和地方性等不同类型。专业性较强的裁判所，裁判所委员会则建议更多的适用总裁制的模式[7]。总裁制模式是指在整个裁判体系中由总裁担任核心职责。总裁独立于政府，由上议院大法官选任，选任的对象也比较广泛。
在裁判程序上，大致可以分为三个阶段：听证前的程序、听证程序和决定程序。其中，听证程序是核心。初级和上级裁判所的听证在当事人自愿的情况下进行，并以口头形式听取意见。原则上采用公开听证的方式，涉及国家安全、商业机密、个人隐私和社会公共利益的，在综合考虑后，可以不公布。
在英国的法律体系中，当事人对裁判所的裁决不满时，有多种救济途径可供选择，包括重新审查、上诉和申请司法审查。重新审查是由原裁判所对已经作出的裁决进行自行审查，以发现并纠正其中的错误。这种救济途径通常适用于那些可能由于程序错误、事实认定错误或法律适用错误而导致的裁决错误。上诉是当事人对裁判所裁决不满时可以选择的另一种救济途径。在英国，上诉的对象通常有两个：一是向上级裁判所提出，二是向上诉法院提出。当法律没有明确规定重新审查或上诉的途径时，当事人可以选择申请司法审查来寻求救济。司法审查是指由高等法院或上诉法院对裁判所的裁决进行审查，以确定其是否合法、合理和公正。在司法审查过程中，法院会考虑裁决的程序是否合法、事实认定是否准确、法律适用是否正确等因素，并据此作出相应的裁决。需要注意的是，在英国的法律体系中，上级裁判庭通常保留了一定的司法审查权力。这意味着在诉讼中，当事人不仅有权向上级裁判所提出上诉，还可以选择向高等法院提起司法审查。
英国的行政裁判所制度有着以下三方面优势。一是对行政决定的审查更为全面。在英国，行政裁判所同样不审查政府行为的合理性，但是采用更加专业的人员，审查的内容包括法律问题和事实问题，审查范围更为广泛。二是可以提供更加高效的救济。裁判所相较于法院更加快捷、便利和专业，为了体现更有效率的解决纠纷机制，行政裁判所在听证程序上更多采取“非正式化”的制度。三是能够减轻法院负担。行政裁判所采取的总裁制模式，让更加专业的裁决者来解决相关领域的行政争议，不仅有利于实现专业精准的纠纷的解决，也可以避免浪费法院的资源，缓解法院人员配置紧张的局面。
3.3. 与我国行政裁决制度的比较
在主体上，美国的行政裁决主体是独立管制机构和一般行政机关；英国的行政裁决主体是行政裁判所；我国的是行政机关及各级政府及其部门。
在内容上，美国的行政裁决对象不仅包括行政裁决，还包括我们所知的行政许可和行政处罚，范围较大；英国的行政裁决对象主要是个人对国家的申诉，也包括个人间的纠纷，涵盖领域有民生、税收和土地等，十分广泛；我国的行政裁决对象则主要是民事纠纷。
在设立上，美国的行政裁决制度一般规定在单行法律中；英国也是在单行法中规定了行政裁判所相关制度；我国的行政裁决制度大多数由法律、行政法规规定，也散见于一些规章制度中，并不固定。
在程序上，美国行政法官必须依照严格的程序进行裁决，行政法官地位十分独立；英国设立了相对完善的裁决程序，裁判人员地位独立；我国行政裁决程序在很多方面都有待完善。
4. 行政裁决的改革构思和完善方案
4.1. 规范法律称谓、明确裁决对象范围
行政裁决作为一项法律明确规定的重要制度，有其区别于其他法律制度的独有的特点。不同的法律术语包含的内涵不同，也是一项法律制度区别于其他制度的表现。用语的规范既是法律适用的需要，也彰显出立法者制定法律的严谨性，确保了法律的权威。
因此，面对当前存在的对行政裁决在法律称谓上仍然没有统一的形式的问题，应当对其做出规范。用语的随意性易导致司法实践适用的混乱，对理论研究也不利。
4.2. 完善行政裁决程序
行政裁决的程序空缺或者缺少可操作性，为法院审查行政裁决的程序是否违法带来阻碍，不利于行政裁决制度的发展和公民合法权益的保障。
有关法律、法规应当重视行政裁决程序构建的现实紧迫性，对行政裁决的程序具体化。首先是行政裁决案件的管辖。在集中规范行政裁决行为的规范性法律文件中，对行政裁决的地域管辖、级别管辖、特殊地域管辖、管辖权竞合以及移动管辖的相关事项予以规定。其次是在行政裁决的申请与受理方面，应当考虑从以下几个方面作出规范，如申请人的资格问题、裁决机构受理与通知的时限、答辩状的提交、不予受理的情形等。再次是行政裁决证据规则的构建。具体而言可以在证据的形式、举证责任、证明标准方面进行考量。在证明标准上，应当充分考虑行政裁决解决纠纷的性质以及行政裁决权力的基本属性。行政裁决涉及的主要是民事纠纷，实行“谁主张，谁举证”的原则，因此行政裁决的程序与民事诉讼的程序很相似。故一般认为在行政裁决中也应采取与民事诉讼相同的证明标准。在我国，民事诉讼中普遍采用高度盖然性的证明标准。行政诉讼证明标准总体来看，学术界比较一致的观点是采用多元化的“差别”证明标准。具体讲即根据具体案件性质的不同而分别采用排除合理怀疑标准、占优势的盖然性标准[8]。前者一般适用损益行政行为引起的诉讼，而后者主要适用于行政裁决行政行为引起的诉讼之中[9]。最后，调解作为一项我国争议解决机制的传统方式，也可以在行政裁决中予以贯彻。行政裁决中调解原则的适用在法律规定上有据可循。例如，司法部《民间纠纷调处办法》《道路交通安全法》及其细则、最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》等均对行政机构调解民事纠纷的相关问题予以了规定。
