1. 行政复议化解行政争议“主渠道”作用的评价维度
新《行政复议法》第一次清晰地通过立法明确行政复议在行政救济体系之中的地位。关于“主渠道作用”概念，在立法定位之前、法律修订过程中以及新法施行之后，学界在不同方面进行了诸多阐述，但是尚未形成较为清晰的评价标准，仍存在许多需要明确的问题。首先，将行政复议定位为主渠道的逻辑和深层原因是什么？其次，从案件数量上来说，信访案件数量远多于作为主渠道的复议案件，巨大的案件数量差距是否对主渠道作用有所影响？针对上述问题，笔者通过从定位分析、数量要求、结果追求三个维度，对行政复议是否发挥主渠道作用提出评价标准。
1.1. 行政复议作为化解行政争议主渠道的定位分析
第一，探讨行政复议制度的“化解行政争议主渠道”定位，首先要明确“行政争议”的界定标准。从广义上看，行政争议指的是公民、法人或其他组织认为行政主体的行为导致其利益受损产生的争议；从狭义上看，行政争议是指行政主体行使行政权力，因实施具体行政行为或行政不作为，与公民、法人或其他组织产生的争议。结合《行政诉讼法》《行政复议法》中关于受案范围的规定以及其他法律法规，本文后称“行政争议”采狭义说。根据上述关于行政争议的描述，行政争议具备以下要件：第一，主体上，争议主体为不平等主体。行政争议一方主体必须是行政主体，另一方为公民、法人或其他组织。第二，行为上，行政争议源于行政主体行使行政权力并作出具体行政行为或行政不作为。第三，内容上涉及行政行为合法性与合理性。
第二，新《行政复议法》将行政复议定位为行政争议解决主渠道，从根本上反映了行政救济体制的变革逻辑与社会治理理念的深刻变革。这一制度选择本质上是在行政权持续扩张的背景下，通过构建系统化的自我约束机制来实现行政法治的动态平衡。从权力结构层面来看，行政复议主渠道定位的确立体现了行政系统自我监督的内在需求，它既不同于传统上完全依赖外部司法审查的控权模式，也区别于单纯依靠科层制内部监督的行政自制，而是在法治框架下形成的一种兼具专业性与权威性的新型权力制衡机制。这种行政系统内部争议化解机制，既确保了行政效率与专业判断的自主空间，又建立了规范化的纠错渠道，从而在行政自主与法律控制之间达成了制度平衡。
从社会治理转型的角度观察，行政复议主渠道地位的形成契合了当代风险社会治理范式转换的内在要求。现代社会行政争议呈现数量激增、类型多元、专业性强等特征，以行政诉讼为中心的解纷模式效率较低。行政复议制度通过其程序灵活、成本低廉、专业性强的特点，构建起分层递进的争议过滤体系，既为公民提供了便捷的权利救济渠道，也为行政机关创造了自我反思与制度改进的机会空间。更重要的是，这种制度设计将争议解决过程同时转化为行政系统学习进化和社会治理规则完善的正向反馈，使个案处理与制度优化形成良性互动，从而实现了从被动应对纠纷向主动预防矛盾的治理模式转型。这种治理逻辑的转变，本质上反映了行政法从单纯注重个体权利救济向同时追求系统性治理效能提升的理论演进。
第三，横向上，复议制度的主渠道定位，要放在整个行政救济与监督的制度框架中，从功能、结果、效率等方面综合对比其他救济途径。
行政复议制度相较于信访而言，在制度上与程序上更为成熟。信访制度更具有政治民主的色彩，但是在解决纠纷的方式和过程上，复议制度更具有优势；与行政诉讼相比，虽然早期有学者认为行政复议的客观性、公正性因行政机关内部监督的前提受到限制，但是根据《行政诉讼法》第二十六条，从行政复议案件确认被告的制度设计来看，复议机关无论是作出维持原行政行为的决定还是改变原型行政行为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼时，复议机关都要成为被告参与诉讼。从复议机关的角度出发，无论复议机关是否维持原复议决定，如果相对人对处理结果不满意，复议机关仍要作为被告参与诉讼。如果复议机关在对原行政行为监督审查的过程中产生所谓的“内部监督不公正”的情况，在诉讼阶段也要经过人民法院的裁判，进而达到公正的结果。对于复议机关来说，保证复议的客观性与公正性可以尽量避免在诉讼中的败诉风险，也可以节省参与诉讼的时间与其他成本。
