1. 引言
在信息技术革命和全球化的影响下，世界正在发生变化。污染物排放许可制度(以下简称“排污许可”)是国际通行的一项固定污染源监管制度，最早起源于上世纪60年代，并迅速在欧美国家推广采用。党的十八届三中全会提高排污许可制在固定污染源环境管理的基础核心地位，党十九届四中全会明确提出构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系。2021年1月，《排污许可管理条例》(以下简称《条例》)正式公布，并于3月1日起施行。实践中，要求排污单位要向监管机关申报排放污染物的相关信息，要求编制排污许可证的执行报告并公开等。法律规定和实际工作均对排污许可信息归集时的真实性、完整性提出了要求。
然而，国内排污许可制度的实施仍差强人意，就行政机构而言，行政机构事前，核发工作强度高，信息重复累牍、污染源信息分类不合乎规范；事中，行政机关行政审查不严 [1]，各统计数据存在暗箱操作等问题；事后，监督部门过分依赖事前事中的数据使监督流于形式，各个部门未形成监管合力，部门相互脱节，会对后续行政部门的监管决策以及公众监督产生不必要的误导，从而对限制我国排污许可制度改革进程、影响到这一制度的最终目的——环境质量的改善造成一定程度的影响。因此，本文试图从程序、制度设计、公务员素养层面瓦解利益驱动的冲突问题，明确排污许可制度的主体地位，填补环境法律的漏洞，用法律框架对排污许可证信息内容进行规范，实现企业的排污许可证符合企业实际污染物排放，及时、有效、完整获得排污许可信息。
2. 以事前、事中、事后执法为连接：问题提出
排污许可制度其实质是一项行政许可，肩负着规制与治理的机能，使国家在能够凭借许可证的颁发而保留一定的控制权 [2]。排污许可制度的颁发不仅是国家在公法上对环境的强制力保护，也是我国扩大市场经济、促进经济流转的机制。因此以下将阐释在排污许可证事前、事中、事后过程中存在的核发程序恣意、规范程度低，证后监管中存在的依赖性强、形式化强、监管缺乏体系化以及行政伦理失范等问题。
2.1. 行政执法的事前：核发程序恣意且规范性低
程序上，排污许可证需要经过层层审批与登记，环评的历史遗留问题给执法造成困难，难以建成统一、真实的信息数据，信息重复检测、登记与比较。内容上，审批核发工作几乎流于形式，规范程度、真实程度有待考量，见图1。
Figure 1. Procedure of approving and issuing pollutant discharge permit
图1. 排污许可证核发流程
1) 排污许可证核发程序恣意。
行政受托主体缺乏具体的程序性约束。国务院印发的《2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案的通知》中提出创新公共服务提供方式，通过委托、承包、采购等方式尽可能发挥社会力量作用。《排污许可管理条例》第十条也规定了环境保护主管部门可以通过政府购买服务的方式委托第三方提供技术服务。行政委托主体必须遵守合法性的要求，但目前我国法律受托主体没有明确的标准、资格限制，我国仍存在大量私人环保公司受托人的情况，受委托的第三方主体由于其自身性质和立场的不同，即使其具备较强的专业性，基于自身的利害关系也必然会影响其审核行为的客观性，权力寻租的情况很容易发生。
2) 数据整合覆盖范围窄、规范程度低。
一方面，行政机关实施的“全覆盖”工作规范程度低，现行《名录》的制定有其历史局限性，固体废物、噪声等环境管理要素和海洋工程暂未全面纳入排污许可管理范围。另一方面，排污许可的核发登记数量和质量有待进一步提升 [3]，核发排污许可证不要求审批部门必须开展现场检查，仅需对申请材料进行形式审查，申报内容的真实性由企业负责，虽然能够提高核发效率但同时也给证后监管埋下了隐患。以排污许可统一污染物排放数据尚未完成，固定污染源信息平台未实现有效的整合梳理和数据交互，数出多门、重复申报的情况依然存在。
2.2. 行政执法的事中：行政伦理失范
