1. 引言
党的二十大报告提出：“完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境”。随着我国经济社会进入高质量发展新阶段，建立与经济社会发展相适应的更高水平的社会信用体系已成为社会各界共识。守信激励和失信惩戒是社会信用体系运行的关键机制。如何能够更好地规范营商环境，只依靠民法等私法规制手段远远不够，还要充分利用失信联合惩戒这一手段。失信联合惩戒制度作为一项新兴的信用惩罚机制，也应正视作为弱势群体的相对人合法权益保护问题。在失信联合惩戒日益发展的今天，其弊端也逐渐显现，如失信联合惩戒相对人救济法律制度缺位、告知程序不明确、事中申辩程序不完备、事中听证程序不健全以及相对人难以起诉等问题突出。
在我国社会治理现代化的现实背景下，构建适应新业态和新需求的信用监管体系十分关键，失信联合惩戒正是重要一环。我们应当从加快法律体系建设、规范失信联合惩戒告知与听证程序以及加强失信联合惩戒司法审查等方面入手，才能更好地保护相对人的合法权益，构建良好的守信行政联合激励机制和失信联合惩戒机制。本文从失信联合惩戒相对人救济理论的角度出发，总结其内涵及外延，厘清其设立规范及运行程序，将之纳入法治化的框架之下，这有助于形成诚实守信的良好风尚，并借助文化养成使社会诚信氛围逐渐清朗，从而推动现代化治理的有效运转。
2. 失信联合惩戒相对人救济理论
2.1. 失信联合惩戒相对人救济的概述
1) 失信联合惩戒相对人的概念
因本文是从失信联合惩戒机制中的相对人救济角度出发，因此该相对人的概念应当等同于可以提出行政诉讼来救济自己权利的相对人范畴，而在《中华人民共和国行政诉讼法》第二条1就对行政相对人包含的主体做出了明确阐述，即公民、法人以及其他组织可以作为行政相对人提出行政诉讼。而公民、法人或者其他组织之所以在行政管理中被称为相对人，因为他们要受到行政活动的作用和影响，当其权益受到侵害后，有必要通过诉讼维护权益。行政诉讼在本质上就是对其给予法律上救济的途径。
2) 失信联合惩戒相对人救济的理论
我国学者蔡志方认为，现代国家之行政相对人救济制度，其存在及运作之根本理念或者理论基础在于“无救济，即无权利”的法谚[1]。因此，相对人救济的理论主要是有权利必有救济理论。
在立法机关授予对应机关失信联合惩戒的权力时，应当进一步完善其中相对人的救济手段，这样才能把权力关进制度的笼子，当国家公权力侵害到相对人自身的合法权利时，相对人能够拿起法律的武器，运用多种手段来保护自己。罗马法谚有言：“无救济就无权利”，如果用现代的理论加以阐述，则是如果国家赋予公民某项权利，法律就一定会有相对应的救济方法存在，否则这项权利就无法被合理地应用[2]。正如这种学说在第二次世界大战后被各国立法所确认，注重对人民权利的保护成为一大趋势[3]。
只有相对人救济的良策，才会实现行政救济的善治。对于相对人权利的保障与救济，无论是通过法律途径来进行救济，还是通过法律手段之外的方式来进行救济，面对失信联合惩戒迅速发展的时代新背景，都需要升级换代，提高法律稳定性与救济灵活性之间的平衡能力，使相对人救济制度更加完备，更能适应新时代行政法制建设的新使命。
2.2. 失信联合惩戒相对人救济的立法现状
在法律和行政法规层面，还没有出台关于失信惩戒制度的立法制度，但是根据目前已经出台的国务院行政法规2份(此为拥有最高效力的法律规范文件)、部门规章82份等可知：行政部门正在逐步重视加强对失信联合惩戒中相对人救济的立法，并且把其作为未来法律完善的重要方向2。
国务院各部门在多领域均制定了失信联合惩戒相关的管理办法。其中大部分都规定了信用相对人的权利救济措施。这些文件大多只对失信名单公布之前的通知程序、公示时限作了规定。然而，有关失信惩戒的听证、异议、复议、诉讼以及信用修复程序的规定并不多见，赋予行政机关的自由裁量权也比较大。