关于行政复议主渠道确立的因素，第一是社会经济科技飞速发展背景下行政争议自身特点的变化；第二是面对利益主体多元化、矛盾对抗激烈化的行政争议，行政复议能够提供及时有效的社会治理优势[1]。同时，行政复议的比较优势是行政复议定位于化解行政争议主渠道的重要因素。复议制度具有范围广泛、高效快捷、专业全面、方式灵活、程序经济的比较优势，这些优势不仅是行政复议制度区别于其他制度的重要特色，也是定位化解争议主渠道的正当性基础[2]。
1.2. 化解多数行政争议是发挥主渠道作用的数量要求
行政复议制度作为化解行政争议主渠道的首要体现，就是在数量上承担起处理多数行政争议案件的责任。同时，解决行政争议的数量也是主渠道作用的直观体现。关于不同制度解决争议数量之间的对比，还是要从制度本身的特点出发，从机制和实践两个方面加以对比。
首先，从机制本身来说，信访并不是专门解决行政争议的专门渠道，信访制度作为党和政府密切联系人民群众的机制，具有政治参与、公众监督、权利救济等多方面功能。由于历史、社会等多方面因素，信访成为了一种“直告”的监督救济制度，信访的事项范围远大于行政复议，这也就导致了信访成为了人民群众遇到问题时的多数选择。实践当中，信访可以采用多种形式，如来访、来信、来电、网上举报等；而且，从登记来访情况，到接受陈述、答复受理范围，都能让信访者感受到案件的解决过程，并且有助于他们更好地推动案件的进展。这也是为什么大多数人会选择信访的原因之一。尽管信访的范围较广，但由于多种原因，它只能作为解决行政争议的一部分，而不能成为许多人民群众的首选，这也是行政复议作为解决行政争议的主要途径所面临的挑战。也因此，不能直接地从案件数量来对两个机制对比，而是要形成对接机制，以解决问题争议为本，将信访案件分流到行政复议程序中。另一方面，行政诉讼作为行政争议的专门处理机制，在数量上与行政复议进行比较是合理的。机制上，行政诉讼受案范围较之狭窄，效率与专业程度上也不如行政复议；然而在实践当中，复议案件仍大大少于同期行政诉讼一审案件和行政纠纷信访案件。截至2023年，十四届全国人大常委会第三次会议对行政复议法修订草案二审稿进行分组审议中，李钺锋委员在调研中了解到，目前，行政复议年均办案数量为20万件左右，然而同期行政诉讼一审案件数量为30万件左右，同期行政纠纷信访案件在400万件到600万件[3]。所以在最能直接体现的案件数量方面，行政复议要成为化解行政争议主渠道的进程仍需推进。
行政复议要尽可能化解多数行政争议，需要结合其他纠纷解决制度，形成纠纷解决渠道之间的联结，在制度上区分化，在实践上体系化。从行政纠纷的受理尽可能地过渡到复议制度中，并且由行政诉讼作为后端保障，实现数量上主渠道作用的体现。
1.3. 实质性化解行政争议是主渠道作用的结果追求
新《行政复议法》在第一条总则部分，不仅将旧法中“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为”变更为“为了防止和纠正违法的或者不当的行政行为”，有意扩大了行政复议制度的范围，而且新增了化解行政争议的主渠道要求。不同于《行政诉讼法》总则第一条对于行政争议使用的是“解决”一词，新《行政复议法》的要求是“化解”行政争议，虽然在立法中未使用“实质性”的表述，但是其内涵与立法目标一致，也是新时代社会治理的切实要求。相较于《国家赔偿法》，新《行政复议法》更强调制度的纠纷解决功能，突出对实体权利的救济。
关于“实质性化解行政争议”的主流观点都强调“实体 + 程序”两要素，即从实体上回应当事人诉求，在程序上实现案结事了[4]。有学者从法律判断、案件范围、实质目的三个维度解释“实质性解决行政争议”[5]。笔者认为，实质性化解的“实质性”标准应当从行政救济角度出发，使受侵害的合法权利得到实质救济，以及程序终结后未再启动新的法律程序。在上述“实体 + 程序”的实质性标准中，也应当融入“化解”相较于“解决”的细化区别，即灵活性、柔性、间接性等。
应松年教授(2011)提出“以行政复议作为行政纠纷的主渠道”，并对此提出了制度建议，强调了行政复议的范围、技术、程序等制度优点[6]。实质性解决行政争议不仅是结果，更是过程。在行政复议获得相对人信任，追求制度优化，推动法治政府建设的过程中，复议机关要以实质性化解行政争议为目的，立足监督与纠错的出发点，针对行政争议中的基础事实与权利诉求，综合法律法规的细化规定和自身技术与信息优势，将行政争议合法、合理、有效地解决。
