1. 引言
面对新一轮的数字技术浪潮，社会治理体系正在往感知化、互联化、智能化的方向发展。一体化智慧社区建设是以数字时代的人民生活需求和发展为中心，通过应用大数据深度挖掘、5G、知识图谱、区块链等新型信息技术来激活数据价值[1]；通过数据共享推进跨部门、跨层级的政务服务协同，搭建起业务信息互联互通、灵活高效的治理平台；依托现代技术手段为社区居民提供高效的公共服务，带来全流程的数字化体验；推动政府及社会资源的整合，提升社区商、贸、综合服务承载能力，构建市场化的社区商业运营生态；加强城市基层单元的感知、分析和决策能力[2]，最大限度提升基层社会治理智慧化和精细化效能，全面推进社区可持续性发展。
在此背景下，智慧社区作为连接数字政府与智能社会的纽带，成为通向治理能力和治理体系现代化的重要桥梁[3]。数字化背景下的城市治理成为“十四五”期间推进国家治理体系和治理能力现代化的关键力量，也为智慧社区高质量发展指明了方向。社区作为社会治理系统的重要组成部分，率先创新开展并深化智慧化、精细化建设活动[4]，对推进社区治理现代化和完善国家公共服务体系具有极其重要的实践探索意义。
数字技术赋予了对智慧社区治理进行深度挖掘与多维分析的能力，进而将推动社区治理由传统的粗放型向智能化转变[5]。社区一体化建设通过充分发挥新一代信息技术所带来的在线化、数据化优势，通过大数据分析挖掘加强社区基层单元的感知、分析、决策和预警能力，在服务民生、社区安全、灾害预测、应急管理等领域进行应用[6]，将极大提升对各类重点人群的精准服务、对重点区域和突出问题的及时排查和整治[7]，降低危险发生的可能性，为最大限度降低社区治理成本、提升治理质量提供了有力保障，为基层社会治理现代化带来新的机遇。
2. 文献回顾与问题提出
社区一词源于拉丁语，意思是共同的东西和亲密的伙伴关系，其最早可以追溯到20世纪30年代，滕尼斯在其名著《社区与社会》中对社区与社会进行区分，认为社区是一种有别于“社会”的传统的、富有情谊的社会团体。在中国，社区一词最早是由费孝通先生提出的，他在翻译社会学家腾尼斯所著的《社区与社会》(Community and society)时，将英文单词“Community”一词翻译成“社区”，后来被国内许多学者所引用。范国睿认为，社区是生活在一定地域内的个人或家庭，出于政治、社会、文化、教育等目的而形成的特定范围。综上，笔者认为，社区是一定地域内具有共同生活习性的人所组成的生活共同体。党的十八大第一次将社区治理写入纲领性文件，指出促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育和自我监督；党的十九大提出建立共建共治共享的社会治理格局，实现社区治理主体的多元化。新时期，我国社区治理主要有两种倾向：一是行政导向型，主要是强化政府在社区治理中的作用，即政府运用社会资源进行社区治理[8]；二是自治导向型，更加强调多元主体参与社区治理，特别是党的十八大以后，政府更多的关注基层社区治理，更加强调社区居民在基层社区治理中的作用。
智慧社区治理面对的是社区公共服务、社区文化与教育、社区调解、智慧社区、基层自治、社区党建、专业化社区工作者队伍建设等多个方面[9]，涉及教育、健康、环保等多领域的复杂局面，对技术和专业知识有较高需求，因此需要引入合作网络的理论和工具(朱凌，2019；Agranoff, 2007; McGuie, 2000)。智慧社区治理成败在很大程度上取决于能否恰当处理政府与非政府组织间的合作关系问题(Provan et al., 2009)。专业的社会工作力量介入社区治理，为社区合作网络减轻负担。社会工作在社区治理中扮演参与者、促进者、影响者、管理者、倡导者的角色(王瑞华，2015)，构建长效机制是提升服务效能必不可缺的路径，科学、和谐、长效的机制能够促使社区治理自发地从无序走向有序(王瑞华，2015) [10]。