行政伦理规范产生于社会公共生活领域中，是社会对从事行政管理职业活动的行政主体所提出的从思想修养到具体行政行为等全部行政管理活动中所应遵循的道德要求。法律是最低限度的道德，当道德行为触犯到法律的界限时，将会产生法律责任。但是我国目前有关伦理规范的法律缺位，导致危害社会公共利益的行政伦理失范问题最多只能在道德层面进行评价。
通过环评审批、获得排污许可证可能是目前建设单位、企业的主要目的，由此甚至引发了为获得排污许可证、逃避排污行政监管而贿赂环保主管部门、与环境保护部门串通编造排污数据等违法行为 [4]。如果行政伦理失范，再好的法律制度都难以得到良好贯彻执行 [5]。
其中仅仅依赖数据而不加强数据真实性监管机制的弊端为腐败等行政伦理失范现象的产生提供了温床，而公共行政人员行政伦理责任的缺失又是导致此类现象愈演愈烈的主要原因之一。
2.3. 行政执法的事后：依赖性强、形式化强、监管体系化缺乏体系化
行政执法的监管信息在排污许可信息中也占据重要地位，例如，执法检查时间、内容、结果以及处罚决定，同时将处罚决定纳入国家有关信用信息系统向社会公布，排污单位自行监测数据与生态环境主管部门及其所属监测机构在行政执法过程中收集的监测数据不一致的，以生态环境主管部门及其所属监测机构收集的监测数据作为行政执法依据。但是证后监管的数据来源、执法过程、监管体系都存在问题，导致证后监管基础薄弱。
首先，证后监管对前期登记工作中的排污信息具有很强依赖性，一个环节的纰漏将会导致监督的难以进展。然而，如前所述，行政机关实施的“全覆盖”工作规范程度低，同时《固定污染源排污许可分类管理名录》的制定有历史局限性，难以全面涵盖排污许可管理范围，因此“一证式”监管任务任重道远。
其次，行政执法证后监管形式化强。《排污许可管理条例》第二十五条在形式上对执法机关如何进行环境监管进行规定。《条例》相较于《排污许可证管理暂行规定》在监督检查方面有了实质性的突破，但是其仍然主要采用行政执法过程中收集的监测材料、全国排污许可证管理信息平台获得的排污单位污染物排放数据等与排污许可证、自行监测数据等信息的比较中得出，这难免会使监督流于形式 [6]，造成行政机关处罚规制功能的减弱。在一定程度上，行政执法证后监管的依赖性程度和形式化程度成正比。
最后，行政执法证后监管未形成统一监管体系。一方面，在监督机关与环评审批部门未形成统一监管合力 [7]。行政机关进行执法的过程中要兼顾环评和排污许可证，加大了执法难度、降低执法效率。另一方面，核发部门与监督机关的衔接滞后，核发部门不参与监管执法，监管部门对核发要求不熟悉，二者相互脱节，排污信息难以统一。
综上所述，就行政机关而言，目前排污许可信息真实性的问题仍然十分严峻，这是进行证后监管的前提、是公民参与社会监督的有利途径，但是不论是事前事中还是事后的数据信息，难以形成统一的规范体系。事前，核发程序恣意，信息重复累牍、污染源信息分类不合乎规范再加之核发部门工作量之大是削弱信息真实性、准确性的第一步；事中，行政机关行政伦理失范，统计数据存在暗箱操作等问题，此为第二；事后，监督部门过分依赖事前事中的数据使监督流于形式，各个部门未形成监管合力，部门相互脱节，此为第三。因此，需要探求问题的原因所在以此提出解决方案。
3. 以利益、制度、法律为导向：原因分析
我国排污许可制度信息真实性面临的困境究其原因可以从以下三个方面进行分析：第一，在利益驱动的视角下，行政机关更倾向于执法成本低的监管方式，导致信息流于形式；第二，我国排污许可制度与环境评价制度之间存在冲突，导致信息重复累牍；第三，我国法律规定缺乏精细化，行政主体与行政相对人的责任失衡，导致行政机关怠于履行职责。
3.1. 利益需求
利益就是人们受客观规律制约的，为了满足生存和发展而产生的，对于一定对象的各种客观需求。古典管理理论提出“经济人假设”，认为人具有完全的理性，可以做出让自己利益最大化的选择。法律功能解决的是全社会的时间拘束问题，即通过规范性期望的稳定化，达到对全社会的时间拘束 [8]。法律运行、资源配置的进化过程就是以交易成本最低为原则，不断地重新配置权利、调整权利结构和变革实施程序之过程 [9]。因此，从根本原因上看，排污许可制度信息的真实性与否是一种利益驱动导向。
