1. 引言
党的二十大报告深刻阐释了新时代坚持和发展中国特色社会主义的一系列重大理论和实践问题，为新时代新征程社会组织高质量发展指明了前进方向、提供了根本遵循 [1] 。社会组织是中国社会主义现代化建设的重要力量，历年来受到党中央和各级政府的高度重视，通过互联网搜索资料显示，自2008年起至今，我国民政部出台社会组织相关政策文件共135份，各级地方政府相继出台1174份有关社会组织的规范性文件。
政府推动社会组织高质量发展是一项创新性实践，有明显的各省扩散趋势，但是这种行为多是地方政府在实践中的探索和尝试，真正从政策文本视角进行的研究为数不多。相较于实践层面，制度层面的影响往往更加深远，对政策文本的研究也更能折射出政府推动社会组织高质量发展政策扩散的深层意蕴。此外，尽管我国学者已对社会组织高质量发展进行了广泛深刻的研讨，但是以政策创新与传播框架作为理论视角进行的研究尚显空白。
为此，本文将以中国31省出台的相关政策作为观测样本，运用事件史分析方法，对省级政府推动社会组织高质量发展的政策创新和传播影响因素进行分析。一方面，期望能通过本研究识别影响省级政府间政策创新和传播的关键性因素，另一方面，希望为我国政府推动社会组织高质量发展的理论与实践提供参考。
2. 文献回顾
政策创新和传播框架最初从传播学、社会学、情报学等学科中衍生而来，逐渐发展成为政策科学领域的一个重要流派分支 [2] 。学术界通常将政策创新和传播界定为政府采纳某项创新政策后，该政策是如何通过各种途径传播到其他政府并为其接纳的。18世纪初出版的《模仿法则》一书最早提到政策创新与传播的概念，到18世纪中叶，Ryan & Gross发表的研究将该理论引入到农业技术、政策创新和政府改革等领域中 [3] 。18世纪末，France Stroke夫妇在理论上整合了内部决定和外部扩散模型，并提出综合性政策创新扩散模型，在方法上引入了事件史分析 [4] ，这是该理论模型研究的一次突破性进展。
如今，政策的创新与传播概念更加宽泛，是指创新政策在一定主体推动下，遵循某种路径推广及扩散的总过程，涵盖政策创新扩散的主客体、路径以及影响因素等内容 [5] 。该领域的研究逐渐聚焦于寻找影响政策传播的因素，例如自身财政能力、邻近政府情况、中央垂直压力、政策活动家作用等。对政策创新和传播的研究有利于了解不同层级政府接纳新兴政策的影响因素，并进一步了解同层级政府之间的政策扩散机制。
我国学者最早于2004年引入该理论框架，近年来本土化研究不断深入，政策创新和传播逐渐成为管理学和行政学的热点话题。有学者用此理论对政府购买服务、低碳城市试点选择、河长制政策、城市低保制度等进行研究 [6] ，并为完善政策体系、优化治理体系、提升治理能力等方面提供对策 [7] 。但是就社会组织高质量发展政策而言，还缺少应有的关注，前人的研究为进一步厘清政府推动社会组织高质量发展政策创新和传播夯实了理论基础。
3. 分析框架和研究假设
3.1. 分析框架
政策创新和传播框架主要有两种解释模型，分别是内部决定模型和传播模型。根据内部决定模型的假定，推动地方政府部门创新的因素是政府内部的政治、经济或者社会特性，排除了其他地方政府和中央政府的影响 [8] 。如果地方政府的资源越充足、规模越庞大、经济越发达，那么该政府越具有创新性，该理论认为，财政资源和政府能力是其中最重要的影响因素。
而支持传播模型的学者往往认为，地方政府之间的相互竞争导致了新政策的采纳，地方政府之间相互竞争，避免处于劣势，并且在竞争中相互学习，采纳那些在其他政府被证实行之有效的政策 [9] 。本研究采取的理论框架是区域传播模型和全国性互动模型，前者假定地方政府会受地理上邻近地方政府的影响，因为存在类似的社会和经济问题，且拥有相近的环境，公众对地理位置相近的省份政策接受度更高，因此地方政府会有向邻近政府学习的趋势。后者认为存在一个全国性的政策交流网络，使政府官员们能够及时把握其他政府之间的政策动向，且政府官员可以在自由互动中学习模仿，已采纳新政策的地方政府会为尚未采纳新政策的地方政府提供一定的激励和刺激。