现阶段的智慧社区治理是一项跨部门、跨层级、跨区域的系统性工作，是包括政府、企业、公众及其他组织在内的多元主体参与的治理过程(Kapucu, 2010) [11]。当前以政府为主导，企业和公众积极参与的多元主体共治框架已成为智慧城市治理的应有之义，李克强总理在2017年的《政府工作报告》中提出“探索新型社会治理”的概念也与“多主体参与治理”的理念不谋而合。具体而言，这一概念指的是城市中的社会治理不单是以政府为主体，而是包括公众及其他组织通过协同合作等方式共同参与城市公共管理活动，并形成有助于城市发展的治理模式(杜智涛等，2019) [12]。基于此，在智慧社区治理的引导下，社区治理需要转变目前的割裂的、分散的、信息化水平低的发展模式。在借助互联网、物联网发展的情况下，多元化主体被鼓励参与城市管理和社会治理中逐渐成为智慧社区的发展趋势(王名等，2014) [13]。从智慧社区的实践来看，多元主体参与不断在社会治理中发挥重要作用，公众参与有助于提升治理透明度和治理效率，如智慧社区建设中的政府和社会资本合作(public-private partnership, PPP)模式(张延强等，2018) [14]、政府数据开放平台等。由此可以看出，构建多元参与的治理行为者网络并对其进行治理是智慧社区发展的必然选择[15]。
智慧社区治理的相关研究中，美国芝加哥学派代表帕克则提出了人文区位说，认为“社区是社会团体中个人及其社会制度的地理分布，每个社区都是一个社会，但每个社会并非是一个社区。”[16]戴维斯的社区定义则强调了地理与社会因素的重要地位，“社区是最小的人群的地域单位，它包括人类生活的各个方面……这一地方团体包括各种主要的社会制度、社会职能和社会利益，而且成为一个完整的社会。”除此之外，日本社会学家横山宁夫认为在一定空间内的综合性生活共同体，即社区。美国社会学家菲利普斯则认为构成社区的目标群体即每个成员可以在社区中过着完整的社会生活。道特森对社区的定义是从社会学角度出发的，“具有认同感和归属感的人组成的社会组织的空间或地域单元”。
在智慧社区发展新阶段，传统的城市管理模式不断受到挑战，治理主体多元化、不同要素子系统之间的协同趋势更加凸显，协同治理成为创新效能实现的关键所在。芝加哥学派将社区视为一种地域单位与空间现象，以支配、共生、竞争、进化等生物学中描述动植物关系的区位学概念来阐释城市结构与社区发展动力。林德夫妇通过对中镇(Middle town)的研究，提出了社区的精英控制模式，开创了社区权力结构的研究分支。有关社区治理的模式，波普尔认为主要涉及工作机构类型与活动、社区工作战略、社区工作者的角色、代表性人物等。罗斯曼则认为涉及实践者角色、服务对象概念及角色、服务对象系统、问题假设与结构、社区行动的目标、群体利益假设、权力取向、变迁传媒、变迁技术策略特点等。日本学界的研究强调社区居民和活动团体共同参与社区建设，强调邻里之间消除隔阂、彼此交往的合理性和重要性，从而为城市社区带来良好的软环境和新的公共性特点。英国吉登斯则提出了要将社区建设整合于“公民社会问题”的社区发展新思路，“主张政府和公民重新建立相互信任和合作的关系，在大力发展社区建设和社区教育的基础上建立‘新型民主国家’”。此外，美国弗朗西斯·福山在2005年的“城市管理与社区发展”国际学术研讨会上提出社区发展需要政府和非政府组织的介入，更需要公众参与[17]。公众参与的高级阶段即社区的居民自治，社区发展的内在动力便是公众参与和社区自治。
回顾已有研究可知，尽管智慧治理是城市社区治理创新的普遍方案，但在不同城市社区的实际效果却差异明显。有些城市社区通过智慧治理切实提升了服务质量和治理水平，成功激活了居民参与积极性；而有些社区却进一步加剧了行政控制和参与冷漠，居民整体满意度不升反降。由此可见，城市社区智慧治理不只是技术化的社区治理活动，而是智慧技术与治理结构共同演化的结果。