首先，从行政主体的需求上看，行政主体进行行政执法离不开人、财、物的客观物质需求。行政主体主要进行排污许可的核查发放、证后执法等行政措施，这些行政过程均是信息真实性的来源保障。既要对排污单位排污许可证中载明内容的填报正确性、规范性进行现场检查，又要对排污许可证的排污许可要求落实情况进行现场检查。
行政机关要进行行政审批、行政执法离不开人、财、物。如果没有强有力的法律约束，从理性“经济人”的角度考虑，政府必然是牺牲环境质量。第一，从“人”的角度看，行政主体在进行行政审批、行政执法的过程中需要有专业素养。排污许可证审核、现场检查技术性强、涉及面广、业务量大，审核人员需要掌握环保法律法规、环境保护标准、监测规范标准、核发技术规范、行业工艺流程、污染源核算方法、行业污染物治理水平、数据分析评价等专业知识。第二，从“财”的角度看，不论是执法还是司法都需要一定的成本。与利益不挂钩的绩效是没有意义的，也就是考核行政主体的绩效需要利益的维系。第三，从“物”的角度看，行政主体进行行政检查必然需要配备品质优良的监测设备，同时企业的监测设备应当与行政机关的监测设备有统一标准，才能获得准确、真实的监测信息。
其次，在外在客观条件上，在实际工作过程中，生态环境主管部门工作人员专业素养不够高，需要借助第三方技术服务机构的帮助。2021年一般公共预算拨款比2020年执行数减少1246.04万元，主要原因是行政运行(环境保护)、其它环境监测与监察、污染防治等支出减少，然而环境监测与监察在节能环保预算中仅占4%~5%。由此可见，生态环境主管部门虽有在人和物的投入上有极大的提升，但对于环境监管和执法需要加大投入。
排污许可信息真实性是需要行政主体在褒有积极性的情况下所承担的信息公开责任，如果财政预算难以达到行政主体的合理期待，则会使其积极性下降影响现场检查准确性，使得信息公开流于形式 [10]。
3.2. 制度冲突
排污许可制度与环评制度存在冲突。环评批复可以说是排污许可证核发质量中不可或缺的一部分。也是导致行政机关行政执法困难、工作量大的原因所在。但环评审批于排污许可的核发其在本质上是多阶段的行政行为，是为了应对复杂的行政行为而产生的。从排污许可制度申请核发的过程可以看出，排污单位需要持有环评批复的申请材料，生态环境主管部门的相关工作人员会通过比对环评对企业进行检查 [11]。环评与排污许可制度二者既存在差异又存在相似之处。
其存在的差异体现在两项制度的监管范围有所不同和两项制度的技术方法不完全一致。针对第一项差异，排污许可证主要侧重工业类污染的监管范围，环评主要侧重建设项目的全部环境影响并开展预测、评价、提出减缓措施，排污许可证上的内容只是承接环评内容，对环评中的一些内容并未纳入。针对第二项差异，二制度的污染物排放量核算方法不一致、污染物核算口径不一致，这就是致使环评提出的严格要求难以在项目运行后期得到难以落实的原因 [12]。
其相似处主要表现在审查标准和具体内容的高度重合和行政行为性质的相同。二者在实体上是继承与被继承、程序上先后的行政关系。环评与排污许可符合多阶段行政行为的基本特征即“一机关、多程序、多行为” [13]。类似于行政机关本着实现保护环境公益的公法管制目标，先对环评中项目运营过程中的产排污环节、可能产生的污染物、污染物排放的浓度、污染物排放的数量、应采取的污染防治措施、排放口数量、位置、监测方案等进行审批，再审批一次有着上述同样内容的排污许可申请，不利于社会资源的合理配置，导致行政效率低下，也是许可核发、监管流于形式的很大原因。也就是说，环评与排污许可证内容的衔接存在重复累牍，二次审批有着同样内容的排污许可申请，这势必加重行政机关的审查责任又加重行政相对人的负担，同时造成信息的重复累牍、重复整合，降低行政效率。
