摘要: 本研究从以下三个方面进行了探讨：首先，分析现行《教师法》，发现其在教师权益保护方面存在教师的法律身份不明确、教师权利具体内容有待完善、侵权责任追究机制有待完善、教师救济制度有待健全等问题；其次，分析《中华人民共和国教师法(修订草案) (征求意见稿)》中对教师权益保护部分做出的完善性修订；最后，针对现存问题，提出进一步加强教师权益保护的建议，如明确教师的法律身份、健全教师权益救济机制等。
Abstract: The study discusses the issue of teacher rights protection from the following three aspects: Firstly, it analyzes the current “Teacher’s Law”, and finds that there are problems in the protection of teachers’ rights, such as the unclear legal status of teachers, the need to further improve the specific content of teachers’ rights, the need to improve the mechanism for investigating infringement liabilities, and the need to improve the teacher relief system. Secondly, it analyzes the improvements made in the protection of teachers’ rights in the draft revision of the “Teacher Law of the People’s Republic of China” (draft for comments). Finally, it proposes suggestions for further strengthening the protection of teachers’ rights, such as clarifying the legal status of teachers and improving the teacher rights relief mechanism, in response to the existing problems.
1. 引言
今年是《中华人民共和国教师法》(以下简称《教师法》)实施三十周年。《教师法》制定于1993年，并于1994年1月1日起正式实施。30年来，《教师法》在保障教师合法权益、提高教师队伍整体素质和社会地位等方面发挥了重要作用。然而，随着社会和教育环境的不断变化，《教师法》的一些规定已无法完全满足教师发展的需要。2021年11月，教育部发布了《中华人民共和国教师法(修订草案) (征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)，面向社会公开征求意见。本文拟从以下几个方面进行探讨：首先，分析了现行《教师法》在教师权益保护方面存在的主要问题；其次，分析了《征求意见稿》针对这些问题的修订内容；最后，提出了进一步加强教师权益保护的建议。
2. 教师权益保护的含义
所谓教师权益的法律保护，是指国家通过制定相应的法律法规，将教师的权益做出明确界定，使义务人明确自己的行为界限，当义务人的行为超越法律界限从而侵犯教师的合法权益时，可以获得相应的法律救济的制度[1]。由此可以看出，教师权益的保护应包含两方面的内容，一是要确保教师享有相应的权利、福利待遇和职业保障；二是确保教师权益受损后能够得到相应的法律救济[2]。
3. 现行《教师法》中教师权益保护的现状分析
3.1. 教师的法律身份不明确