3. 智慧社区时代城市治理驱动模式生成逻辑
智慧社区治理虽是价值领先工具的超前部署，但实际运行状态下的智慧治理必须坚持工具理性，缺少必要的比较标准和评价机制，智慧治理便不会产生应有的治理效果。驱动模式生成过程包涵要素选取、结构调整、价值扩充等环节，城市社区智慧治理有效性的驱动模式是由智慧技术有用性、易用性及通用性共同作用的结果[18]。
研究智慧社区治理逻辑需以下三个理论基点支撑，这三个理论基点的研究内容相互关联且互相影响，从不同侧面形塑智慧社区治理逻辑(如图1所示)。
Figure 1. Theoretical framework of smart community governance logic
图1. 智慧社区治理逻辑理论框架
理性行为理论指导下，信息技术应用主体会在事前综合各种信息来考虑技术采纳行为的实际意义和可能后果，某个信息技术系统之所以能够得到采纳，是因为应用主体认为使用该信息技术系统能给其生产生活带来好处，也即感知有用性是信息技术系统得以采纳的主要原因[19]。基础设施是保证技术项目正常运行的物质工程系统，智慧治理基础设施与传统基础设施相比具有显著差异，是系统组件较多、投入成本较高、效益评价较难的先行性基础设施建设项目。作为高附加值的信息资源开发活动，城市社区智慧治理使用大量硬件软件资源优化社区治理效果，信息生命周期全流程动态管理是其实践主线，信息生态系统全方位质量管理是其实践主题。就智慧社区建设而言，智慧社区是基于复杂系统论的智能化社区构建，它把社区本身看成一个生态系统，充分借助新一代信息技术将社区中的建筑环境、养老服务、社区服务、政府及居民的活动连接起来，将原来条块化的物业管理、养老服务、智能家居、建筑环境、政府、居民等子系统构成一个复杂的巨型生态系统[20]。在数智的驱动下，整合社区各类数据信息资源，并用智慧分析决策的方式建立普遍联系，进而实现人与人、人与自然、人与社会的和谐共生[21]。
自我效能理论指导下，思维惰性和时间成本使得技术用户更倾向于选择容易上手的技术产品，通常实际操作难度过高、前置投入周期过长的信息技术系统会使应用主体望而生畏，能被绝大多数用户理解并掌握是信息技术应用成功的关键，根据感知易用性动态调整技术应用范围是组织技术应用的常用策略[22]。信息功效由人、实践、价值和技术在特定环境中组成的复杂系统所决定，信息生态系统的核心不是信息技术，而是信息技术所服务的人群及组织。实际应用是检验技术价值及其发展前景的关键标准，信息技术采纳行为只有回应实际需求、解决实际问题才能进一步加持合法性与正当性[23]。新兴信息技术在城市社区的发展应用不是简单的人机交互体验，而是复杂的社区治理结构与新兴信息技术的交互嵌入。在整个技术逻辑体系中，AI、区块链、物联网以及5G等技术被看作其子系统，各子系统间相互作用、相互依赖，反馈结构纷繁复杂，输入与输出呈现出较为明显的非线性相干作用，其表现为极限环或者混沌状态，具有开放性、非线性、涌现性、耦合性、巨量性等特性[24]，而这些恰恰正是智慧社区复杂生态系统所具有的特征。
府际关系理论指导下，随着智慧社会和数字政府建设的政治期望不断提高，作为政治参与主体的地方官员会在职位要求和晋升目标的双重激励下，自发参与以城市社区智慧治理为主题的“政绩锦标赛”[25]。另一方面，“以邻为壑”的属地管理和部门主义同智慧治理整体主义方法论背道而驰，为有效应对诸如数据烟囱、信息孤岛、算法黑箱、技术壁垒等具有较强溢出效应的技术管理问题，相关政府部门也会在城市社区智慧治理领域展开协商合作。四川省成都市依托“天府云”互联网公共服务平台，以协同度、便利度、安全度、感知度为标准，结合自身的优势，加强智慧社区建设的系统性[26]。在数据平台操作过程中，每次服务都会形成记录，包括服务参与人员情况、资源使用情况、活动开展情况等，通过平台数据共享方式，实时查看与追踪服务过程，为下一步决策及服务内容的更新与服务方式的优化提供科学依据[27]。
