1. 引言
当前我国城乡公共服务差距依然显著，农村地区在基础教育、医疗卫生、社会保障等领域的公共服务供给水平仅相当于城市的30%~50%1。随着城镇化进程加速，农村老龄化率已达23.7%，高于城市7.2个百分点2，对公共服务供给模式提出了更高要求。与此同时，数字技术的迅猛发展为解决城乡公共服务非均等化问题提供了新路径。截至2024年6月，我国农村地区互联网普及率达65.2%，较十年前提升42个百分点，但仍低于城市地区82.3%的水平3，表明数字鸿沟依然存在但正在逐步缩小。
党的二十大报告明确提出“健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性”的战略目标，为数字赋能公共服务指明了方向。在共同富裕背景下，浙江、江苏等发达省份率先探索“浙农码”、“一表通”等数字治理模式，有效推动了优质公共服务向乡村延伸。例如兰溪市通过“数智村码”平台实现村级事项办理效率提升70%，村民办事成本降低60%。然而中西部地区受制于基础设施薄弱、数字人才短缺等因素，数字政务覆盖率不足40%，呈现显著的区域不平衡特征。
本文系统分析数字政务对乡村公共服务均等化的影响机制，旨在破解“效率与公平”、“技术赋能与制度适配”、“统一标准与区域差异”三大核心矛盾，为乡村振兴和共同富裕提供理论支撑与实践路径。在理论层面，丰富数字治理与公共服务交叉研究。在实践层面，为政策优化提供实证依据，助力破解城乡二元结构，促进共同富裕。
2. 研究方法
本研究主要采用质性研究范式下的多案例比较研究方法，这一方法的选择基于研究问题的复杂性和研究目标的内在要求。数字政务对乡村公共服务均等化的影响是一个涉及技术、制度、个体与社会文化等多重维度互动的复杂过程，且在不同发展水平、资源禀赋和社会文化背景的乡村地区呈现出显著的差异性。多案例比较研究能够深度描绘特定情境下的现象，通过系统对比不同案例的异同，揭示现象背后的深层机制、因果关系和边界条件，从而更全面、更深入地理解数字政务在推进乡村公共服务均等化过程中的作用机制、面临的挑战及其根源。相较于单案例研究，多案例设计能增强研究发现的外部效度，即理论的可转移性，而相较于大样本定量研究，能提供更丰富的语境化理解和过程性解释。
本研究的案例选择，主要基于不同发展梯度进行代表性抽样。为确保案例的代表性、对比性和理论启发性，本研究采用目的性抽样策略，依据以下核心标准选取了四个典型县域/地区作为研究案例。首先基于区域经济发展梯度，选取浙江省兰溪市、江苏省张家港市作为东部发达地区代表。该地区经济发达，数字基础设施完善，数字政务起步早、应用广、模式创新活跃，如“浙农码”、“数智村码”、“e沙洲”平台等，是观察数字政务赋能公共服务均等化“前沿实践”和“理想效果”潜力的理想窗口。选取河南省南阳市作为中部转型地区代表。该地区属于农业大市，正处于传统农业向现代农业转型、城镇化加速阶段，数字政务推广较快但面临基础设施、人才和财政等多重转型挑战，如“一表通”系统、医共体平台，能反映“追赶型”地区在推进均等化过程中的典型机遇与困境。选取宁夏回族自治区吴忠市利通区扁担沟镇同利村作为西部欠发达地区代表。该地区经济发展相对滞后，自然条件复杂，基础设施薄弱，数字鸿沟问题突出，数字政务覆盖率与应用深度显著低于全国平均水平，是观察均等化推进中“短板”问题和“数字排斥”风险的典型案例。
其次，基于数字政务发展水平与模式差异，所选案例在数字政务的发展阶段、主导模式(政府主导、政企合作等)、重点应用领域(教育、医疗、社保、治理)等方面存在明显差异，便于进行对比分析。最后，基于数据可及性与研究可行性，确保所选案例的数据能够通过公开渠道、合作渠道或实地调研获取，便于进一步开展研究。
3. 核心概念与文献综述
3.1. 公共服务均等化的概念界定
公共服务均等化是社会公平正义的重要体现，其核心内涵经历了一个逐步深化的认识过程。学界普遍认为，公共服务均等化是指在基本公共服务领域，政府通过制度保障使全体公民平等享有大致均等的公共服务，涵盖机会均等、结果均等和权利均等三个维度。均等化并非绝对平均主义，而是保障基本生存权与发展权的底线公平，特别强调农村居民在教育、医疗、养老等领域的普惠性保障[1]。
