1. 引言
新时代中国社会的主要矛盾是人们日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，其中最大的不平衡是城乡之间发展的不平衡，最大的不充分是乡村发展的不充分。2017年党的十九大报告第一次提出要建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系。2018年中央一号文件进一步将坚持城乡融合发展作为实施乡村振兴战略的基本原则之一，同年发布的《乡村振兴战略规划(2018~2022年)》提出完善城乡融合发展政策体系。2020年党的十九届五中全会再次明确提出“健全城乡融合发展机制，推动城乡要素平等交换、双向流动，增强农业农村发展活力。”从2020年1月1日起，经过了长达五年试点的集体经营性建设用地可不通过国家征收直接入市，为城乡融合发展找到关键突破口。无疑，集体经营性建设用地入市改善了过去“同地”不“同权”、不“同价”的城乡二元建设用地市场体系，但集体经营性建设用地入市系统和城乡融合系统有没有关联、关联机制如何、集体经营性建设用地入市能否促进城乡融合、如何促进城乡融合等问题都还不甚明了，有必要从学理和实践上加以研究。
当前关于集体经营性建设用地入市和城乡融合发展相关研究成果主要集中在三方面：第一是集体经营性建设用地入市方面的研究，第二是城乡关系的发展演变方面研究，这两方面的研究分歧不大。第三是关于集体经营性建设用地入市对城乡融合的影响及两者关系方面的研究，其中集体经营性建设用地入市对城乡融合发展的影响，学术界并没有形成一致观点：钱忠好等(2013) [1]、叶兴庆(2014) [2]认为农村土地入市不会必然加剧城乡发展失调；顾岳汶(2019) [3]认为农村土地入市能带来乡村产业的发展、农户个体收入的增加以及乡村生态环境的改善；另有谢冬水(2017) [4]、吕炜(2015) [5]认为政府强干预特征的农村土地入市，会加剧人口城市化与空间城市化的失衡，会扩大城乡收入差距，甚至掣肘和阻碍城乡融合发展；还有夏方舟(2014) [6]、陈坤秋(2019) [7]、徐建牛(2019) [8]认为农地入市对城乡融合的作用是利弊双轨的权衡，影响方向不定。
现有文献分别对集体经营性建设用地入市和城乡融合展开了多方位的研究，但就“集体经营性建设用地入市和城乡融合的关联机制”，这一命题的观点仍然不一致，存在较大分歧。文章将在界定集体经营性建设用地入市和城乡融合发展概念和内涵的基础上，对集体经营性建设用地入市不畅和城乡发展失衡的现状问题进行分析，结合历史溯源，从路径目标匹配和多维认知一致两个方面对集体经营性建设用地入市和城乡融合发展的关联性进行分析，得出两者之间的发展关联机制；然后，以广东南海为案例，实证分析集体经营性建设用地入市和城乡融合的关系机理。
2. 集体经营性建设用地入市和城乡融合发展的概念和内涵
我国现行土地制度下，建设用地主要分为国有建设用地和集体建设用地。其中，集体建设用地包括公益性公共设施用地、宅基地和经营性建设用地。按照《关于印发农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点实施细则的通知》(国土资发〔2015〕35号)中的规定，农村集体经营性建设用地是指确定为工矿仓储、商服等经营性用途的集体建设用地。2020年1月1日起新《土地管理法》施行，允许集体经营性建设用地直接入市，打破了过去农村的土地必须征为国有才能进入市场的问题，为农村土地要素的流动提供了制度保障，对促进乡村振兴和城乡融合发展具有里程碑式的重要意义。
当前学界对城乡融合的概念还没有完全统一，但都一致认为城乡要素自由流动是城乡融合的外在体现，具体表现为土地、劳动力、服务等方面的平等交换；而城乡融合发展的最终目标则是实现城乡之间劳动生产率和劳动回报率的趋同，直到真正实现共同富裕。这个过程的作用机制将从城乡土地空间融合开始，拓展到城乡产业融合，再到城乡生产要素(包括资本、人才和科技)融合，最后到城乡的全面融合。
3. 集体经营性建设用地流转与城乡关系发展的协同演变
我国城乡关系的发展变化是内外因素共同作用的结果，内在因素包括城乡的自然资源、地理位置、产业发展等，外在因素包括国际因素和政府政策的变化。而农村土地方面政策变迁是影响我国城乡关系变化的重要因素，改革开放以来土地政策对城乡关系的影响尤其显著。