因此，针对环评与排污许可核发是简单的重复行政行为还是必要组成部分是学者讨论甚多的问题，从排污许可信息统一与真实性的角度出发，笔者认为这是两个简单重复的行政行为，二者的同时存在不利于“一证式”管理和信息的统一登记、统一管理。
3.3. 法律约束
首先，行政法下的监管规范缺失。环境行政责任的主体可以是行政相对人也可以是行政主体，构成环境行政责任需要满足三个方面的因素：行为人有过错、行为的危害结果、违法行为与危害结果之间的因果关系。同时行为违法和有过错是行为人承担环境行政责任的必要条件。
纵观有关环境的相关法律，目前存在行政主体行政责任与环境行政相对人责任的设定严重失衡，环境监管行政责任的追究者或者监督者责任设定空白等问题。对于行政主体的监管而言，虽然我国法律规范设定了环境监管者的环境监管行为，但对法律后果没有做规定或者规定不明，从而无法实际追究责任主体行政责任 [14]。对行政主体责任的规定大多为义务性规定和禁止性规定，没有具体而明确的法律规定。例如《水污染防治法》和《固体废物污染防治法》，对水污染监管的行政监管责任仅在第80条和第67条中做了简单列举，《大气污染防治法》中没有对行政监管做出相应的法律责任。
其次，是排污许可制度在分类管理上的制度设计，《条例》规定环境保护部按行业制订并公布排污许可分类管理名录，分批、分步骤推进排污许可证管理，环境保护部根据污染物产生量、排放量和环境危害程度的不同，在排污许可分类管理名录中规定对不同行业或同一行业的不同类型排污单位实行排污许可差异化管理，其中对污染物产生量和排放量较小、环境危害程度较低的排污单位实行排污许可简化管理等。笔者认为，这样的制度设计存在两个重大的问题：第一。缺乏精细化。各个行业对污染源的要求不尽相同，简单的划分为一类不利于排污信息映照现实问题。第二，重点管理和简单化管理的排污单位主体认定存在问题，重点排污单位的范畴不明确。“重点”这类词的语义的核心内涵和外延皆难以确定 [15]，这赋予环保部门较大的裁量空间，容易造成恣意武断；此时，界定哪些是需要重点和简化管理的排污单位成为难点，这也间接影响到信息披露的准确性。
4. 以程序、体制、素质为着眼：问题解决
排污许可制度信息真实性的保障主要可以从以下三个方面进行解决：第一，优化排污许可证的登记核发程序，明确行政受托主体；第二，提高国家机关工作人员的行政伦理规范；第三，加强排污许可证后监管，以倒逼主体履行确保排污许可信息归集真实性、准确性的义务。
4.1. 优化排污许可证的登记核发程序
1) 明确行政受托人的地位
我国排污许可主要采取“命令控制型”，通过行政强制的方式达到信息披露的效果。在行政机关委托第三方服务机构进行检查的过程中出现了一系列的问题。有学者指出行政性业务对外委托主体应当具有合法的职权基础；行政委托有明确的法律依据；受托人符合法定的资格条件；必须采取法定形式 [16]。第三方服务机构不仅为企业提供信息填报培训和答疑，还协助生态环境主管部门审核排污许可证信息。基于信息不对称的现实因素，要对排污许可证技术审核的行政受托主体进行程序性约束。就行政委托人的资质而言，应当在法律上确定私人主体作为行政许可受托人的资格，同时受托方必须具备能够进行相应环境监测、技术评估等人员和技术要求。同时生态环境主管部分也可以建立考评机制。对排污许可证技术性审核的受托主体进行考核评价。就委托的形式而言，应当规定须采取书面的形式，例如可签订委托合同。同时应当采取合理的方式将合同进行公告 [17]。
2) 加强行政机关执法规范性
美国根据污染物的特性将污染物划分为常规污染物，非常规污染物和有毒污染物三类 [18]。美国预处理计划核心内容是对于有毒污染物或非常规污染物的工业污水需要在排向公共污水处理厂前进行预处理 [19]，因此可以重新划分污染物种类，将原先的按照两套标准划分的污染物种类，按照一套标准划分为三种类型污染物，即有毒污染物、常规污染物、和非常规污染物 [20]。