行政复议是行政机关内部的层级监督和纠错的机制，同时也是一种行政救济制度，不仅要解决行政争议，更要保障相对人的合法权益。只监督而不纠错，行政复议就形同虚设；只纠错而不补救，就会损害政府公信力，增加公众对“行政机关内部处理”的刻板印象，导致“行政复议主渠道”的重要立法目的在建设阶段面临制度挑战。所以，行政复议在制度设计与具体实践中，不能过分强调自身的内部监督功能，更要看到“权利救济”的价值基础[7]。在具体的个案当中，复议机关要充分利用起行政复议的制度优势。行政复议处理问题的方式更加灵活多样，复议机关在处理纠纷时能够根据原型行政行为合法性或合理性缺陷，做出调解、撤销、确认违法等处理决定，做到行政争议的实质性解决。以“权利救济”为主的价值衡量，可以反映行政复议公平正义的价值追求，也能够体现相对人对自身合法权益保护的诉求，使相对人愿意将行政复议作为解决纠纷的优先选择。
行政复议的主渠道作用是化解争议数量与质量的结合，政府要加大矛盾纠纷的化解力度，充分发挥资源配置的制度优势，使人民群众法律诉求后的真正利益诉求得到回应和解决[8]。一方面，不能将所有的行政争议一股脑地通过行政复议来解决，在保障公民诉讼权利的同时通过宣传引导和制度优势，使行政复议成为人民群众面对行政争议时愿意选择，首先选择的化解渠道。除此之外，强化行政复议的主渠道作用，要通过柔性的途径而非硬性的规定，将行政争议案件强行汇入行政复议的途径之中。要达到化解行政争议的社会治理目的，也需要在实践中不断完善纠纷解决机制，而不是通过结果去固化这么一个庞大的争议化解过程。另一方面，行政复议制度要合法合理地化解行政纠纷，对“合法合理”的理解有两个层面。对行政复议机关来说，面对行政纠纷要给出专业性保障，同时要立足法治化要求，综合考量合法性、合理性、效率性[9]，在程序上坚持程序的正当性，在化解争议的过程中依法依规的同时考虑现实情况与情理，做到“合法合理”地化解行政纠纷。对复议申请人的诉求来说，行政复议机关要与“服务型政府”定位进行区分，化解行政争议并不是一味地满足申请人的要求，在合理合法的范围内保障相对人的合法权益。
实质性化解行政争议，要注重化解与解决的区别。要以权利救济作为正当性基础，在处理行政纠纷时真正地厘清事实，抓住纠纷重点。“权利救济”强调，行政复议应当成为一种有效的解决行政纠纷的途径，旨在保护当事人的权力和利益，“实效性”将会提供一种更加全面、更加有效的保障机制，以确保“权利救济”所提出的目标得到充分的落地。现代法律旨在以良好的秩序和公正为基础，以人民的利益为中心，以保障公平正义和民众权益为根本目标，构建一种完善的、具有人民性的社会秩序，而行政复议则正好体现了这一理念，它既体现了现代法律的精神，又具有极大的社会效益。如果我们仅仅将行政争议诉讼纳入行政复议渠道来解决问题，而忽略了行政复议作为一种有效的民事司法手段的价值追求和正当性，那么即便行政争议得到解决，“坚决维护社会公平正义和人民权利”的意义也将无法得到充分体现。
2. 新《行政复议法》受案范围与管辖的法律变更
2.1. 受案范围的变化
2024年1月1日，《行政复议法》第十一条确定了《行政复议法》第六条的具体规定，即：在《行政复议法》第六条的基础上，通过扩大《行政复议法》第六条的覆盖面，任何公民、法人或者其他组织有权就《行政复议法》中的行为提出异议。因此，行政部门复议制度的规模及其覆盖面积将会成为处理行政纠纷的重要途径，从而影响最终的结果。新《行政复议法》将行政复议受案范围从原来的11项扩展至15项，将行政强制执行决定，行政征收、征用及其补偿决定，行政赔偿决定，工伤认定行为，滥用行政权力排除或者限制竞争，政府信息公开行为和行政协议行为明确为可复议事项。这句话的重新表述方式是：案件涉及的领域比以往更广泛，涵盖了行政处理、强制执法、批准认证、工伤认定、耕作权出让、垄断市场、合同签订、信息披露。这一举措，直接回应了部分行政争议救济渠道不畅通的问题，有利于充分激发行政复议的制度优势。除此之外，从旧法第六条第十一款到新法第十一条第十五款，“具体行政行为”到“行政行为”的变化，使得受案范围在条文上有更加宽泛的解释空间，属于一种变相的扩大。第十一条明确赋予公民、法人或者其他组织以依据法定条款和规定提出异议的权力，以便更好地保护和维护自身合法权益，在受案范围上更加清晰化、逻辑化。第十三条，同样将之前的具体行政行为改为行政行为，在具体的规定上，申请人对行政机关作出行政行为的依据提出一并审查的，审查对象细化规定为规范性文件，在审查的内容上，明确了对规范性文件合法性的审查。这样的细化规定在内容与对象上明确了复议机关的审查内容，对申请人和复议机关来说都更加明确，在效率上有所促进。
