1. 引言
随着互联网和大数据的快速发展，各种新兴技术为社会的数字化发展搭建了便捷的桥梁。电子政务的出现，在一定程度上提高了政府向群众提供服务的效率和质量。随后，数字政府的出现又大大提高了政府的行政效率、促进了公民的参与，是电子政务的进一步发展。十九大以来多次会议中都强调要建设数字政府、提高社会治理水平，而数字政府建设的一个重要特征就是数字治理。运用数据及各种分析技术助力数字政府建设逐渐成为时代的潮流，各级各类政府均致力于全面打造阳光政府，大力构建数字治理体系以实现国家治理体系和治理能力现代化的目标。近年来大部分学者围绕数字治理的概念、基本要素、建设原则、建设困境等进行了研究，例如鲍静等 [1] 人通过研究提出了数字治理的原则、框架和要素。李韬等 [2] 人则从公共管理等多个视角研究了数字治理的涵义和基本要素。沈费伟等 [3] 人通过研究福建、上海、浙江等地的数字治理平台发现基层数字治理在理念、体系、机制等方面存在问题。黄建伟等 [4] 人从伦理的角度研究了我国基层政府在数字治理过程中面临的困境。虽然数字治理相关研究及成果较为丰富，但是围绕我国民族地区数字治理的研究却比较少，而民族地区由于其特殊的自然、地理、历史环境，发展较为落后，目前数字治理建设还面临着很多问题，因此本文将研究分析民族地区数字治理过程中面临的困境，并对其优化路径进行探索。
2. 大数据与数字治理
2.1. 什么是大数据
大数据一词第一次出现在人们的视野中是著名未来学家阿尔文·托夫勒的著作《第三次浪潮》 [5] 中，但当时人们并没有对大数据产生特别的关注。大数据正式受到人们的关注是从2011年麦肯锡全球研究院发布大数据研究报告开始，该报告提出“大数据时代”已经到来。狭义的大数据是指数量巨大、来源广泛、形式多样的巨大的数据集。普遍认为大数据具有海量的数据规模、快速的数据流转、多样的数据类型和价值密度低四大特征。而广义的大数据则不仅仅指一个巨大的数据集，还包括对这些数据进行收集、存取、分析和使用，以创造新的价值。总结来说大数据不是一种特定的技术，它是数据资源化并通过新技术挖掘数据价值的创新模式 [6]。
2012年12月，在全国统计工作会议上对大数据时代进行了解读，这是我国官方首次提出大数据时代的到来。同月，在“中国科学与人文论坛”上白春礼院士呼吁中国应制定国家层面的大数据战略。2013年1月，在“大数据背景下的计算机和经济发展高层论坛”上大数据引起了众多政府部门的广泛讨论。2014年《政府工作报告》开始出现大数据一词，意味着从国家层面肯定了大数据。2015年3月，李克强总理在第十二届全国人民代表大会第三次会议和政协第十届全国委员会第三次会议上提出“互联网+”，进一步肯定了大数据的应用意义。2015年10月，大数据第一次被写入党的十八届五中全会决议中，标志着我国大数据建设开启了新篇章，同时五中全会公报提出要实施“国家大数据战略”，这标志着大数据正式上升为国家战略。
2.2. 数字治理的一般概念
数字治理是现代信息技术与治理理论结合的产物，学界一般将其理念从广义和狭义两个方面进行理解。从广义上来看是指在电子技术的支持下，整个社会运行和组织的形式，包括对经济和社会资源的综合治理 [7]。狭义上的数字治理指的是政府在与市民社会和以企业为代表的经济社会的互动中应用数字技术、简化政府事务程序并提高其民主化程度 [8]。数字治理的目标有公共服务水平的提高、政府效能的优化、促进公众参与等，本文中所采用的是数字治理的狭义理解。
在数字治理方面，目前我国民族地区基层政府都已经开始运用政府门户网站以及移动政务平台来宣传政策和促进公民参与政治生活，并且现在基层单位都在实行电子办公。尽管民族地区在数字治理方面取得了一定成就，但是参与数字治理的主体即政府、企业和社会公众层面都还面临着一些困难，使得民族地区数字治理建设与东部发达地区之间还存在一定差距。
3. 民族地区应用大数据的现实基础
3.1. 政策引领与支持