4.3. 设立独立的行政裁决机构
司法独立性是司法公正的重要保障与来源。行政裁决的公正同样需要以裁决主体的独立为保障。目前，我国司法体制正在进行重要改革，在此背景下，因势利导地对行政裁决主体缺乏独立性的尴尬局面进行改革将有利于提高行政裁决的裁判权威。可以根据行政裁决受理量的大小，决定设置相对独立的裁决机构，裁决机构的人事管理和薪酬待遇都不受行政机关的干涉。这一分离有助于确保裁决的公正性和独立性，防止执法机构在裁决过程中可能存在的利益冲突和不当影响。
同时，为了保证行政裁决人员专业化和数量的要求，可以借鉴民商事仲裁机构中常任和聘任相结合的组建方式。具体而言，在行政裁决机构中应设立专业的主要负责人和秘书人员，这两类人员是常任人员，由政府选派任用。另外，行政裁决机构独立，也要保障其工作人员、工资待遇的相对独立。对于专门负责行政裁决的人员的升迁、工资福利等待遇不应附属于任何行政机关，这样的做法有利于确保行政裁决人员保持中立性，不受其他外部意见的影响[10]。
4.4. 健全行政裁决救济体系
4.4.1. 路径的选择：民事诉讼还是行政诉讼
不服行政裁决而提起诉讼，通常有民事诉讼和行政诉讼两种可能。选择的标准各不相同，分别为以对象为标准和以行政裁决行为本身的性质为标准。
在《行政诉讼法》颁布以前，不服行政裁决提起民事诉讼是常见的做法。1但是这种做法实际上有违行政行为公定力的原则。这种公定力是维护法律安定性的需要，对已经做出的行政行为及其所确认的权利义务关系赋予一种假设的法律效力，从而使得法律秩序得到稳定和维护。因此，行政裁决作为一种具体行政行为，不论其事实上是否合法，一经成立即遵循行政行为公定力的要求。当事人不能置行政裁决所做出的处理于不顾而直接提起民事诉讼。否则则是对行政裁决所具有的公定力的漠视与否定。且如果法院受理并作出了与行政裁决所不同的有效民事判决，将会出现法律效力的冲突，反而会进一步激化当事人之间的矛盾。故对行政裁决行为不服而直接提起民事诉讼的观点在理论上是立不住脚的，也不能真正达到彻底解决纠纷的结果。
将对行政裁决提起诉讼的作为行政附带民事诉讼案件来处理的观点，是建立在以行政诉讼方式处理的基础上上，并对其做了若干修正，具有理论上的合理性[11]。这种处理方式结合了行政诉讼与民事诉讼的优点，但又规避了二者的缺陷。既保留了行政诉讼方式的合理性，又从实际解决民事纠纷的角度，体现了民事诉讼的时效性。使得在一起案件中可以同时解决两种性质的争议，节约了司法资源，而又不会导致当事人、行政机关与人民法院之间陷入冲突和矛盾的境地。
4.4.2. 司法变更权
目前我国《行政诉讼法》仅对行政裁决案件裁决不当是救济途径限定与撤销和判决重做，而没有将司法变更纳入其中。如上所述，对行政裁决的不服本质上是背后的民事争议没有得到解决，其本身应属于司法权范畴，故在行政裁决问题上，赋予法院司法变更权具有法理基础，也符合现实中纠纷解决的需要，具有可行性和必要性，使行政裁决避免“流于形式”的尴尬局面[12]。行政裁决案件的司法变更权的设立问题应当得到重视，对相关制度的设计应当进一步健全和完善。
从理论角度讲，传统观点认为司法变更是对行政裁量合理性的审查，但该观点目前受到愈来愈多的质疑和挑战。有学者认为，司法变更权并不限于合理性审查，其是“合理性审查与合法性审查的有机结合”[13]。在行政诉讼中合法性审查与合理性审查在实质法治的层面上有一定程度的一致性，法院行使司法变更权不仅是对合理性的审查也是对合法性的审查，二者是互相蕴含的，仅将司法变更权与合理性审查划等号是不符合实质主义法治的要求的[14]，也是充满狭隘和偏见的。
从法条设计来看，可以在《行政裁决法》的“法律责任”一章或者在修订的《行政诉讼法》“审理和判决”一章中对行政裁决的司法变更权予以具体规定。
5. 结论
完善行政裁决制度是建立多元化纠纷解决机制的重要手段，能够为当事人解决纠纷提供便捷高效的纠纷解决方式，更好地发挥行政裁决制度本身所具有高效率、低成本和专业性强等优势。行政裁决制度的存在与完善在当代具有显而易见的必要性和可行性。行政裁决制度目前在我国法律规定尚不完善，实践中也存在一些困境，例如法律称谓不统一、主体独立性缺失、程序性规则不够严格、救济体系难以彻底解决纠纷等。通过与英美行政裁决制度相对比，可以进一步反思我国行政裁决制度的缺陷，同时也具有重要的借鉴意义。应当规范行政裁决法律称谓，细化行政裁决程序，制定更多具有可操作性的规定，采取赋予法院对行政裁决的司法变更权的措施以达到对纠纷的彻底解决，以期实现我国行政裁决制度的更新与完善。
NOTES
1参见1989年最高人民法院对广东省高级人民法院《关于双方不服政府对山林纠纷处理决定，向人民法院起诉，应将谁列为被告的批复》和最高人民法院对山东省高级人民法院《关于人民法院审理案件如何适用〈土地管理法〉第13条〈森林法〉第14条规定的批复》。