农村企业发展下的城乡关系(1978~1991年)：改革开放至1991年期间，国家鼓励乡村企业发展，乡村土地处于活跃流转阶段，集体经营性建设用地的流转规模逐年扩大，整体处于流转的宽松期，城乡发展差距缩小，关系得到调整和缓和。
城镇化战略下的城乡关系(1992~2001年)：1991年1月，《土地管理法实施条例》规定“乡(镇)村各项建设应当严格控制占用农业生产用地，不得突破县级以上地方人民政府下达的乡(镇)村建设用地控制指标。”这是国家对上一阶段农村企业发展肆意占用耕地的严格整治。1992至1997年期间国家限制了集体建设用地功能，要求必须转为国有土地之后才能作为建设用地使用。随后1998年的《土地管理法》又进一步限制农村集体土地转为建设用地的规模。1999年限制乡镇企业用地审批，至此，农村集体建设用地基本不允许流转，集体经营性建设用地流转进入严格控制流转期，城乡发展失衡，城乡发展差距扩大，城乡关系重新变得异常紧张。
新农村建设战略下的城乡关系(2002~2014年)：虽然上一阶段集体经营性建设用地流转限制严格，但是，部分地方因民营经济发展活跃，导致农村集体建设用地的隐形流转一直存在(佛山市南海区是其中一员)。直到十六大报告中提出要“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入”，预示城乡关系开始转向，也标志“统筹城乡发展”的开始。其后，2005年10月，党的十六届五中全会提出要“推进社会主义新农村建设，统筹城乡、功能互惠、用地挂钩”；2012年11月，党的十八大提出“新型城镇化与美丽乡村建设发展方针”。总的来说，国家在这一阶段顺应时代发展实际，开始推进城乡互动与一体化发展，因此，这一阶段整体呈现的是集体经营性建设用地流转控制有所宽松，农民负担有所减轻，城乡发展差距有所收窄，城乡关系得到实质性改善。
统一全国大市场和乡村振兴战略下的城乡关系(2015年~至今)：2015年中央对集体经营性建设用地入市进行改革试点。2020年1月实施新《土地管理法》，该法规定“集体经营性建设用地，可以通过出让、出租等方式用于工业、商业等经营性用途”，这意味着集体经营性建设用地可以不经过国家征收而直接入市，促进了城乡统一的土地市场，为城乡融合奠定制度保障，城乡关系走向融合。
4. 集体经营性建设用地入市与城乡融合面临的主要问题
4.1. 集体经营性建设用地入市困境
2020年1月集体经营性建设用地可以不经过国家征收而直接入市，各地入市实践的案例不断增多，但当前集体经营性建设用地入市仍然不顺畅，仍然面临较多深层次问题。
由于集体经营性建设用地合法入市的时间不长，不同地区仍然存在入市主体界定模糊不清问题，表现为所有权归属复杂，比如有些属于多个集体组织，有些部分属于集体另一部分属于国家；使用权方面，集体经营性建设用地的土地使用权的历史遗留问题较多，有些正在被各类不同的经济主体使用，由此导致入市主体模糊混乱，法律责任主体不清；此外，土地增值收益在政府、村集体及村民三者之间分配问题上依然冲突较多；这些情形都影响集体经营性建设用地入市交易的进程。
第二，农村产业发展环境有待完善
由于集体经营性建设用地入市的各项制度还没完善，导致土地入市的各项费用具有较大的随意性，企业的心理预期不稳定；加上现代企业尤其是科技含量相对较高的产业发展所需的人才、资金和技术等要素都不是一蹴而就的，因此整个农村产业发展的环境还不是十分友好。
第三，集体经营性建设用地入市后监管困难加大
与国有土地相比，集体经营性建设用地分散程度大，地方政府全面监管的难度大，因此往往需要依靠村集体实行监管，而村集体由于人才水平等问题，其监督效力往往较为薄弱，入市后的集体经营性建设用地伴随着较高比例的二次流转，从而导致土地用途不可控；此外，由于监督效力不强，部分企业进入农村后，部分生产副产物不经处理，或污染河流和农田，或污染空气，大大加剧了农村原有环境污染；还有就是在集体经营性建设用地入市的巨大利益诱惑下，地方政府或村委会当局会设法把本该是宅基地或是农用地的土地转变为集体经营性建设用地，从而导致农村矛盾出现，影响农村的安定和谐，甚至冲击国家的粮食安全。
4.2. 城乡融合存在的主要问题
本部分从经济、产业、公共服务、制度及基础设施等五方面梳理城乡融合存在的主要问题，并以数据或案例加以佐证。
第一，城乡经济差距扩大，城乡要素流动壁垒仍然存在