20世纪末以来我国开始进行数字政府建设以及提升数字治理能力方面的研究与实践。党的十九大报告和十九届四中全会都提出并强调要加强数字政府建设，提高数字治理能力。十九届五中全会明确提出要加强数字政府社会、数字政府建设，提高公共服务、社会治理等数字化智能化水平。2022年国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》，就全面开创数字政府建设新局面做出部署。在中央和地方各级政府的引领与支持下，我国数字政府建设不断取得新成就。同时各地方政府也积极响应中央号召，结合自身实际情况出台了一系列相关政策、措施。例如，浙江省印发《浙江省促进大数据发展实施计划》，在全国率先推出政府数据统一开放平台 [9]；湖州市试点进行“数字大脑”村社通助力基层数字化治理，社区百姓所有信息都通过“湖州村社通”系统进行日常管理 [10]。广东省印发《珠江三角洲国家大数据综合试验区建设实施方案》，将珠江三角洲打造成为示范引领作用显著、具备国际竞争力的跨区域类大数据综合试验区 [11]；印发《广东省数字政府改革建设“十四五”规划》，提出要加快省域治理体系和治理能力现代化，打造全国数字政府建设标杆 [12]。贵州省人民政府印发《关于加快大数据产业发展应用若干政策的意见》，提出要打造大数据产业发展应用新高地，推动大数据产业成为本省经济社会发展的新引擎；同时提出要加快推进数字政府建设全面提升政府治理数字化水平 [13]。
3.2. 时代机遇
推进西部大开发，把握好民族地区加速发展的契机。
十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，西部各项发展均取得了重大成就，但是发展不平衡不充分仍然是西部面临的重要问题。进入新时代，做好西部大开发对于实现国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。2020年中共中央国务院发布《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，意见指出到2035年要实现西部发展与东部相当 [14]。新时代我们要抓住西部大开发的战略机遇，利用民族地区的自然、文化、历史等优势资源建设现代化产业，调整原有单一产业结构，实现三产融合发展，助力西部民族地区经济高质量发展发展和国家治理体系和治理能力现代化。
3.3. 基础设施与信息产业不断发展
受自然、历史等因素影响，民族地区通信事业起步较晚，近年来，在党中央和各级政府的大力支持下，民族地区的基础设施建设不断完善，各地方政府大数据平台建设取得了显著成效。据工信部统计，截至2021年11月底，我国现有行政村已全面实现“村村通宽带”，三区三洲深度贫困地区通宽带比例从不足70%、62%、26%全部提升到100%；西藏地区在工业化和信息部、财政部的大力支持下开展实施了七批电信普遍服务工程，实现了西藏所有行政村“村村通宽带”，并且99%以上的行政村实现了光纤宽带和4G信号双覆盖。在大数据平台建设方面，贵州省建成中国首个省级政府数据聚集、共享开放的平台，同时在各县市设立大数据监管平台、农业大数据平台、劳动和就业保障大数据平台等，在民族地区建设中处于前列；四川省民族地区也积极开展数字化建设，并已取得初步成效。虽然我国民族地区已经开始借助大数据平台来优化政府服务及治理能力，但同东部发达地区相比仍然存在一定差距。
以甘孜州为例，目前甘孜州正着力打造甘孜水电消纳示范区云计算中心、在新都桥建设数字经济集中区，全力发展集基础设施、资源共享、运营于一体的全州行业大数据中心。并且甘孜州本土企业研发的“一部手机畅游甘孜”覆盖内容广，且支持藏汉英三种语言切换功能；同时“互联网+精准扶贫村级财务代理记账”APP、优质远程教育A平台、薄弱远程教育B平台等各类云平台的建设，实现了各类优质资源全域共享。
3.4. 数字治理水平逐步提高
以甘孜州为例，首先，电子政务建设不断创新，建有政务云、云协同办公系统、政务信息资源共享平台等，逐步建成“互联网+”政府，同时，甘孜州社会信用信息共享平台实现了信用信息资源的交换共享，营造了良好的社会经济发展环境。其次，建设天网、地网以及雪亮视频监控，推动了智慧交通项目的发展；网格系统、雪亮工程等信息系统的应用使政府各职能部门与城乡实现了一体化联动。最后，建设应急指挥中心，实现了监测监控、辅助决策等功能，大大减少了自然灾害、社会安全事件等造成的各种损失。
4. 民族地区数字治理困境