科学定位教师的法律身份是保障教师合法权益的前提[3]。教师的法律地位决定着教师的权利与义务，决定着教师与其他主体法律关系的性质和法律救济的方式[4]。现行《教师法》对教师身份的定位是“教师是履行教育教学职责的专业人员”。然而，2018年，中共中央国务院《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》中提出：“突显教师职业的公共属性，强化教师承担的国家使命和公共教育服务的职责，确立公办中小学教师作为国家公职人员特殊的法律地位”[5]，这规定了公立中小学教师“国家公职人员”的法律身份。在我国，教育政策的调整与教育立法的制定、修改是相辅相成、密不可分的，呈现出“教育政策法律化”的特征[6]，因此现行《教师法》修订中亟须将“国家公职人员”的法律身份予以确认和规范。
3.2. 教师权利具体内容有待完善
我国现行《教师法》在第二章第七条中，虽然明确列举了教师应享有的六项基本权利，然而随着教育环境的不断变化和教育实践的深入发展，这些规定在具体内容上的不足日益凸显，难以满足新时代教育工作的需求。特别是在教师权利的具体内涵、实施细节以及保障措施方面，需要更为详尽和具有操作性的规定。例如，现行《教师法》缺乏对教师惩戒权的相关规定。《教师法》第七条第(三)项规定了教师的指导评价权，即“指导学生的学习和发展，评定学生的品行和学业成绩”。按照法律解释，在评定学生品行和成绩中，教师可以对不好的给予惩戒和处分。但是由于《教师法》中并没有“教育惩戒”字样，导致在处理家校有关惩戒纠纷上陷入法律依据不足的窘境。尽管2020年教育部针对这一问题颁布了《中小学教育惩戒规则(试行)》，为教师实施教育惩戒提供了基本保障。但是《中小学教育惩戒规则(试行)》在位阶上属于部门规章，而教育惩戒的一些措施涉及对学生权利的限制和减损，因此需要上升到法律的位阶进行规定[7]。此外，教师的其他权利，如专业发展权、学术研究权、参与学校管理权等，也需要在法律层面进行更加细致和具体的规定。
3.3. 侵权责任追究机制有待完善
《教师法》对于侵犯教师合法权益的行为所规定的处罚措施略显偏轻。例如，对于地方人民政府“拖欠教师工资或者侵犯教师其他合法权益的”，只是“责令其限期改正”。而根据《中华人民共和国劳动法》，用人单位“克扣或者无故拖欠劳动者工资的”，有劳动行政部门责令“支付劳动者的工资报酬、经济补偿，并可以责令支付赔偿金”。因此，此外，在追究主体责任方面，法律表述过于笼统和模糊。如“侮辱、殴打教师的，根据不同情况，分别给予行政处分或者行政处罚”等规定，缺乏对侵权主体的明确界定，在执行中容易出现责任主体不清的问题，影响法律的有效实施。因此，《教师法》对于侵犯教师权益行为的法律责任追究机制确有进一步完善的空间。
3.4. 教师救济制度有待健全
从立法的内容来看，有实体立法和程序立法这两种立法形式的区分[8]。实体立法需要明确权利、义务和责任，而程序立法则应提供权利救济和争议解决的渠道。无救济则无权利。为了更好地保护教师权益，必须强化程序法尤其是权利救济制度建设。然而，《教师法》关于教师申诉制度的规定仅有一条内容，对于申诉事项、管辖、申诉程序、申诉处理决定的形式及其效力等内容都缺乏细化规定，极大地削弱了申诉制度的实效[6]。《教师法》第三十九条规定了教师权益遭受侵害后的救济途径，为教师维护自身合法权益提供了法律依据。但在实际操作中，仍然存在一些问题。例如，校长多由教育行政部门任命，当教师与学校发生纠纷时，向教育部门申诉，会存在不公正隐患。此外，现行《教师法》只规定了申诉这一条途径，并没有规定申诉后续途径。随着事业单位改革进程的推进，教师等事业单位工作人员与工作单位发生聘用(聘任)争议时，可以通过人事争议仲裁或者诉讼途径维护自己的利益[2]。由此可以看出，人事争议仲裁和诉讼这两种途径在教师权益保护中占有重要地位。因此，需健全权利救济机制，切实保障教师合法权益不受侵害。
4. 《征求意见稿》对教师权益保护的相关修订
4.1. 教师法律身份方面的修订
《征求意见稿》在现行《教师法》将教师定位为“履行教育教学职责的专业人员”的基础之上，在第二章增加了“特别身份”这一条，对公办中小学教师作为“国家公职人员”的法律地位进行了明确确认。这一方面彰显了公办中小学教师肩负的国家使命和公共教育服务职责，有利于增强教师的社会地位和荣誉感，另一方面也为教师与用人单位之间的法律关系提供了制度依据，有利于维护教师合法权益。
4.2. 教师权利方面的修订
4.2.1. 明确规定教师的专业自主权