从内容构成看，基本公共服务主要包括三大类别，一是生活基础设施，包括饮水、交通、垃圾处理等；二是社会事业服务，包括教育、医疗、养老等；三是生产支持服务，包括农业技术推广、金融信贷等。王渺(2025)基于“共享发展”理念的实证研究表明，农村居民对公共服务需求存在明确优先序，依次为义务教育(频率41.1%)、交通(38.7%)、水利(35.6%)和医疗卫生(32.8%) [2]。这一发现与俞雅乖团队在浙江余姚、新昌和景宁三地的调查结论高度一致，反映出农民需求具有跨区域稳定性[3]。
3.2. 研究动态与理论分歧
近年来，学界围绕数字政务与乡村公共服务均等化的关系展开了多维度探索，形成三大研究动态。效应验证研究方面，周锐等(2022)基于286个地级市面板数据，运用GMM方法证实数字政府建设能显著促进城乡公共服务均等化，但存在区域异质性——华东地区贡献率达58.7%，而西南地区仅21.3% [4]。韩朝亮等(2024)的实证研究进一步揭示双重作用机制：一方面通过要素流动效应打破资源空间限制(如远程医疗使农村三甲医院服务可及性提升120%)；另一方面通过政策促进效应优化财政资源配置(数字技术使涉农资金浪费率下降25%) [5]。技术赋权研究方面，张家港案例表明，“智慧乡村”App整合500余项审批服务，实现村级事项“一网通办”，使村民办事时间缩短70%。南阳市推行“一表通”系统，通过“一端采集、一次录入、动态更新、多方复用”机制，将基层数据填报负担减轻40%。然而，苏州大学研究团队警示，技术应用可能引发数字精英俘获现象——海南农村调查显示，60岁以上老人仅23%能独立使用政务App，存在数字边缘化风险。制度创新研究方面，浙江兰溪市创新“政府 + 金融机构 + 数字化服务商”三方协同模式，通过“数智村码”平台盘活闲置资产85处，增加村集体收入246万元。薛阳，魏佳鑫(2025)指出，此类模式依赖地方财政投入，在中西部欠发达地区面临可持续性挑战，需中央财政通过转移支付填补区域发展鸿沟[6]。
学界争议焦点集中于三个层面：在价值层面，袁威(2022)强调均等化需坚持公平优先原则，警惕效率导向的技术主义可能忽视弱势群体需求[7]；而邵景均(2022)则主张通过提升效率扩大公共服务供给总量，为均等化创造物质基础[8]。在路径层面，张杰(2023)基于双重差分模型证明数字政府建设对均等化存在线性促进关系[9]；但缪小林(2022)指出，在财政约束下可能呈现阈值效应——只有当数字基础设施覆盖率超过60%时均等化效应才显著[10]。在主体层面，史新杰(2023)倡导多元协同治理模式[11]，而杨洁莹(2024)则警示市场主体过度参与可能导致公共服务商品化异化[12]。
3.3. 研究框架构建
基于文献梳理和对现实问题的深入考察，本文提炼出一个整合性的“技术可及性–制度保障–个体能力–社会文化”四维分析框架，系统解析数字政务影响乡村公共服务均等化的复杂机制。技术可及性 (Accessibility)主要指数字基础设施(网络、终端)、平台服务(政务App、在线系统)和数据资源的覆盖范围、使用成本和便利程度。这是数字政务发挥作用的基础前提。制度保障(Institutional Support)包括数据共享规则、隐私保护法规、财政投入机制、部门协同机制、标准化体系以及监管框架等。制度环境决定了技术应用的合法、合规、有效和可持续性。个体能力(Individual Capability)指村民和基层服务提供者(如村干部、教师、村医)的数字素养(技能、知识)、使用意愿以及获取、理解、利用数字服务的能力。这直接关系到数字服务的实际采纳和效果。社会文化(Social-Cultural Context)涵盖乡村社会结构、人际关系网络、信任模式、传统文化习惯以及对新技术的接受度等。技术应用需嵌入并适应特定的社会文化土壤。该框架强调四个维度相互影响、共同作用于公共服务均等化的过程与结果。后文的案例分析将系统运用此框架，剖析每个案例在特定服务领域(教育、医疗、社保、治理)成效与挑战的深层原因。