我国从中央到地方都发布了一系列政策文件，强调大数据的应用，强调要在大数据战略的指引下，建设数字政府、促进政府数字化转型、提升政府治理能力，从而提高政府的效率、公共服务供水平以及公众参与是我国政府建设的重要目标。然而当前我国民族地区数字治理仍然面临着许多困境。
4.1. 技术层面：数据意识和数据能力薄弱
进入大数据时代，我们对社会事务进行治理的基础是数据和网络，如果对这两者没有清楚的认知，那么治理显然达不到想要的效果。当前我国民族地区在信息化建设方面取得了一定成果，根据《第49次中国互联网络发展研究报告》显示，截至2021年12月，我国共有政府网站145,566个，主要包括政府门户网站和部门网站其中内蒙古、广西、西藏、宁夏、新疆、贵州、云南、青海等民族八省区政府网站数量分别为551、542、253、128、158、438、291、131个，民族地区干部群众对于网络有了一定了解于发展 [15]。但是数据资源是才兴起不久的一个新兴资源，因而大家对数据资源及数字治理的认识还不多。
具体体现在两个方面，一是对数据的认识不足，因而缺乏大数据意识。民族地区现有工作人员中掌握大数据、云计算等新兴技术的人才不多，对于大数据的认识主要是通过上级的政策文件、或者会议精神获得。二是对数字治理理念的认识不足。虽然国外对于数字治理的研究较早，但是直到本世纪初数字治理的理念才进入我国，并且研究也多是数字技术的应用，而对数字治理本身理念的研究相对较少。虽然在数字治理本土化研究的过程中发展出了一些本土化的理念，但是仍然缺乏一定的创新。对于民族地区政府及其工作人员来说，本身从事的就是实践工作，对学术研究的关注度相对较低，因而对数字治理理念的认识就更加不足。
4.2. 行为层面：数字鸿沟导致的公众参与问题
进入大数据时代，各种技术为我们带来便捷的同时也不知不觉带来了一些问题。例如由于数字鸿沟带来的社会公正与公众参与问题，虽然数字政府的建设提高了公共服务供给的水平，但是也在无形之中将那些不具备相关技术条件与能力的人群排除在了外面。受制于经济发展和自然环境，当前民族地区中老年群体中还有一部分人知识文化水平不高、甚至没有进行过系统的学习，导致他们看不懂政务信息公开平台上的信息，更无法在政务平台上提出自己的意见，因此在大部分民族地区用政务信息平台无法在线捕捉到这一部分人的需求与建议。再加上语言环境的影响，大部分老年人只掌握少数民族语言，无法用普通话进行交流，因此也很难通过手机、电脑等移动设备来参政议政，表达诉求。政府和公众之间的互动主要靠政府工作人员的宣讲，由于缺乏了在线交流互动的能力和技术，导致一部分人不再愿意参与到数字治理的过程中来。
4.3. 组织层面：治理主体单一，多元治理格局尚未形成
随着我国大数据战略的实施与数字政府建设的开展，大部分省市都开始了数字政府建设，并且都取得了不错的成就，例如浙江的“最多跑一次”、贵州的云上贵州等。随着数字政府建设的不断完善，吸引了越来越多的主体加入到数字政府治理中来，很大程度上提高了政府的数字治理能力。例如，腾讯、阿里巴巴等企业都参与到广东、浙江等地数字政府建设当中，随着互联网企业的加入，使得公众参与治理的方式不断完善与稳定。但是在西部民族地区，经济发展水平较为落后，因此数字政府建设水平相对较低，公众参与的渠道及能力相对来说都不足，与发达地区相比还存在一定差距。当前民族地区治理的主体还是以政府为主，企业、社会组织及个人参与较少，多元治理格局尚未形成。
4.4. 制度层面：数据交换共享制度不完善造成的共享困境
数据孤岛问题是数字政府建设过程中的必然产物，任何国家都难以避免，我国也不例外 [16]。我国政府内各部门由于职能属性的不同，一直存在着部门间数据不流通等问题，而数据资源在数字政府治理的过程中占有重要的位置。但是在民族地区各种业务中台、协同办公平台等数据公共流转平台建设还不完善甚至缺乏，使得以往存在的数据不流通问题更加放大，数据“孤岛”、数据“烟囱”等问题随之而来。同时受到技术限制与缺乏响应的数据交换共享制度，使得数据资源的质量不高、对非结构化数据等类型不一的数据资源处理能力不足，政务数据与社会数据融合不够等问题，使得数据应用场景单一，无法将数据治理价值最大化。