4. 智慧社区时代城市基层治理面临的困境与对策
(一) 智慧社区时代城市基层治理面临的困境
由于不同部门间数据孤立闭塞，缺乏信息资源的传递共享渠道，且各单位智慧设施的技术标准、硬件设备和平台端口存在差异，致使“数据鸿沟”、“信息孤岛”、“资源壁垒”等现象客观存在，限制了智慧社区在信息数据处理上的效率优势[28]。
智慧社区建设缺乏整体规划，各级政府部门间条块分割严重。在中央政策的号召下，许多地方政府积极回应，出台了一系列相关的配套政策，例如《北京市智慧社区指导(试行)》《上海市智慧社区建设指南(试行)》等。虽然这些政策在一定程度上能根据地方的实际情况进行动态调试，但是由于我国政府层级繁杂，在规划上尚不能做到“横向贯通”“纵向联动”，且智慧社区建设涉及领域广，包含多个协调系统，实现各级政府、各个部门和各个系统之间的规划衔接、业务协同和数据融合更是极具挑战，亟需从顶层设计上科学统筹规划[29]。其二，缺乏较完备的智慧社区发展标准体系，智慧社区建设规范难以形成。近年来，中央及地方政府积极探索建立智慧社区建设相关标准，但由于我国各地存在较大差异，难以形成统一的规范和指标体系，导致标准之间不协调、缺乏有效的全局规划等问题。这也进一步导致了信息化建设方式和运营模式缺乏通用性，从而产生重复建设或信息孤岛的两极化现象。
智慧社区建设尚未实现工具理性和价值理性的有机结合。一方面，“智慧”赋能支撑力度不足。“智慧”包括技术和人才双重要素，目前均存在严重短板。另一方面，“社会”参与能力不足。当前的智慧社区建设体现出较明显的行政主导色彩，实际参与主体和服务供给方式均较为单一，未形成真正的多元参与机制。由于“技术”和“治理”相对割裂，数字建设和社区建设在一定程度上无法有效相生互促，进一步导致虚拟社会与现实社会相互脱嵌[30]。基于此，智慧社区建设在技术层面需重点关注三个问题：一是加强功能建设与社区需求相融合，树立功能规划的全局观，加强智慧社区建设的科学性与预见性；二是加强智慧社区专业信息人才队伍建设，加强智慧社区运维主体的信息化培训，提高智慧社区建设的自治能力；三是注重智慧社区软、硬产品兼容性，同时充分考虑智慧社区建设中各主体、各环节、各系统之间的融合性，进而提升智慧社区的协同治理效能[31]。
(二) 基于智慧社区时代城市基层治理困境的突破路径
数字技术作为智慧化治理的显著特征，其规模性应用必然需要信息资源在数据收集、数据处理、数据存储和数据输出等系统流程中集成统一、高效传递。最大程度地发挥数字技术的传播便捷性，促进社区数字资源的开放流动和共享，不断更新与居民生活息息相关的教育、医疗、娱乐等多元数字化需求，构建全要素的资源共享平台。同时，数字社区服务建设坚持全覆盖，满足社区全体的需求，尤其是社区中的“数字弱势群体”。除此之外，培养社区民众的数字适应能力，鼓励民众参与数字社区治理，丰富话语空间以及内容创作和传播渠道，使其积极地参与社区在线对话，打造“智慧共治”“数字自治”的基层治理模式[32]。
培育智慧社会建设的内生性动力机制，摆脱低效的数字治理和数字形式主义，提高社会治理数字化的实用性、可靠性、稳定性和体验感[33]。例如，在数字技术的使用上，不是一味地让人去适应工具，而是坚持人的主体地位，强调工具与人的适应性。让智慧社区数字治理真正落实提高治理效率、便捷居民生活的本质要义。
因此，智慧社区时代必然伴随基层治理由碎片化向一体化转型。进而言之，在智慧社区的建制规模上，可尝试以区或街道而非居民委员会为基本单位，打造智慧社区集合体，将零散分布的社区数据资源整合接入区或街道的一体化智慧平台，以避免基础设施的重复建设与数据资源的低效配置。例如，云南省曲靖市麒麟区探索成立区级基层治理调度指挥中心，加强党建引领、打造共享式“智慧大脑”、畅通数据化“神经链接”、构建一体化治理体系，立足于破解条块分割、资源分散、行动割裂、效果重叠等碎片化治理难题。