而在地方立法之中，各地方政府因为没有统一的中央规范，所采取的各种惩戒措施充满了地方特色，惩戒手段与范围不断扩大，如拖欠工资失信惩戒名单、老赖行为甚至是拒服兵役都被广泛纳入失信联合惩戒之中。但是尽管惩治手段多样，这也给相对人的救济提供了不小的难度，根据在北大法宝查阅到相关地方性惩戒法律法规可知，虽然大部分地方性行政惩戒规定了异议申诉制度、信用修复制度和告知制度，但是对于失信主体事前纳入失信名单时的通知，包括享有听证的权利却并不是每一份文件都会详细规定，且各地规定也不尽相同。而对于侵犯相对人合法权利的行为能否通过复议抑或是诉讼的方式加以保护，许多地方性文件规定得十分含糊。
从中央与地方的立法现状可知，失信联合惩戒在相对人救济制度的发展仍处于初级阶段，虽然从失信联合惩戒制度的建立初衷而言，其主要目的还是为了规制不良失信行为，但是随着制度的不断发展完善，对于失信行为的规制领域以及惩戒强度都在不断扩大，只要一处存在着失信行为，就会导致相对人在各个方面的行为都受到限制。如果仅仅是重视惩戒而不重视相对人的保护，这不仅会造成行政机关滥用惩戒权，相对人无法保护自身合法权利，更会加强公民对政府的不信任感。
2.3. 失信联合惩戒相对人救济的司法现状
由前文可知，在立法领域相对人救济的法律保障目前并不完善，而在司法领域，目前从中国裁判文书网上以“失信惩戒”、“黑名单”、“行政诉讼”为关键词检索到的司法案例共有1036件3，据此可知当今相对人救济的司法现状。
第一，面对手段多样的失信惩戒措施，对于哪些措施能够提起行政诉讼，是可诉的行为，而对于哪些措施不能够提起行政诉讼，目前司法中并没有明确的规定。有一些能够采取失信联合惩戒的组织并不属于行政法上的行政主体，对于这些机构采取的惩戒措施，相对人又能否将其列入适格的行政诉讼被告，在司法实践中，各个法院的认可存在着不同的差异，是否径直否认其所作失信惩戒行为的可诉性，目前在实务中尚有争议。
第二，在司法审查这一程序中，据前文可知，我国失信联合惩戒相对人救济领域并没有完善的立法措施，这也造成了相对人能够运用的法律法规在层级上以及施行效力等方面十分混乱。不仅如此，各地法院对于行政机关实行的惩戒措施进行司法审查的力度也存在着不同，甚至有些法院根本不对此进行审查，这也给相对人保护自己的合法权益造成了阻碍。
3. 失信联合惩戒相对人救济的问题
有权利必有救济的权利救济理论是相对人救济制度背后的理论支撑[4]。其在实践中的不断发展构建了行之有效的相对人救济制度。但是也不难发现，目前对于失信联合惩戒制度相对人的救济并不完善，存在着诸多问题。
首先，实体法上的缺失。由于并没有宏观法律制度对行政机关的约束以及对相对人的保护，容易导致行政机关权力滥用。
其次，法治的实现与程序的规范不可分割，程序是连结法律理论与实务的纽带[5]，“这决定了社会主义法治与泛滥人治之间的差别”[6]，失信联合惩戒制度可以划分为两大阶段，即“列入阶段”、“惩戒阶段”，下面将从这两个阶段来对相对人救济目前存在的漏洞进行分析。
3.1. 失信联合惩戒列入阶段相对人救济渠道缺失
失信联合惩戒制度的列入阶段是指行政机关确定失信相对人并将失信相对人列入失信名单，并将失信黑名单对外进行公布的过程总称[5]。在此过程中，相对人的救济面临着如下问题：
1) 告知程序不明确
在失信相对人被列入失信名单前，原则上应当事先告知失信相对人，相对人能够在此过程中进行申辩以及向对应机关申请复核。但实践中，并不是每一份文件都对告知程序进行了详细规定，例如《宁夏回族自治区安监局对安全生产领域失信行为开展联合惩戒信息管理制度》《湖南药品安全“黑名单”管理规定实施细则》等都没有包含纳入黑名单前的告知程序以及对外公布前的行政程序性要求。