截止至2022年底，城乡居民收入分别为49283元和20133元，城乡收入比为2.45:1 [9]。若把城乡教育、医疗等隐性福利也计入，则实际差距将更大。李实[10]的研究发现农村资产性收入占比不足5%，远低于城市的30%，并认为土地增值收益分配机制不完善是导致城乡要素流动不够顺畅的主因。
第二，城乡产业协同不足，城乡产业融合依然不理想
当前我国农村产业仍以低附加值的农业为主，数字化转型滞后，根据农村农业部2022年的数据得知，山东省寿光市虽为“蔬菜之乡”，但冷链物流数字化覆盖率仅40%，导致农产品损耗率高达15%；还有就是城市资本下乡的过程中，常面临用地审批复杂、产权不明等障碍，阻碍城乡产业的融合发展进程；这些都表明城乡产业协同不足，城乡产业融合依然不理想。
第三，城乡公共服务非均等化仍严峻
当前我国城市的教育资源虹吸效应依然严峻，2021年城市小学师生比为1:16.3，农村为1:19.8，且农村教师本科以上学历占比低于40%。根据国家卫健委2022年的数据得知，我国医疗资源分布依然失衡，城市三甲医院集中了全国75%的优质医疗资源，农村地区每千人床位数为4.8张，仅为城市的60%。
城乡统一土地市场的体制机制还没完善，城乡土地二元化制度还没完全打破，例如，2022年全国农村集体经营性建设用地入市规模仅占城市建设用地供给量的3%，说明城乡土地融合的程度还很低。
根据交通运输部2022年的数据得知，我国农村公路密度为1.2公里/平方公里，仅为城市的1/3，且30%的行政村未通公交；农村宽带接入速率平均为城市水平的65%，5G基站覆盖率不足30%；说明当前城乡基础设施联通性是城乡融合发展的一大障碍。
5. 集体经营性建设用地入市与城乡融合发展关联机制
关联一：路径目标匹配机制
集体经营性建设用地入市的“路径”主要是通过破除城乡土地二元结构，推动农村土地市场化流转，从而释放土地资产价值；其目标有三个，第一个是经济目标，通过集体经营性建设用地入市增加农民财产性收入，激活农村经济活力；第二个是制度目标，通过集体经营性建设用地入市建立城乡统一的建设用地市场，优化土地资源配置；第三个是社会目标，通过集体经营性建设用地入市缩小城乡差距，促进城乡要素双向流动。
城乡融合发展的“路径”主要是通过打破城乡制度壁垒，从而推动人口、土地、资本等要素自由流动与平等交换，实现城乡要素价值平等；其目标也有三个，第一个是经济目标，通过城乡融合发展实现城乡产业协同与资源互补；第二个是社会目标，通过城乡融合发展消除城乡二元分割，促进公共服务均等化；第三个是空间目标，通过城乡融合发展，构建城乡功能互补的可持续发展格局。
集体经营性建设用地入市与城乡融合发展路径目标匹配一致性体现在“理论逻辑的匹配一致性”和“政策目标的协同性”两方面。“理论逻辑的匹配一致性”方面，集体土地入市直接指向城乡土地市场一体化[11]，与城乡融合中“要素自由流动”目标高度契合；集体土地入市通过增值收益共享机制(如农民集体分红、政府税收调节)，可缩小城乡收入差距[12]，契合城乡融合的公平性目标。“政策目标的协同性”方面，《乡村振兴战略规划(2018~2022)》明确将集体土地入市作为“城乡融合”的关键改革；2023年中央一号文件强调“深化农村土地制度改革，健全城乡融合发展机制”；新《土地管理法》取消集体建设用地入市限制，政策目标与城乡融合高度绑定。至此，集体经营性建设用地入市与城乡融合发展两者在破除要素流动壁垒、促进城乡经济平等、优化空间资源配置等核心目标上高度一致，集体土地入市可视为城乡融合的“关键路径”，两者的路径目标匹配。
关联二：多维认知一致机制
集体经营性建设用地入市与城乡融合发展的多维认知主要体现在三方面：制度维度、市场维度和社会维度。
首先是制度维度认知的统一。城乡割裂是特定历史时刻的特定结果，有其原因的可追溯性，但归根结底是人为制度导致的。无论是集体经营性建设用地入市，还是城乡融合，都是希望把城乡两大系统视为平等发展系统来对待，制度认知是高度统一的。城乡融合发展的动力机制、运行机理等方面的研究基于城乡两大系统要素自由流动。集体经营性建设用地入市，打破了城乡土地分割状态，为城乡统一土地市场提供了制度保障。集体经营性建设用地入市，模糊城乡土地的界限，实现城乡二元到城乡一元制度变革。总之，集体经营性建设用地入市改革被视为打破城乡土地制度壁垒的核心举措[13]，通过“同权同价”推动城乡统一建设用地市场形成，与城乡融合的制度目标高度契合。