本文在结合内部决定模型、区域传播模型和全国互动模型的基础上，构建如图1所示的理论分析框架。在内部决定模型中，省级政府的政治特性、经济特性和社会特性具象化为辖区GDP、年末人口总数、财政能力和社会组织数量四个可测量的变量，年末人口总数和财政能力可以在一定程度上反映政治特性，即政府规模，辖区GDP可以直观体现经济特性，社会组织数量则可以呈现社会特性。在区域传播模型中，由于地理位置的类似以及公众压力的原因，相邻政府之间会在学习的过程中相互效仿、不断竞争，本文重点考虑相邻政府出台政策比例所带来的影响。就全国互动模型而言，在关注全国范围内各个政府的行动后，会给地方政府带来激励和刺激因素，鼓励他们自由互动，模仿先行地方政府，积极出台政策，并将其转化为全国范围内省级政府发布政策的比例。
Figure 1. Analysis framework for innovation and dissemination of quality development policies in social organizations
图1. 社会组织高质量发展政策创新和传播分析框架
3.2. 研究假设
在研讨影响政策创新和传播的影响因素时，学术界尚未达成共识，有学者将其归纳为政治、经济、社会等内在需求和学习、模仿、压力等外在力量两大方面，国外学者Wejner则将其整合为一个涵盖三大类要素的分类机制：一是创新主体的特征，包括创新后的收益和成本、社会影响等；二是创新客体特征，例如创新者身份、社会经济地位、政治意识形态等；三是创新环境特征，包括地理环境、政治环境、历史文化等 [10] 。本文采纳的正是Wejner的分类方法，将影响政府出台推动社会组织高质量发展的因素归纳为以下三方面：
1) 创新主体因素
在我国社会经济高速发展的背景下，政府职能亟待转变，社会组织成为承接政府职能的重要部分，逐渐成长为社会治理的中坚力量。然而现阶段我国社会组织尚未进入高质量发展阶段，专业性有待提高，因此仍需政府出台相关政策，保障社会组织的稳步健康发展。政府作为推动影响因素。
首先，美国学者Walker对各州政府的政策项目创新和传播情况进行研究，结果表明地方政府经济发展越好、城市化程度越高，就会更易于进行政策创新，因此经济水平是影响政府政策传播与创新的重要因素之一。其次，支持组织创新理论的学者认为，地方政府辖区内的人口规模越大，意味着对公共服务的需求度越高，个性化也更高，政府自身的职能无法满足需求，因此需要寻求社会组织提供多样性的服务，所以政府更愿意采纳创新政策推动社会组织发展。最后，国外学者MOHR·L·B在其研究中指出，财政能力越强的地方政府越易于采纳创新政策，且推动社会组织高质量发展需要政府有一定的财政能力，不仅可以提高官方主体的定向资金拨付，还可以增加政府购买社会组织服务的资金占比。
基于现有文献研究，本文将从经济情况、人口规模和财政能力三方面提出如下假设：
A1：省级政府采纳推动社会组织高质量发展政策受辖区经济情况影响。
A2：省级政府采纳推动社会组织高质量发展政策受辖区人口数量影响。
A3：省级政府采纳推动社会组织高质量发展政策受政府财政能力影响。
2) 创新客体因素
政府推动社会组织高质量发展必定涉及社会组织自身，相较于政府部门和市场部门，社会组织自身有其独特优势，例如专业性更高、灵活度更大、公益性更强、收益非分配性等，大量规模优良、体系完备的社会组织是政府采纳创新政策的前提条件，在此基础上，本文提出如下假设：