美国NPDES许可证的遵守监测和执行方法，采取多种监测和检查方式，不仅采用自行监测，还有在线监测等监督性监测措施；不仅包括形式审查、随机抽查和现场检查，还纳入在线检查、遥感检查、诊断性检查等多种检查模式，从而保证排污许可证的内容能够切实实施，执法监督信息真实向社会公开。通过学习美国的污染物划分标准以及监测执行方法为我国排污许可事前执法规范提供借鉴意义。
4.2. 提高行政机关工作人员的专业水平、待遇和行政伦理规范
首先，提高政府部门人员的绩效工资在总工资福利中的占比，加强行政机关工作人员的专业素质的同时通过绩效考核制度提高部门工作人员的工作质量与效率。
首先，提高行政机关工作人员的行政伦理规范，要加强伦理教育，培养伦理意识。使伦理道德教育内化为行政机关工作人员自身的道德素质和道德人格，从内部建立起一套正确的伦理价值体系，并将其外化为行政行为，在行政行为过程中遭遇道德行为选择时，能够明确自身的责任和义务，从而做出正确的选择 [21]。要激发行政机关工作人员的内生动力，建立排污许可制度执法的容错纠错机制，提高行政效率。
其次，要健全伦理法律体系，与行政伦理相关的规定也是内含于其他法律法规中，我国并没有以立法的形式来对基层行政机关工作人员的行政伦理进行约束。因此要借鉴日本在行政伦理法制化的经验，加快行政伦理法制化进程，确保基层公务员行政行为规范化、制度化的实施 [22]。
4.3. 加强排污许可制度的证后监管
1) 加强排污许可监管信息化
加强信息化建设是健全完善依证监管执法体系、提升法治化水平的重要抓手和工具 [23]。可以优化排污许可信息平台设计。增加污染许可证申请和实施报告质量等“智能检测”辅助系统，进而完善固定污染源统一数据库建设。加强排污许可数据互联互通，深化固定污染源统一数据库联动动态更新，推进全国固定污染源信息共享、联合集成管理。解决依赖前期数据进行监管的弊端，不断更新数据，达到监管信息的实时性。
2) 提高行政机关的实质性监察能力
首先，可以建立具体的规章制度，尽快建立排污许可后的执法支持体系，明确执法流程、执法内容、执法重点、检查方法等重点内容，减少执法的主观性，方便基层行政机关科学、规范地开展排污许可证执法工作。另一方面，我国环境主管部门进行环境执法大多是粗放型监督，经过简单的比对使得执法流于形式，简单的形式审查只会导致对监管部门对前期核发工作的依赖性过强，因此为了消除依赖性，监察部门需要做到相对独立，采取多种审查方式。反观美国NPDES许可证分类管理制度，除了按照不同行业或同一行业的不同类型排污单位设置差异化排污许可证之外，还可以按照区域、城市污染源或非城市污染源进一步精细划分，实现精准化管理，在排污许可证的实施上，按照各地各行业的标准分类管理 [24]。
3) 促进行政机关之间形成监管合力
针对监管体系脱节的问题，一方面，在数据上首先统一成完整的体系，完善“一企一档”，强化依证监管关联企业征信体系。将排污单位排污许可违法信息纳入企业征信体系，强化排污许可证的信用约束，将不按证排污或证后执行不到位的企业纳入重点监管名单，并加强监督检查频次，督促和引导企业落实主体责任。另一方面，重构行政机关内部行政职权范围，形成良好的配合合力。
5. 结语
排污许可信息是一个不断循环，能够形成应用闭环的统一整体，对排污的行政处罚和公众参与等起到了至关重要的作用，一个环节的纰漏将导致整体排污治理、规制功能的削弱。目前在政府生态环境主管部门执法过程的事前、事中、事后存在多方面的原因影响到排污许可信息的真实性，事前，核发程序恣意，信息重复累牍、污染源信息分类不合乎规范；事中，行政机关行政审查不严，各统计数据存在暗箱操作等问题；事后，监督部门过分依赖事前事中的数据使监督流于形式，各个部门未形成监管合力，部门相互脱节。本文从三个大方向程序、体制、行政机关工作人素质方面提出针对事前、事中、事后的解决方案。
但是，排污许可信息涉及到制度、执法、审批的方方面面，仍有许多问题没有解决，因此需要更多的调研和学术研究，致力于完善排污许可技术的制度支撑体系，响应了党的关于推进生态文明体制改革的号召，完善生态管理制度的衔接整合，实现国家环境治理体系和治理能力的现代化的目标。