其次是市场维度认知的一致。无论是集体建设用地入市还是城乡融合，都要求统一的土地市场，以便实现土地资源的有效配置，随之促进劳动力、资本、技术等要素的城乡双向流动，从而促进城乡所有要素的有效配置，实现城乡融合。权力认知上也是一致的，集体建设用地入市实质是赋予农村土地与国有土地同等权力，使得城乡土地实现“同地、同权、同价”。学界普遍认为入市政策是城乡经济融合的关键路径，符合“要素市场化改革”的主流经济学逻辑。
再次是社会维度认知的一致。集体经营性建设用地入市赋予农民土地财产权，通过收益分配机制(比如广东省南海区实施的“三三制”分配模式)提升农民社会保障能力；同时，城乡融合发展，促进城乡人口双向迁移加速，推动公共服务均等化，农民保障市民化进一步落实。集体经营性建设用地入市与城乡融合发展的社会维度共识集中在“权益赋权”的积极效应，农民权益提升得到广泛认可。
6. 基于南海区试点的实证分析
佛山市南海区位于广东省珠江三角洲腹地，东面毗邻广州市，南面接壤佛山市禅城区和顺德区，西面隔江相望的是佛山市高明区、江门市新会区和鹤山市，北面与佛山市三水区和广州市花都区为邻。南海区总面积1071.55平方公里，河涌纵横密布，淡水资源极为丰富，年平均气温为22.2度，自然地理状况非常有利于农业生产。
截止到2020年年末，南海区常住人口366.72万人，户籍人口165.85万人。辖1个街道、6个镇，拥有高新技术企业2268家，省级工程技术研究开发中心246家。2020年年末，南海实现地区生产总值3177.5亿元，地方一般公共预算收入248亿元，区域综合实力连续多年位居全国中小城市百强区第二名，勇夺2020全国高质量发展百强区第二名，并三度荣膺中国最具幸福感城市，获得“国家卫生城市”、“中国优秀旅游城市”、“全国区域技术创新示范城市”、“广东省教育强区”及“社会经济和谐发展先进城市”等称号。南海区是农村改革先锋，2015年成为全国33个土地改革试点地区之一，为了集体经营性建设用地入市摸索经验；2019年成为建设广东省唯一的城乡融合发展改革创新实验区，为全省甚至全国城乡高质量融合发展探索路子。
Table 1. Overview of the entry of collective and state-owned land into the market in Nanhai district from 2015 to 2019
表1. 2015~2019年南海区集体土地和国有土地入市概况
年份 |
集体土地 |
国有土地 |
地块数量(宗) |
地块面积
(平方米) |
地块均价
(元/平方米) |
地块数量(宗) |
地块面积
(平方米) |
地块均价
(元/平方米) |
2015 |
1 |
19,286.67 |
3000.00 |
102 |
7443.00 |
3695.51 |
2016 |
47 |
25,447.84 |
3488.66 |
118 |
14,399.37 |
4710.29 |
2017 |
50 |
10,514.55 |
3748.89 |
116 |
9263.45 |
5073.90 |
2018 |
13 |
12,212.26 |
4445.36 |
155 |
12,118.19 |
5915.02 |
2019 |
32 |
12,909.03 |
6328.12 |
200 |
8597.00 |
5148.44 |
总计 |
143 |
80,370.35 |
- |
691 |
51,821.01 |
- |
表1是2015~2019年南海区试点期间农村集体土地和国有土地入市概况，从表1结果可以发现，南海集体用地在2015年时只有一宗入市，经过了五年试验，共有143宗入市，入市的总面积为80,370.35平方米。通过比较发现，南海在试点期间的集体土地入市宗数比国有土地少，但总入市总面积比国有土地多了28,549.34平方米，价格也从2015年刚试点入市时的3000元每平方米上涨到2019年的6,328.12元每平方米，比国有土地入市的价格还高。这在一定程度上是在国家赋予南海打破土地入市制度的权力后，南海政府采取了一系列政策措施促进城乡土地要素自由流动，通过市场力量有效配置土地资源，城乡土地市场呈现较高的一体化水平，城乡融合态势进一步提高。