5. 运用大数据提升民族地区数字治理能力的对策建议
5.1. 强化认知，提高各主体使用数据的能力
虽然要将数字治理主体朝多元化方向发展，但是政府在数字治理中仍然占据主导地位，因此，各级政府要清楚的认识到什么是数据、以及数据资源对于数字开展数字治理的意义。一是政府层面，与东部数字化发展做得比较好的省市联合，实行对口支援制度，例如广东、浙江等，并建立合作关系，帮助民族地区实现经济创收，同时引进发达地区的互联网企业。例如四川省甘孜州就与浙江省合作，浙江省成立甘孜州帮扶工作队帮助甘孜州实现共同富裕、聚焦数字化转型等重点领域，在合作初期就促成了多家企业与当地的合作，一期项目投资额就达到150亿元。在甘孜州政府发出加快数字甘孜建设后，不久浙江省驻甘孜工作队在2021年10月上线了数字管理服务平台——“数字甘孜”。二是领导干部层面，要对领导干部进行教育培训，利用企业的专业技术人员来对政府工作人员及群众开展培训认识数据，增强领导干部对数字治理的认识。通过领导干部来推动组织的理念更新。数字治理与电子政务和大数据治理相比，在空间形态、规则、驱动力、数据存在形式、治理关系、治理主体、治理功能等方面都发生了变化 [17]，因此我们不能固守以往的思想，要时时更新自己的理念。而在民族地区，政府部门的领导往往是带动整个组织及下属的关键，因此要对领导干部进行教育，使领导干部来带动整个组织理念的更新。三是在基层工作人员层面，将对数字治理的认知及想法纳入考评机制，来促进工作人员积极主动的去学习大数据、云计算、数字治理等知识。
5.2. 建立多元主体协同治理机制
习近平总书记强调“要加强政企合作、多方参与，加快公共服务领域数据集中和共享，推进同企业积累的社会数据进行平台对接，形成社会治理强大合力” [18]。因此建立政府、企业专家、公众多元协同的治理机制，在治理中形成清晰的责任与权力边界，保证多元主体作用的发挥。在政府、企业、公众之间建立双向的监督机制，实现对治理过程的全监督。
由于各地区所处发展阶段不同，因此各级政府在治理中发挥的作用是不一样的。中央政府一般是负责政策制定、宏观调控等，不直接参与治理过程。而地方政府在众多治理主体中起的是主导作用，但主导的意思并不是大包大揽，而是在治理过程中充分考虑到各参与主体的权利，发挥筹划、协调、监管等作用，做到科学决策。但是政府在进行数字治理的过程中，缺乏相应的专业技术、专业人才以及项目资金，因此通过政府购买、合同外包等方式将企业纳入治理体系，由企业的信息技术专家、人才来提供相应的技术支撑，同时将企业纳入治理过程中，企业也可以负担一部分的资金投入。但是并不是要用企业取代政府的主体地位，而是通过构建良性的互动机制，推动互联网企业参与数字治理 [19]，例如在与企业进行合作前要制定相应的法律法规以保护公民信息和政府权益不受侵害，明确政企合作之间的权责边界，明确政府、企业和公众的责任划分。同时在选择合作企业时要注意区分企业性质，例如国有与私营等；政府也要对企业进行监督，防范企业参与治理的风险问题。
5.3. 深化数据治理，提升政府数字治理能力
对于民族地区而言要优化数字政府建设的路径，不仅要加快完善信息基础设施建设，还需要深化数据资源的共享利用，促进多元主体协同治理。首先建立健全数据治理制度，制定数据采集、存储、传输、处理等过程的规范标准，提高数据质量、规范数据使用流程。完善数据绩效评估体系、从制度上推动组织建设数字政府的积极性，改善政府组织和成员对政府数字化转型的抵触情绪。其次是加快政府内各部门、各单位政务信息系统整合共享，促进数据信息在各部门间互联互通，依靠数据交换共享平台来破除数据孤岛、增强部门间及部门内外部的合作。最后是加大公共部门信息公开力度，虽然许多民族地区已经开设政府部门网站，但信息公开力度与其他地区相比还存在一定差距。例如，部分民族地区政府网站在人员、机构职能等方面信息公开力度相对其他地区而言还存在一定差距。要想推动政府数据向社会流通，使大众也能享受到数字红利就必须加强信息公开的力度。同时确定数据的所有权，在建设数字政府的过程中势必会引入一些互联网企业，如果不对公共数据的产权加以确定，就可能使得公共数据成为企业获取私利的工具。因此将数据的挖掘、分析、传输等权力明确到具体的部门与单位，由具体的部门与单位对数据进行分类，根据数据的隐私属性与安全属性决定数据公开的级别、内容等。