科技赋能智慧社区视域下。积极加强智慧社区服务设施基础和数字化信息平台建设。相关部门应密切配合，构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的智慧社区服务平台，打通基层治理的“数据壁垒”。开展智慧社区服务平台对基层治理的“赋能工程”。聚焦数字技术标准和管理规范标准，提升数字社会治理系统的集成度，以“一张网”“一张图”实现基层治理的感知、干预和资源调配等。积极探索“数字技术 + 居民自治”[34]。引导社区居民通过数字平台参与基层治理，提升社区风险预警和应急管理水平。
在数字教育、数字医疗、数字化就业、智慧养老托育等数字公共服务领域，提高可及性、便捷性、普惠性。拓展物联网、大数据、人工智能等在社会治理场景中的应用。以数字智能技术辅助将数据资源转化为数字“智慧”，以“智治”创新实现精细化服务、精准化风险识别、智慧化协作与智能决策。将智慧治理平台和基层治理经验相结合，优化“大数据 + 铁脚板”模式。通过数据共享与反馈机制，以“网络预警、街道(社区)吹哨、部门报到”机制促进网格与网络的融合治理。探索“智慧社区多场景服务”[35]与数字治理技术融合新模式。提高数字信息化服务能力、数字风险的感知与防范能力，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制[36]，坚持和发展新时代“枫桥经验”，将问题解决在基层、化解在萌芽状态，畅通基层治理“最后一米”。
推进智慧社区基层治理，要有效减少各影响因素，加强多元治理主体间的开放互动，激发多元治理主体的活力，积极构建智慧社区基层治理共同体，促进整体共赢。智慧社区治理共同体构建要以党建、制度、技术、场景等治理要素为多元治理主体赋能，基于党建引领凝聚智慧社区治理共同体建设合力，通过科学的顶层设计推动智慧社区治理共同体标准化构建，以资源整合提高智慧社区治理共同体整体效能，以拓展应用场景推动智慧社区治理共同体服务社会(如图2所示)。
Figure 2. Smart community governance community construction mechanism
图2. 智慧社区治理共同体构建机制
提高数字服务水平。在“数字技术+”、民生事务、政策咨询、民情收集、民主协商、邻里沟通等场景中，提升社区工作者的专业素养和数字应用能力，培育精通信息技术的社区工作者队伍。提高社区治理数字化、智能化水平，推进智慧社区建设与基层治理工作深度融合，为群众提供更加精细化的服务，着力弥合“数字鸿沟”[37]，提升对社区“银龄群体”[38]、困难群众的数字技能帮扶和网络安全知识普及。提升基层党员、社区工作者对突发风险的感知能力，依托“智慧社区”“社区掌上云”等数字治理平台，精准识别、预警预测网络安全风险，落实“人防 + 技防”与平急联动机制。提升社区工作者打破数据“烟囱”、信息“孤岛”的能力，跨部门、跨区域整合数据共享共治，防止引发风险链。
5. 结论与启示
(一) 智慧社区的治理效应日益显著
作为智慧城市的一个“细胞”，智慧社区是要尽可能地满足社区居民日益多样化的需求，并通过构建完备有效的服务体系提高社区居民的幸福感与满意度。不仅要创新智慧社区的服务提供方式，运用大数据技术并在广泛调研的基础上了解居民需求，设计相关服务项目，还要鼓励社区居民在服务提供前通过社区网站、微博、微信、移动应用等智慧化途径表达诉求，以便实现社区多元治理主体与服务供应方的良性互动[39]；同时积极推广“智慧社区”手机应用软件，以便提高社区居民日常生活的便利度，从而激发社区居民参与智慧社区治理的积极性。