4. 数字政务促进乡村公共服务均等化的四维实践：多案例比较分析
在“技术可及性–制度保障–个体能力–社会文化”四维框架下，不同地区公共服务数字化的成效差异，实质上是四个维度动态适配程度的直接体现。通过对浙江兰溪、江苏张家港、河南南阳、宁夏同利村的案例剖析可见，公共服务均等化不仅依赖于单一维度的突破，更需四维要素的系统性协同。
4.1. 技术可及性与制度保障的共振：效率提升的双引擎
浙江兰溪市教育服务的优化，凸显了技术与制度的深度耦合。省级数字化改革政策驱动的“学在浙江”平台，整合5000余节城市名校课程，使农村优质课程覆盖率从35%提升至78% [13]，其成功根基在于5G网络覆盖与省级资源调度机制的制度化保障。类似地，江苏张家港市依托区块链技术实现惠农补贴“精准直达”，村级“三资”数字化管理使资金拨付时效提升70% [14]。然而，当制度保障缺位时，技术设施可能沦为“数字空壳”。宁夏同利村的治理困境正源于此：市场化科技公司主导的政务平台脱离村民实际需求，导致积分制系统参与率不足30% [15]。这印证了技术效能释放必须以适配的制度环境为前提——东部地区的高效服务，实则是技术可及性与制度保障共振的结果。
4.2. 个体能力与社会文化的互嵌：服务落地的关键枢纽
数字服务的实际渗透深度，最终取决于使用者能力与社会文化土壤的适配性。河南南阳市的远程医疗虽通过医共体平台开展1.2万例会诊，县域外转诊率下降18个百分点(南阳市卫健委，2023)，但村卫生室数字设备覆盖率不足30% (《中国农村医疗卫生发展报告2022》)的硬约束，叠加老龄村医群体中仅28%能熟练操作系统(河南省基层卫生协会，2023)，导致技术红利难以向基层渗透。反观兰溪市“梅农数字学堂”的夜课模式，通过13期线上培训覆盖1000余人次(兰溪市农业农村局，2023)，其成功源于对农耕文化的主动嵌入——培训时间设定于农闲夜晚、内容聚焦本地杨梅产业。而宁夏强制80岁老人每月登录政务App的指令(人民网民生热线，2023)，因违背回族聚居区敬老传统引发抵触，印证了个体数字素养的提升需以文化适应性为转化枢纽。
4.3. 四维短板的传导效应：区域分化的深层机理
案例分析进一步揭示，任一维度的缺陷均会通过传导机制削弱整体效能。张家港社保服务中“码上公开”平台使村民查询量增长迅速，残疾人线上康复服务匹配度较低，暴露出制度设计对非标准化需求的忽视(苏州市行政审批局，2022) [16]。《2023国家医疗服务与质量安全报告》指出，检查检验结果互通共享仍然是医疗服务的痛点难点之一，在中西部地区，这种传导效应更为显著。而同利村治理因制度缺位与文化冲突叠加，加剧了“数字形式主义”[17]。维度的非均衡发展必然导致服务效能折损，这直接解释了教育数字化对质量提升的贡献率东西部差距(东部58.2% vs 西部19.7%)。教育数字化为促进教育公平、提升教育质量提供了有力支撑，数字化有效服务了“农村优质资源共享”，并致力于缩小区域差距，但东西部仍然存在应用水平和基础的差异[18]。
4.4. 结论：四维协同驱动的均等化路径
实践表明，技术是载体，制度是规则，能力是桥梁，文化是土壤。东部地区需通过“文化翻译”机制(如兰溪夜校)弥合老年群体能力鸿沟；中西部则亟待补强村卫生室设备覆盖率(目标 ≥ 70%)与村医培训(目标覆盖率90%)等基础短板(《数字乡村发展行动计划(2024~2026)》)。政策设计须建立四维动态评估框架，在技术投入时同步配套能力建设，在制度制定中预留文化调适空间，方能实现公共服务的实质性均等。
5. 数字政务对乡村公共服务均等化的多维度影响
5.1. 教育服务均等化：从资源失衡到优质共享
数字政务可以通过三大机制重塑乡村教育生态。首先是资源整合机制，如浙江省“学在浙江”平台汇集城市名校课程5000余节，使农村学校优质课程覆盖率从35%提升至78%。其次是精准帮扶机制，基于大数据分析的师资调度系统，使特级教师下乡频次提高120%，针对性解决农村学校教学短板。对远程协同机制也有促进作用，依托5G网络实现城乡学校“同步课堂”全覆盖，兰溪市马涧镇通过“梅农数字学堂”开展线上夜课13期，培训农民1000余人次，有效解决了产业技能培训供给不足问题。然而，技术应用深度存在区域落差。江苏张家港市为乡村学校配置VR教室、智慧黑板等设备，学生数字化学习时长占比达42%；而中西部地区农村学校仅15%的教室配备多媒体设备，数字教育存在“硬件空转”现象——宁夏调研显示，36%的乡村教师因缺乏培训无法有效使用智能教学设备。这种差距导致数字化对教育质量提升的贡献率在东部达58.2%，西部仅19.7%。