5.4. 拓宽公众参与渠道，激发不同主体参与治理的积极性
数字治理模式下，政府不再是唯一的治理主体，需要社会公众也广泛的参与到治理中来，公众的参与能提升治理的效果。首先要完善、创新公众参与的方式，例如可以在政府网站、政务信息公开平台等设置语音输入平台，自动将少数民族语言翻译为现代汉语，使得文化水平较低的中老年群体即使不用打字也能将自己的需求和建议等向政府反馈。同时在线下设置弱势群体专用窗口实行“一窗通办”，即所有政务服务都可在一个窗口解决；同时支持远程业务办理，一些比较复杂的业务可以由家中外出上学或上班的子女及亲属线上办理，线上线下相结合，尽力减少数字鸿沟现象带来的影响，同时提高政府的行政效率。二是学习深圳福田模式的经验，设置便民信封，在线下窗口办理业务时可容缺，使企业和群众办事实现“最多跑一次”。三是制作双语视频、动画等对民族地区群众进行相应的教育宣传，使他们明确自身拥有的权力，鼓励他们提出自己的意见与需求。最后在村组设置一名意见反馈专员，由村两委或者驻村干部担任，收集通过培养教育后仍无法自主提交意见的群众的意见，全面保障、促进民众与政府间的交流与互动。
5.5. 以大数据相关产业带动数字治理能力
当前西部民族地区还处在数字化发展的初级阶段，随着对数字化发展的重视与行进，将会对数据挖掘与处理的能力产生更高的需求，在政府自身无法完成如此庞大、复杂的工作时，对大数据相关产业的需求将大幅增长。因此，着眼于未来，支持大数据产业发展有利于提高数字治理能力。其次，西部民族地区得益于得天独厚的地理位置，拥有丰富的水电等自然资源，使得西部民族地区发展大数据产业成本较低，丰富的自然资源与优越的地质条件使得西部民族地区大数据产业发展具有极大的优势。例如内蒙古乌兰察布的“草原云谷”，乌兰察布利用区位优势、地质条件与优惠政策吸引大数据企业进驻，以大数据引领发展，推动大数据与社会治理融合。地处西南的贵州省大数据产业发展风生水起，充分运用大数据
Figure 1. Digital governance collaborative system in ethnic areas
图1. 民族地区数字治理协同系统
改善和保障民生服务，大力推动数据跨层级、跨部门交换共享，实现了“数据多跑路、群众少跑腿”的效果。“南贵北乌”的大数据发展格局日益形成。大数据、云计算等软实力是提高数字治理能力必不可少的部分，因此，利用区位优势与地质条件大力发展大数据产业是提升西部民族地区数字治理能力的进路。
6. 民族地区数字治理推动生态协同
民族地区数字治理是一个动态调整系统，不同阶段会有不同策略，同时又会有反向影响。
民族地区数字治理系统以大数据技术为核心驱动中心，通过政策引领、时代机遇等探索性措施，同强化认知、多元协同治理等操作性措施一同推动民族地区数字治理，实现治理去区域化与治理区域化，以稳固和加强民族地区数字治理能力，如图1所示。治理去区域化指通过数字空间的联动降低地理差异带来的影响，类似的地理区域化指地理差异性提高，而两者将不断动态互补，共同发挥作用提高治理能力。操作性实施指具体方案的实施等，战略实施指政策方向的调整。战略驱动指自由探索型调整，即允许一定程度的错误。稳定加强及收缩驱动为结果导向驱动，从而尽量减少错误决策。
7. 总结
我国基层数字治理研究起步稍晚、发展较慢，因此随着面临的挑战不断增加，基层地区尤其是民族基层地区在数字治理过程中陷入技术、行为、组织和制度的困境。实践经验表明，民族地区在数字治理过程中往往力不从心，同时在政民互动、政企合作、政社合作方面还有很大的进步空间。在大数据时代，强化数字治理各主体使用数据的能力、建立多元主体协同治理机制、深化数据治理提高数字政府治理能力、拓宽公众参与渠道以及发展大数据产业，将有利于提高民族地区数字治理能力，使民族地区基层数字治理走向系统化、规范化、制度化和高效化的发展道路，为民族地区基层民众提供智能化、高效化的公共服务，真正做到为人民服务 [20]。
基金项目
西南民族大学中央高校基本科研业务费专项资金资助“以大数据推动民族地区基层政府数字治理研究”(2021SYYXSS74)成果。