通过树立和培育多元参与主体的大数据思维，为“智慧社区”平台建设夯实基础，推进大数据安全运用与社区治理和服务创新的深度融合，构建和完善社区多元参与、协调共治的机制[40]。具体措施是可以通过“社区治理数据库”[41]，推动信息技术和城区发展全面深入融合，实现管理精细化、服务精准化，不断增强人民群众的获得感和满意度，强化基层党建在社区治理中的引领作用。在大数据和“互联网+”时代背景下，街道党工委如何利用新技术、新手段，将基层党建工作的优良传统同现代化的技术方法相结合，深入了解居民需求，进而更好服务社区居民[42]。面对社区治理中存在的综合性强、情况复杂等瓶颈问题，一方面可以通过对数据理性分析，以问题为导向，强化决策科学性，另一方面通过搭建平台整合力量，以共建共享为目标，提升问题治理的有效性。
(二) 智慧社区的治理更具有韧性
而智慧社区则是运用信息技术从根本上改变社区居民的社会关系和生活世界，实现新的社会治理和服务模式。就是运用以人工智能大数据为代表的现代技术手段，以增强社区韧性为基本导向，强化全周期管理思维，完善平战转换机制，推动基层共同体建设和治理现代化上一个新台阶。它不是韧性和智慧的简单相加，而是智慧社区的升级版，是韧性和智慧的深度融合，是建立在智慧基础上的“韧性”和有“韧性”的智慧社区。韧性–智慧社区具有自我感知、预防和独立应对的特质，可以依托现代信息技术实现对各种风险全方位、多角度智能化的感知和响应。毫无疑问，社区必须是“智慧”的，现代信息技术可以全面激活社区自身各要素，改进和优化社区内部各种组织网络，全面提升效能，社区治理必须充分运用符合数字治理逻辑的“智慧”手段；同时，社区也必须是有“韧性”的，必须能有效应对各种风险和挑战，“韧性”赋予社区以活力和生命，社区治理离不开科学完备的“韧性”支撑；作为未来社区两个重要支点，“韧性”和“智慧”，互相依托，互相赋能，缺一不可。
我们知道，现代城市社会是一个生长中的动态生命体和复杂开放的巨系统，在资源、环境、公共安全等领域经常累积超出其承受能力的社会风险。包括社区治理在内的城市治理，应摒弃头痛医头、脚痛医脚的治理方式，运用发展、全面、系统思维进行全过程、全要素、全场景的精细治理。树立“全周期管理”意识，就是以人工智能大数据等现代科技为支撑，以制度建设为保障，形成系统、协调、完备的治理体系。作为一种先进管理方式和科学管理思维，“全周期管理”以综合信息集成平台为支撑，注重将其管理对象看作开放发展、动态成长的有机生命体，注重从系统要素、结构功能、内在机制、运行模式、过程结果等层面实现全周期全方位统筹整合，整个管理系统，从早期监测预警、中期处置应对，到后期复盘反馈，各个环节都能高效运转深度协同。现代信息技术嵌入人类生活已成为不可阻挡的潮流，有别于传统的单一治理模式，利用多元治理、超前规划和技术工具的协同效应，全面提升智慧治理效能，实现未来社区的韧性超越。
(三) 研究启示
智慧社区是指最大限度地利用互联网信息技术，从而把居民居住的小区、物业管理单位、社区的社会医疗保障、社区对居民的各类服务、互联网电子销售、宽带以及移动网络通信等几个系统捏在一起，在一个效率极高的网络系统之中，为居民创造一个平安社区、高效率社区、宜居社区、配套设施齐全的居住条件，实现居住智能化、服务智能化、智能网络系统，是一种立足于大范围信息服务智能化的高效智能社区。
通信和信息技术的发展，融合多种网络资源，覆盖智能建筑、智能家居、视频监控、健康医疗、物业管理、数字生活、能耗管理等诸多领域，融合构建社区的人文、生活、经济环境，形成基于海量信息和智能处理的新型社区管理模式，以及面向未来的全新社区形态。
以社区作为政府传递新政策思想的新型单位，借助数字化、信息化的手段迅速传递政策，同时进一步加快电子政务向社区延伸，提高政府的办事效率和服务能力，提升政府执政形象，充分体现以人为本、服务民生。因此，智慧社区的建设对政府打造信息畅通、管理有序、服务完善、人际关系和谐的现代化社区具有重要意义。