由于行政机关告知程序不明确导致许多错列行政黑名单事件频发，譬如在中华人民共和国最高人民法院官网上的院长信箱板块，就有多起针对错录行政黑名单的投诉4，其中最为典型的是某地将吴某错误地列入失信黑名单，执行局并未履行任何核对、告知程序，吴某在生活受限后才发现了这一情况，向最高人民法院反映后，于次年1月才将其移除全国法院失信被执行人名单。这不仅仅给相对人的生活造成了极大的不便，同时也影响了政府公信力。
2) 事中申辩程序不完善
异议申辩程序是指行政机关在把失信相对人加入失信名单之前，将惩处相对人的相关事实、理由和依据告知相对人，并允许失信相对人在规定的时间内向行政机关行使陈述权、申辩权等方式来提出异议的一种程序[7]。《中华人民共和国行政处罚法》第7条5中明确规定了相对人享有陈述权和申辩权。
《江苏省商务厅关于印发江苏省商务领域信用“红黑名单”管理办法(试行)》第9条第2款明确规定了失信相对人拥有申辩权6并且明确规定了15日进行申辩，部门30日予以答复的明确时间。但是并不是每份文件中关于申辩权的时间规定都相同，并且有的文件根本没有规定相关权利，这也就导致了相对人常常无法行使自己合法的申辩权来进行救济[8]。
3) 事中听证程序不健全
听证程序的设立，是为了给相对人提供一个法定的自我陈述意见和申辩质证的制度化平台[9]。但是目前，规范失信联合惩戒制度中听证制度的规范性文件仍占少数。例如，《市场监督管理严重违法失信名单管理办法》第13条明确规定了“在作出列入决定前，应当告知当事人作出决定的事由、依据和当事人依法享有的权利。告知、听证、送达、异议处理等程序应当与行政处罚程序一并实施”。但是对于听证的详细程序以及时效，却并没有详细说明。在如今这个失信联合惩戒会给当事人带来重大影响的环境下，相关救济制度的模糊化处理却不利于相对人自身合法权益的救济和保护。
3.2. 失信联合惩戒惩戒阶段相对人救济渠道缺失
惩戒阶段，是指对于载入失信联合惩戒黑名单的相对人，采取失信联合惩戒措施的行为。有资格罚，如当事人被限制参与政府项目招标投标、被限制贷款等；也有人身罚，如若当事人被限制出境，限制子女上高消费学校等。
目前对于失信联合惩戒制度的法律属性尚未明确定性，由此引发的相对人在受到不公平的失信联合惩戒后，到底能否起诉的问题。行政行为是否具有可诉性，各地法院均存在争议，其中在判决书中用于驳回起诉的原因主要有二：
1) 难以确定起诉被告
由于失信联合惩戒是一个涉及多部门多主体联合承接的行为，那么在提起诉讼时，该起诉哪一个不法行为以及行政主体，就又成为了一个问题。例如在东方鹏程建设有限公司诉盐城经济技术开发区建设局案7中，被告经过审查后发现原告存在拖欠职工工资的行为，因此将原告的失信行为上报给了江苏省住建厅，并因此让原告进入了全省相关行业黑名单来限制其日后一切的建筑业招标和投标行为。原告认为正是被告的上报建议行为导致了自己被列入行政黑名单，而被告认为自己的上报行为仅仅是行政机关内部向自己直属的上级提出自己职责范围内的建议，不具有对外效力。法院则认为，被告并不是将原告纳入行政黑名单这一行为的做出机构，因此驳回了原告的起诉。
由于失信联合惩戒并不是单一而是一种复合型的行政行为，这也就造成了各个行为之间联系十分紧密，牵一发而动全身。而且在失信联合惩戒的不同阶段，应当对该行为进行复议的机关也是不尽相同[10]。那么若相对人对整个失信联合惩戒过程提出行政复议时，其中包含的多个阶段该如何界定对应的复议机关，或者又该如何选择新的复议机关，在法律与实务过程中都是一个未解决的难题。这不仅仅会造成各个行政机关相互推卸责任，工作效率低下，也给相对人的救济提出了不小的挑战。
2) 被告主体不适格
被起诉的主体资格是否属于行政主体的适格被告，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第2条8可知行政机关以及行政机关内的工作人员属于适格被告。但是目前并不是所有参与失信联合惩戒的主体都属于行政机关。譬如铁路局等，那么相对人在受到这些机构的行政惩戒时，能否提起行政诉讼就是一个难以解决的问题。