2.2. 复议案件管辖的变更
从复议管辖的演变来看，1990年国务院办公厅颁布行政部门规章《行政部门申请复议管理条例》，根据《行政复议条例》确定的管理规范，原则上采用“条条管理”模型，“条块管理”和“自我管辖”当作例外情形补充适用。1994年《行政复议条例》修改，对管理规范做了调整，将“条条管理”为原理转变为“条块管理”为原理，即以政府机构为被申请人办案的双重管理原理，第一次给出各级人民政府对此类刑事案件的普遍管辖权。1999年《中华民国行政部门复议法》颁布，在延用《行政复议管理条例》(1994年修正)的基础上，更进一步规范了垂直管理机关和国民保安部门“条条管辖”的例外情形。此后行政部门复议法历经2009年、2017年两度修正，均保持了相关行政复议管辖权原则的条款。在《行政复议法》(2024)中，着力构建统一、科学的行政复议管辖体制，除公安、金融机构、外汇管理等实施垂直领导的行政机构、税收和国家安全机关，保持行政部门复议职责外，申请人对县市上述地方各级人民政府工作部门及其派出机构、授权组织等做出的执政行为不服的，以前是直接选择向本级人民政府或其上层级主管提请行政机构复议，今后是原则上统一向本级人民政府提请行政复议。改变了过去“多头管辖”的体制，相对集中了地方行政复议管辖权，实现行政复议“一口对外”，方便了人民群众找准行政复议机关。此外，新法规定，直辖市和设区的市人民政府的派出机构可以被视为被申请人的行政复议案件的管辖权，并且提供了更加灵活的制度安排。
3. 行政复议受案范围与管辖的变化对主渠道作用的体现
文章的第二部分论述了体现行政复议制度的主渠道作用，需要结合数量要求与质量要求，同时在整个行政救济体系精确定位。通过对受案范围与管辖两个方面的制度变化总结与提炼，以这两部分法律规定的修改与变化的视角，笔者对行政复议化解行政争议主渠道的制度体现得出了以下几方面结论。
3.1. 受案范围上的扩大回应了主渠道数量要求
行政复议主渠道并不意味着其受案范围的无限扩张，而关于行政复议受案范围的扩大程度，学界有不同观念和意见，可以概括为三大类学说[10]：一是应收尽收说：该学说主张将所有需要实质解决的行政争议均纳入复议范围。其核心理念在于充分发挥行政复议程序简便、专业性强等优势，通过全面覆盖争议类型来巩固其作为纠纷解决主渠道的地位。二是大于行政诉讼受案范围说。这一学说可进一步细分为：适度扩张说：主张在行政诉讼受案范围基础上进行合理拓展，重点扩大专业性较强的争议类型；大幅扩张说：建议突破行政诉讼框架，建立更具包容性的复议受理标准。研究表明，为了避免存在的不良影响，我们需要建立起一套完善的法律制裁机制，以便更好地处理各种行政争端和纠纷。这样，我们就可以更加全面地审理所涉及的所有事项，从而拓宽行政复议的覆盖面，更好地处理所涉及的各种纠纷。三是必要限定说。一些研究人员认为，虽然行政复议的受理范围应该比行政诉讼更广泛，但其解决争端的情形仍然有限，对于那些需要进行分步审核的事件，如果没有达到《刑事诉讼法》规定的标准，则不应该被视作复议[11]。此外，那些基于《刑事诉讼法》规定的调研也应该被排除在外。
笔者认为立足行政复议主渠道定位的数量需求，受案范围的扩大是最主要最直接的做法。《行政复议法》的修改也在受案范围进行了扩充，一是将具体行政行为修改为行政行为；二是扩大行政复议范围，将行政裁决、行政赔偿、政府信息公开等明确列入行政复议范围；三是完善行政复议范围的负面清单；四是扩大附带审查范围，群众对有关行政机关和授权组织制定的行政规范性文件都可以提出附带审查申请。这样的修改不仅便于复议机关工作人员在判断某一案件是否属于行政复议受案范围，也实质性扩宽了受案渠道，形成了行政复议尽可能多地解决行政纠纷的前进姿态。从数量维度来看，受案范围的扩大能够直接增加行政复议案件的数量规模，为主渠道定位提供最基本的案件数量支撑。只有当行政复议能够覆盖足够广泛的行政争议类型时，才能真正实现其作为主要纠纷解决机制的功能定位。