A4：省级政府采纳推动社会组织高质量发展政策受社会组织数量影响。
3) 创新环境因素
政策的创新和传播是主体、客体和环境因素综合作用的结果，由于创新环境十分复杂，且经济因素已有探讨，而政治、文化则难以用具体指标衡量，因此本文将重点讨论来自同级政府的压力、竞争和学习机制。
根据区域传播模型假定，地方政府会受到地理上相邻政府的影响。一个政府面临和其他政府类似问题的情况下，在出台政策时会考虑相邻政府的政策文本，如果相邻政府采纳新政策比例较高，那么地方政府会更倾向于采纳新政策 [11] 。根据全国性互动模型的假定，全国范围内同级政府采纳创新政策的比例也会对省政府是否采纳创新有一定影响，这是学习机制在政策扩散中的体现。基于以上假定，本文提出如下假设：
A5：省级政府采纳推动社会组织高质量发展政策受相邻政府发布政策比例影响。
A6：省级政府采纳推动社会组织高质量发展政策受全国发布政策省份比例影响。
4. 数据来源和变量设计
4.1. 数据来源
本文在时间上选取2012年到2022年这十年间的最新数据，时间跨度较长，数据具有可参考性；在空间上选取中国三十一个省级或直辖市政府数据作为研究样本，数量适中，易于操作。因变量数据，即政府是否出台推动社会组织高质量发展政策，来自北大法宝网，自变量数据，即人均GDP、年末人口总数、政府财政能力来自《中国国家统计年鉴》，社会组织数量来自《中国民政统计年鉴》，相邻政府发布政策比例和全国范围省级政府发布政策比例是根据北大法宝网数据计算而得。
4.2. 变量设计
根据前述研究假设，设计以下变量，如表1所示。本文的因变量是省级政府是否出台推动社会组织发展政策，该变量是虚拟变量，如果出台记为1，未出台记为0，如果当年该省下辖市县政府出台政策，但省政府并未出台，则仍然记为0。
本文的自变量有三大类共六个：一是创新主体自变量，政府辖区经济情况用人均GDP衡量，即省辖区GDP总额除以常住人口数量，人口规模用年末人口总数表述，政府财政能力通过财政支出和财政收入计算得到；二是创新客体自变量，社会组织数量是明晰的指标；三是创新环境自变量，压力机制和学习机制可以通过相邻政府发布政策比例和全国范围内发布政策政府比例表现。
Table 1. Description of main variables and data sources
表1. 主要变量说明及数据来源
5. 结果分析和稳健性检验
5.1. 结果分析
在对变量进行描述性统计和相关性分析后，结果如表2和表3所示，所选的变量变化差异较小，且自变量之间的相关系数都比较小，不存在严重的多重共线性问题，选择的样本和数据基本满足研究需要。根据表3的分析结果可见，省级政府是否出台推动社会组织发展的政策和辖区人均GDP、政府财政能力、邻近政府发布政策比例、全国范围内发布政策比例呈正相关，其中辖区人均GDP、政府财政能力、全国范围内发布政策比例在0.01水平上显著，邻近政府发布政策比例在0.05水平上显著。相关性分析的结果为假设A1、A3、A6的成立提供了初步证据。
Table 2. Descriptive statistics of variables
表2. 变量描述性统计
Table 3. Correlation analysis of variables
表3. 变量相关性分析
注：*p < 0.1，**p < 0.05，***p < 0.01。
表4是用Stata软件进行二项Logit回归所得的结果，其中模型1对创新主体自变量进行分析，模型2对创新客体自变量进行分析，模型3对创新环境自变量进行分析，模型4，模型4、5、6分别从以上三类自变量中选择两类进行分析，模型7对三类影响因素整体进行回归分析的结果。该表呈现的对数似然函数值、伪R2、卡方能在一定程度上反应拟合优度。