在何培蓉诉中国铁路总公司案9中，被告把原告列入了严重失信人黑名单，因此限制原告乘坐火车。而原告认为该行为不合法，通过提起行政诉讼来维护自身合法权益，但是对于行政诉讼中的被告，原告认为中国铁路总公司是“是法律授权的组织，负有管理铁路运营秩序和安全的职责”，但一审二审过程中都认为中国铁路总公司属于企业，不是行政诉讼适格被告。并不属于可起诉的行政主体，因此何培蓉的起诉不符合法定起诉条件。
由于失信惩戒主体复杂性质的特征，有许多类似中国铁路局的机构和组织被纳入失信联合惩戒的主体行列，但由于他们并不是行政主体，也没有相关法律解释可以参照，因此无法将他们全部纳入行政诉讼的被告中，给相对人行政诉讼救济造成了很大阻碍。
4. 失信联合惩戒相对人救济制度的完善
4.1. 规范失信联合惩戒的告知与听证程序
1) 规范失信联合惩戒的告知程序
根据上文可知，目前各地关于失信联合惩戒的告知程序不尽相同，有的地方性法规并未详细规定失信联合惩戒的告知程序，因此应当明确告知相对人的内容以及建立完整的告知程序。
《中华人民共和国行政处罚法》第44条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利”。据前文对其性质的阐述，失信惩戒同样属于《中华人民共和国行政处罚法》所阐述的行政处罚的一种，从保护当事人利益最大化的角度，那么同样属于应当将被列入相对人的基本信息、失信原因、失信事实、惩戒措施等完整地在告知函中予以体现，以便当事人知晓相关事宜并及时进行核对。同时，应当对惩戒失信期限加以阐明，将告知期限法定化、明确化。并且尽量做到全国的统一，而不是像现在这样，各地的期限均不相同。
2) 完善失信联合惩戒的听证程序
远在失信联合惩戒制度出现前，我国行政法规就明确规定了行政行为的听证程序。因此，行政机关在作出对行政相对人不利的行政处罚时，应当就其不利后果向行政相对人说明理由，说明的理由应当符合法律规定。对于严重影响当事人合法权益的行政处罚行为，行政机关更应当依法依程序主动举行听证。
并且由于一些失信联合惩戒措施其后果影响范围较大抑或是采取的惩戒措施比较严苛，那么在行政机关对相对人采取这类惩戒措施前，就必须给失信相对人听证申辩的机会。例如，从业禁止就属于惩戒性较强的行政措施，这一类惩戒会限制相对人在一定时间内从事相关行业，会给相对人自身职业生涯带来严重打击，那么在实施此类措施之前，就要保障好相对人的听证权。
《中华人民共和国行政处罚法》第63条10扩大了听证程序的适用范围，法定听证情形增加了降低资质等级、限制从业等处罚措施，在失信联合惩戒措施中同样有这些处罚措施的存在，因此在实施这几种惩戒行为的，行政机关应当告知相对人享有听证的权利，召开听证会。除非涉及了个人隐私抑或是商业秘密等情况，其余应当公开听证会的时间地点，让更多人参与进来，才能更好地听取各方意见，并就当事人的陈述申辩进行质证，从而保护行政相对人的合法权益。
4.2. 加强失信联合惩戒的司法审查
1) 规制行政相对人的诉讼程序
在相对人试图通过行政诉讼的方式来维护自身合法权益时，会存在着被告主体不适格的问题，最终无法对于侵犯自身权益的失信联合惩戒主体来提起诉讼[11]。例如前文提到的中国铁路总公司以及证监会等，他们在性质上其实都不是行政机关，也就不属于法律规定的行政诉讼被告，但是他们也确实对相对人实施了相关惩戒行为。如果相对人受到了该相关组织的侵害，却没有办法提出行政诉讼，这确实是目前存在的一大漏洞。