其次，从制度效能角度，扩大受案范围可以充分发挥行政复议程序简便、专业性强、效率高等制度优势。相比于行政诉讼，行政复议在解决特定类型行政争议方面具有明显的比较优势，扩大受案范围有助于这些优势的充分发挥。
最后，从系统协调性考量，合理的受案范围扩大有助于优化行政复议与行政诉讼之间的制度分工，形成更加科学合理的行政争议解决体系。这种扩大应当建立在充分论证的基础上，既要考虑数量需求，也要注重质量保障。
3.2. 人民政府集中行使复议权回应了主渠道的质量与效率要求
以往的行政复议制度确立了“条块结合”的复议管辖体制，即同级政府与上一级主管部门同时具有复议职能。此种管辖体制存在复议资源过于分散、案件审理标准不统一、管辖权复杂多头，不便于群众找准行政复议机关等弊端。本次修订，将复议管辖体制改为“块块管辖”，即除了海关、金融、外汇管理等实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关的行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议外，均由县级以上地方人民政府统一行使复议职责。此外，明确了国务院部门的复议管辖权限于对本部门、本部门依法设立的派出机构、本部门管理的授权组织作出的相关行政行为的范围。修订后的复议管辖权更能集中复议资源，便于群众找准复议机关，减少同案不同判的情况出现。
4. 对强化行政复议主渠道作用的建议与展望
4.1. 拓展行政复议的受案范围
采用“行政争议”作为界定行政复议范围的标准，相较于“行政行为”更具包容性，能够将更多因客观事实引发的纠纷纳入复议程序。这一概念在德国及中国台湾地区的实践中已得到普遍认可，但在实际行政活动中，许多争议无法通过传统“行政行为”理论予以涵盖，导致部分本应通过复议解决的纠纷被不当排除。此外，由于现行法律未对“行政行为”作出明确定义，学界对其内涵亦存在显著分歧，进一步加剧了以“行政行为”划定复议范围的局限性。
为保障行政争议的全面可复议性，需以“行政争议”为核心重构受案标准，从而在制度入口处契合行政复议作为纠纷化解“主渠道”的功能定位。此种界定方式实质上确立了“凡行政争议皆可复审”的原则，仅允许法律明文规定的例外情形排除复议管辖。在条款设计上，建议采用“概括式 + 示例列举”的立法技术：一方面通过概括性条款明确，凡对公民、法人及其他组织合法权益产生实际影响的行政活动(包括部分事实行为)均属受案范围；另一方面引入“负面清单”机制，明确列举排除事项。
4.2. 完善行政复议与行政诉讼的机制衔接
在行政救济领域，行政复议与行政诉讼是解决行政争议、保障公民权利的两大核心制度。二者的关联性不仅反映在行政权与司法权的互动中，也体现了国家对多元化纠纷解决机制的制度需求。当前，尽管行政复议被定位为化解行政争议的主要途径，但行政诉讼的司法监督功能仍不可替代。为此，应当强化两种制度的协调配合，通过程序机制的优化实现功能互补，从而构建更高效的行政争议化解体系。
4.3. 健全行政复议中的权利救济保障机制
行政复议制度旨在为受害者提供权利救济，因此必须通过合理的途径和规范的设置来实施。在行政复议的运行中，不仅需要建立一套完善的制度机制，以确保受害者能够得到有效的救济。通过建立有效的制度性保障机制，可以有效地防止和减轻行政复议行为的违法性和不当性，并且能够有效地确保复议制度的公平、公正，以便更好地维护社会的利益。
4.4. 优化行政复议资源配置
根据行政复议实践的结果，我们可以看出，尽管存在体制机制上的问题，以及争议案件本身的原因，但实质性化解行政争议的主渠道仍然未能充分发挥和实现。因此，我们必须坚定不移地贯彻“大复议、中诉讼、小信访”的宗旨，确保相对人的合法权益得到有效保护。为了更好地实现行政复议的有效运作，我们应该优化资源配置，引导诉讼分流，并积极推动信访法的实施。
5. 结语
行政复议化解行政争议的主渠道作用的重点在于在整个行政救济法律体系中与其他救济途径做好衔接，在案件数量上尽可能多的通过行政复议解决，在化解结果上做到实质性化解。实践方面还应当继续探索发挥行政复议优势的路径，回应立法的目标追求，满足人民群众对权利救济的效率性、实质性、便利性需求。