表4还指出七个模型中的各个自变量的发生比和标准误。模型1、模型3、模型4、模型6在0.01水平上显著，模型7在0.05水平上显著，模型5在0.1水平上显著，模型中伪R2最小是0.0015，最大为0.0896，说明除模型2外，其余六个模型对数据都有较好的拟合。对模型1、模型2和模型5、模型6进行对比后可以发现，模型伪R2和卡方有明显提高，可以说明，加入创新环境自变量后，模型解释力会更强。
在创新主体变量中，对模型1和模型4回归结果进行观察可以发现，只有在用创新主体因素解释变量和加入创新客体变量时，辖区经济情况和政府推动社会组织高质量发展政策的采纳呈正相关，且在0.01水平上显著。但是从模型5的回归结果可以发现，一旦考虑到创新环境因素，二者会呈现负相关，说明人均GDP是推动还是阻碍政府采纳政策会根据环境的不同而产生变化，A1假设可以得到支持。在模型4中年末人口总数和政府采纳政策在0.1水平上显著，而政府财政能力在各个模型中和因变量均不呈现显著相关，因此假设A2、A3不能得到支持。
在创新客体变量中，由模型2和模型6可见，辖区内社会组织数量和政府推动社会组织高质量发展政策之间并不显著，但是如果考虑创新主体因素，如模型4和模型7，那么二者便会在0.05水平上显著，所以假设A4可以得到支持。
在创新环境变量中，模型3、模型5、模型6和模型7的回归结果表明，邻近政府发布政策比例和因变量无明显相关，而全国范围内各省政府发布政策比例和政府出台推动社会组织发展政策呈现正相关，并在不考虑创新主体因素时在0.01水平上显著，说明全国范围开展比例和省级政府是否采纳政策相关。由此可以得出结论，关于区域传播模型的假设A5未得到支持，关于全国互动模型的假设A6可以得到支持。
Table 4. Binomial Logit regression results
表4. 二项Logit回归结果
注：*p < 0.1，**p < 0.05，***p < 0.01。
5.2. 稳健性检验
本文通过变换计量模型的方法进行稳健性检验，将logic模型变为probit模型，得出的结论仍然成立，检验结果如表5所示。
注：*p < 0.1，**p < 0.05，***p < 0.01。
6. 结论
本文用全国31个省级政府近十年的数据作为样本，结合统计年鉴相关数据，从创新主体、创新客体和创新环境三个方面构建了Logic回归模型，讨论影响政府出台推动社会组织高质量发展政策的影响因素。
首先，在创新主体层面，各省级政府辖区内人均GDP对政府推动社会组织发展政策的创新与传播有显著影响，如果不考虑创新环境因素，那么省内的人均GDP越高，省级政府能获取的资源便越充足，但是引入一系列的互动和学习机制后，人均GDP会和政府采纳政策负相关，可以推测经济不发达的省份可能倾向于学习新兴政策。
其次，在创新客体层面，省政府辖区内社会组织数量对政府采纳推动社会组织高质量发展政策影响比较显著。因为只有在社会组织自身有稳固发展基础时，政府才能对其进行培育和扶持，出台政策、倾注资金，促进社会组织的高质量发展。
最后，在创新环境层面，相较于区域传播模型，全国互动模型更为显著，省级政府采纳推动社会组织高质量发展政策和全国范围内出台相关政策的省份比例呈正相关关系，可见全国的互动学习带来的影响大于相邻省份之间的竞争效仿。
由于一系列的限制，本文仍然存在诸多局限。例如，仅从省级政府层面研讨政策的创新与传播，可能存在一定的限制性，后续可以从地方政府角度进行研究；再如仅仅考虑省级政府是否出台政策，而没有对这些政策的后续执行和评估进行研究。