2015年南海区成为集体经营性建设用地入市试点，当年全区生产总值为22,289,912万元，比2011年增加了4,186,809万元；经过了五年的试点，南海区2019的生产总值为31,766,180万元，比2015年增加了9,476,268万元。农民人均纯收入也从2015年的25,909元，上涨到2019年的36,606元。全区常住人口2011年为260.78万人，2015年270.56万人，2019年为303.17，呈现不断攀升趋势，具体数据详见表2。另外，南海区的第一、第二和第三产业产值都有不同程度增长，尤其第二和第三产业增长迅猛。可见南海的集体经营性建设用地入市不仅促进南海城乡产业的发展，同时提高了农民人均纯收入的水平，也不断吸纳本地和外地人口前来就业发展，在很大程度上推动了南海的城乡融合发展。
Table 2. Conditions of collective business land in Nanhai district four years before and after entering the market
表2. 南海区集体经营性建设用地入市前后四年的情况
年份 |
2011年 |
2015年 |
2019年 |
生产总值(万元) |
18,103,103 |
22,289,912 |
31,766,180 |
农民人均纯收入(元) |
14,805 |
25,909 |
36,606 |
全区常住人口数(万人) |
260.78 |
270.56 |
303.17 |
第一产业(万元) |
379,347 |
458,495 |
487,308 |
第二产业(万元) |
9,825,374 |
13,282,486 |
17,461,210 |
第三产业(万元) |
7,898,382 |
8,548,931 |
13,817,662 |
通过资料收集及访谈调研，总结出南海集体经营性建设用地入市促城乡融合的主要做法有：第一，南海牢牢抓住集体经营性建设用地入市试点这个关键的突破口，提高南海土地要素入市效率。南海区政府通过进一步完善农村集体土地产权，解决破解细碎集体土地的确权问题；同时出台集体土地整理和促进入市的“政策工具箱”，比如集体经营性建设用地整备入市制度、集体经营性建设用地产业载体政策、农村片区综合整治、“租让并用”的多样化土地利用方式、集体建设用地租赁使用权管理方式的完善等，来促进南海土地要素入市效率，加快城乡融合进程。第二，南海政府的制度认知和市场认知要顺应时代潮流。一方面，南海通过土地制度创新，推动集体土地功能多样化，进一步完善集体土地的使用权权益；通过腾笼换鸟，提升原地块的土地级差，打破原各方利益分配比例，重新设置合理的土地增值收益方案，促进农村集体土地入市的积极性。另一方面，南海政府利用政府信誉为金融机构托举，鼓励金融机构满足企业在集体土地利用中的融资需求，并稳定企业预期，激发企业投资意愿，打破集体土地在价值实现中的人为阻力因素，推动南海构建集体土地和国有土地统一交易市场，实现城乡土地要素自由平等流动，从而激发政府、村集体、村民、企业等各利益方的积极性，迈出城乡土地融合的新步伐。
7. 结论与总结
南海农村集体经营性建设用地入市充分发挥了南海农村土地资源要素的优势，以农村集体经营性建设用地这一关键资源要素联结城乡，加快资本、技术、人力等资源要素在城乡之间的自由流动，缩小城乡差距、实现城乡融合。
本文结合历史溯源，从路径目标匹配和多维认知一致两个方面分析了集体经营性建设用地入市和城乡融合发展的关联机制。通过南海区进行实证分析，结果表明农村集体经营性建设用地入市能促进南海城乡产业的发展，同时提高了农民人均纯收入的水平，也能不断吸纳人才前来就业发展，在很大程度上推动了南海的城乡产业、城乡经济及城乡人才的融合发展，加快了南海城乡融合发展步伐。
基金项目
广东省哲学社会科学规划2023年度一般项目《集体经营性建设用地入市对城乡融合发展的影响机理与实践研究——以广东省南海区为案例》(GD23CYJ19)；佛山市社科规划2024年度重点项目《南海、顺德省级实验区改革经验与启示》(2024-ZDBO9)；佛山市职业指导政校企联合中心服务提质升级项目(KH24255)；构建高水平的创新创业教育体系和实践平台(230818440407184)。
NOTES
*通讯作者。