5.2. 医疗服务可及性：从供需错配到精准对接
数字医疗通过重构服务流程使农村就医难问题得到系统性缓解。一是远程诊疗突破空间限制，河南省南阳市医共体平台连接市县乡三级医疗机构，2023年开展远程会诊1.2万例，农村患者县域外转诊率下降18个百分点。二是健康管理实现关口前移，浙江为1.2万村民赋“浙农码”建立电子健康档案，通过可穿戴设备实时监测慢性病指标，高危人群筛查效率提升3倍。三是医保结算便捷化，“村医通”App使村级卫生室直接结算医保报销，报销时间从15天缩短至实时结算，村民满意度达91.3%。
但医疗资源数字化配置仍面临三重矛盾：一是数字诊疗设备在村卫生室覆盖率不足30%，与三甲医院95%的覆盖率形成巨大反差；二是医务人员数字素养断层，中西部村医平均年龄52岁，仅28%能熟练使用电子健康档案系统；三是数据孤岛阻碍服务连续性，跨机构医疗数据共享率仅40%，导致重复检查率高达35%。
5.3. 社会保障普惠性：从碎片化管理到全周期服务
数字技术推动农村社保实现四个转变。在参保环节，人脸识别技术使养老金领取资格认证从“现场办理”变为“刷脸秒办”，河南南阳60万农村老人受益，认证成本降低90%；在发放环节，区块链技术确保惠农补贴精准直达，张家港市174个村集体“三资”全面数字化管理，资金拨付时效提升70%；在监督环节，村级事务“码上公开”平台使社保政策透明化，村民查询量同比增长300%；在服务环节，“虚拟养老院”整合90余项线上线下服务，通过12349热线为农村空巢老人提供紧急呼叫援助。政策执行偏差仍值得警惕。数字政务对非标准化需求的适应性不足——残疾人补贴发放虽实现线上化，但康复服务匹配度仅45%，显示“重资金转移，轻服务衔接”的结构性缺陷。
5.4. 治理能力现代化：从单向管控到多元协同
数字政务为乡村治理注入新动能，表现为三大创新。一是决策机制革新，浙江“村民钉钉群”议事平台使村民参与村务决策率从25%提升至68%，民主决策事项增长150%；二是服务模式重构，张家港市“e沙洲”帮办代办体系实现市镇村三级联动，老年证办理等高频事项“足不出村”办结；三是治理效能提升，南阳市整合县区政务APP，根治“强制打卡、重复填报”顽疾，基层负担减轻40%。但是数字形式主义风险凸显。中西部某县为推广政务App要求80岁以上老人每月登录打卡，引发群众反感。更深层的是治理权配置矛盾——部分地区的“数字乡村”平台由科技公司主导设计，将复杂治理简化为“数据看板”，忽视村民主体性，如某村积分制系统因指标设置不合理导致参与率不足30%。
6. 对策建议
6.1. 强化数字基建与资源整合
破解乡村数字鸿沟需实施三大基础工程：一是实施千兆光网入村工程，重点推进中西部偏远地区5G基站建设，力争2027年实现行政村5G通达率98%以上，光纤宽带接入率100%。二是构建普惠性数字资源池，借鉴浙江“浙里办”经验，整合教育、医疗、社保等跨部门数据，建立全国统一的乡村公共服务资源库，实现“一次采集、多元复用”。三是推进适老化改造，开发语音交互、简易界面等“长者模式”，河南南阳在“爱南阳”App中增设方言语音导航功能，使60岁以上用户使用率提升50%。资源整合需打破制度壁垒。建议制定《政务数据共享条例》，明确数据产权归属与使用边界，建立人格权与财产权并重的确权机制。张家港市通过构建全国首个县域能力服务共享平台，整合20余项公共应用能力，使乡村服务开发成本降低60%，此经验值得推广。
6.2. 创新平台设计与服务模式