因此要通过完善相关行政诉讼制度保护相对人合法的救济权益。比如不属于行政机关的主体，却被赋予了相关权力从而能够履行对应的公共行政管理职责，法院就应该依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，允许相对人把该主体纳入行政诉讼的被告行列中[12]，例如中国铁路总公司案，法院不应该简单地认为铁路总公司就是企业，而是要结合他做出的具体行为来判断其能否作为行政诉讼过程中的适格被告，这样才能更好地保障相对人的合法权益，能够以更加坚实的方式加以保护。
在实务过程中，均能肯定的是，通过诉讼的方式是最能够保障相对人的权利的，那如果相对人根本无法进入该程序的通道，那其会在惩戒期间一直处于失信黑名单当中。因此，完善失信联合惩戒制度的诉讼机制，将更多的失信联合惩戒主体纳入行政诉讼被告的行列，是十分有必要的。
2) 优化行政机关的诉讼程序
要优化对行政黑名单的司法审查。正是因为在决定是否对相对人实施失信联合惩戒的过程中，行政主体拥有较大的话语权以及决定权。无论是列入“行政黑名单”还是让相对人退出黑名单，均是行政主体的“一家之言”。如何才能对行政主体的行为做出更好的监督，法院应当承担起应尽的责任，应当对行政主体的失信联合惩戒裁量权进行司法审查。不仅是要求行政机关对于列入失信黑名单的行为承担举证责任，并且要求其详细叙述实施惩戒的理由、法律依据等[13]。
如果是因为行政主体的过错，导致相对人的合法权益受到了严重的损害，那么法院就应该追究行政主体的法律责任，还应当判处其承担经济上的赔偿责任。
5. 结语
失信惩戒制度作为规范我国社会信用秩序的关键一环，能够维护社会信用秩序、保障公众合法权益。然而，在实施失信联合惩戒时，可能会造成相对人的合法权益受到不法侵害，如何正确把握、引导、发挥失信联合惩戒制度最大的功能，是一项十分重要的课题。文章通过分析相对人救济的现状、问题，并提出相关的改进建议，希望能够抛砖引玉，推动相对人救济制度法制化的蓬勃发展。
NOTES
1《中华人民共和国行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。
22020年，国务院在发布的《关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》中强调要依法实施失信惩戒，完善失信主体信用修复机制，落实其他救济途径以保护各类信用主体的合法权益。
3中国裁判文书网：https://wenshu.court.gov.cn/。
4关于“执行局将我错录入失信黑名单”问题的答复——中华人民共和国最高人民法院(https://www.court.gov.cn/index.html)。
5《中华人民共和国行政处罚法》第七条：“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼”。
6认定单位应当对拟纳入“黑名单”的主体履行告知程序，书面告知其拟被纳入“黑名单”的事实、理由、依据和享有的申辩权利等事项。认定对象经告知有异议的，应在收到告知书之日起15个工作日内，向作出认定的商务主管部门进行陈述和申辩，认定单位应当听取当事人陈述和申辩意见，并自收到异议申请之日起30个工作日内予以回复复核结果并说明理由。
7东方鹏程建设有限公司诉盐城经济技术开发区建设局案，(2018)苏09民终2431号。
8《中华人民共和国行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。
9何培蓉诉中国铁路总公司案，(2019)京01行终954号。
10《中华人民共和国行政处罚法》第63条：“当事人能够要求听证的处罚有：较大数额罚款；没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物；降低资质等级、吊销许可证件；责令停产停业、责令关闭、限制从业；其他较重的行政处罚；法律、法规、规章规定的其他情形”。