平台设计应立足农民主体性，避免技术本位主义。一是推行需求导向开发，采用参与式设计方法，如苏州团队在海南农村通过5000份问卷、200场村民座谈，提炼出“婚育证明办理”、“宅基地申请”等23项高频需求，据此优化服务流程。二是发展无接触政务，推广“扫码办事”模式，兰溪市“数智村码”实现村民办事“一次不用跑”，2023年办理事项4.2万件，节省交通成本超百万元。三是探索数字孪生治理，运用GIS和BIM技术构建村庄三维模型，预演基础设施布局方案，使公共资源配置精准度提升45%。服务供给模式需向精准滴灌转型。南阳市“一表通”系统通过180个目录清单整合基层数据，实现基层减负与数据汇集双赢。更应借鉴浙江“浙政钉”经验，建立民生诉求智能响应机制，对村民咨询投诉实行“30分钟签收、3天办结”标准，并将处理效能纳入干部考核。
6.3. 培育数字素养与人才梯队
破解“最后一米”困境需实施人才筑基计划：一是干部能力革新，将数字素养纳入村干部考核体系，开展“数字治理先锋”培训，浙江计划三年内实现村干部数字培训全覆盖。二是村民素养提升，依托村级活动站开设“数字夜校”，张家港李巷村通过“工分制”激励村民学习App操作，参与率达85%。三是专业人才下沉，实施“数字村官”计划，从高校、企业选派技术骨干驻村指导，海南儋州市为每个乡镇配备2名数字专员，有效解决技术运维难题。建立数字人才孵化器至关重要。建议在职业院校设立数字乡村专业，定向培养复合型人才；同时推广“乡贤数字导师”模式，兰溪市通过村码平台连接126位乡贤，为返乡青年提供电商运营指导，带动农产品电商销售额增长300%。
6.4. 优化制度保障与区域协同
构建全国统筹–地方创新的双层治理框架：在国家层面，制定《数字乡村促进法》，明确公共服务数字化的标准体系与财政保障；设立“数字均等化专项转移支付”，重点倾斜欠发达地区。在地方层面，推广江苏“政银企”协同模式，张家港农商行出资80%建设“智慧乡村”平台，政府以数据资源入股，企业负责技术运维，实现三方共赢。深化区域协作机制。在长三角一体化框架下，浙江与安徽共建“数字乡村飞地”，由杭州提供技术、黄山提供应用场景，已复制推广12个数字化应用。中西部地区可借鉴此经验，探索“东部技术 + 西部资源”共享模式，如贵州与广东合作开发“黔农云”平台，使农产品出山效率提升50%。
7. 结论与展望
本研究论证了数字政务对乡村公共服务均等化的多维度影响与实现路径。已有研究表明，数字技术通过要素流动效应与政策促进效应，显著缩小了城乡教育、医疗、社保等领域的发展差距，2023年数字政务对公共服务均等化的平均贡献率达38.7%。但同时也面临三大挑战：区域发展不平衡，东部成效指数0.62，西部仅0.29；群体包容性不足，老年人数字服务覆盖率不足35%；制度适配滞后，数据共享率低于40%。本文未来发展的关键在于实现三重转向。一是从工具理性转向价值理性，将技术应用聚焦于解决农民急难愁盼问题，而非打造华而不实的“数字盆景”。二是从政府主导转向多元共治，构建“政府–市场–村社–村民”四维协同机制，兰溪“数智村码”的金融嵌入模式与张家港“工分制”的村民参与设计值得推广。三是从标准化供给转向差异化施策，针对东部发达乡村、中部转型乡村、西部偏远乡村分类制定发展策略，避免“一刀切”政策。智慧服务集成将成为下一阶段突破重点。数字政务的本质是以人民为中心的发展工具。只有当技术应用真正回应农民需求、尊重乡土智慧、促进社会公平，才能实现从形式均等到实质公平的跨越，为乡村振兴注入持久动能。
NOTES
1数据来源：国务院发展研究中心. 中国民生调查报告2023 [R]. 北京: 国务院发展研究中心出版社, 2023: 56-59.
2数据来源：国家统计局. 第七次全国人口普查公报[EB/OL]. 2021-05-11.
http://www.stats.gov.cn/sj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/202302/t20230206_1902005.html, 2024-07-18.
3数据来源：中国互联网络信息中心. 第53次中国互联网络发展状况统计报告[R/OL]. 北京: 中国互联网络信息中心, 2024: 32-33.
https://www.cnnic.net.cn/, 2024-07-18.