《教师法》第七条第(一)项规定教师的教育教学权，即“进行教育教学活动，开展教育教学改革和实验”。但是并没有明确赋予自主的权利。《征求意见稿》将此条调整为“自主开展教育教学活动并获得相应设施设备支持和资源保障”。此外，《征求意见稿》在第四十五条第(二)项规定：“保障教师在教育教学、教学研究、科学研究中的自主权以及创造性开展工作的权利”。这进一步拓展和强化了教师的专业自主权，不仅包括教育教学活动，还覆盖了教学研究和科学研究等教师专业发展的重要领域。总的来说，《征求意见稿》在教师专业自主权这一问题上，相比于现行《教师法》，作出了更加清晰和全面的规定。这有助于充分发挥教师的主观能动性，切实保障教师在专业领域的自主权，从而促进教师队伍整体素质的提升。
4.2.2. 明确规定教师的教育惩戒权
针对处理家校有关惩戒纠纷时常常陷入法律依据不足的窘境，《征求意见稿》在相关条款中明确添加了“对学生进行表扬、奖励、批评以及教育惩戒”的详细规定。这一补充不仅明确了教师在教育过程中可以对学生进行正向激励和负面纠正，还特别强调了教育惩戒作为其中不可或缺的一环，其合法性和必要性得到了法律的正式认可。更为关键的是，《征求意见稿》在第四十五条第三项中，特别地指出了要为教师实施教育惩戒提供必要的法律保障。这一规定意味着，教师在依据教育规律和法律法规对学生进行合理、适度的惩戒时，将拥有更加坚实的法律后盾。
4.2.3. 工资待遇保障方面与其他法律协调
《教师法》为充分保障教师职业的福利待遇，规定“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高”，比照国家公务员，要求不低于或者高于。然而随后出台的《义务教育法》规定“教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平”，比照的是当地公务员，要求不低于。这就导致地域以及所处学段成为影响教师工资收入的重要因素，适用《义务教育法》的义务教育阶段教师所在地区的公务员工资低于全国平均水平，那么其收入将低于其他地区同类教师，将导致不公平。《征求意见稿》针对这一问题对相关条款进行修订，在第三十八条规定“中小学、幼儿园教师的平均工资收入水平应当不低于或者高于当地公务员的平均工资收入水平，并逐步提高”。虽然解决了工资参照问题，但是在平均工资水平的要求上仍有可完善的空间。
4.2.4. 其他方面权利的修订
《征求意见稿》还对其他方面的权利进行了明确和完善。首先，明确了教师对学校教育教学、管理工作享有“知情权、参与权、表达权和监督权”；其次，增添了保障教师潜心教书、静心育人的条款。为了减轻教师负担，使教师专心在教育本职工作上，《征求意见稿》第四十五条第(五)项规定，“除特殊、紧急情况外，不得安排教师到与教育教学无关场所开展相关工作，不得安排教师从事学校以外的执法、执勤或者其他与教师职责无关的工作”。切实减少对中小学校和教师不必要的干扰，把时间还给教师。
4.3. 侵权责任条款的修订
首先，《征求意见稿》中明确了追责主体。例如，将“侮辱、殴打教师的，根据不同情况，分别给予行政处分或者行政处罚”修改为“侮辱、诽谤、殴打教师或者以其他非法手段侵害教师合法权益的，学校、教育行政部门及有关主管部门应当及时予以制止”。这不仅扩大了追责范围，还将学校、教育行政部门等相关主体纳入了责任范畴，明确了其应当承担的维权职责。其次，在不构成刑事犯罪的侵权行为方面，完善了民事赔偿措施。例如对侮辱、殴打教师造成损害的，在现行法律中只规定了“责令赔偿损失”，《征求意见稿》中修改为“责令消除影响、恢复名誉、赔礼道歉、赔偿损失”，这无疑大大完善了侵权行为的赔偿机制，不仅包括经济损失赔偿，还涉及名誉救济等多方面内容，更好地保护了教师的合法权益。
4.4. 教师权利救济方面的修订
在权利救济方面，《征求意见稿》在现行法律基础上做出了一些积极的修改和补充。首先，增加了“校内救济”这一新的救济途径，对救济事项范围、受理条件、程序要求等具体细节做出规定，为教师提供了更为便捷的权利维护渠道。同时，还增加“人事争议仲裁”这一救济方式，进一步丰富了教师权利救济的形式。
5. 进一步加强教师权益保护的建议
《征求意见稿》对现行《教师法》中存在的问题进行了一定程度的修正和完善，体现了许多积极亮点，有助于教师权益的保护。然而其中仍存在一些不足，为了更好地为教师权益提供保障，本研究提出以下几点建议。
5.1. 明确教师的法律身份
《征求意见稿》中添加了教师职业的公共属性的内容，确定公办中小学教师为“国家公职人员”。然而国家公职人员的概念模糊，且未有专门的法律调整这类人员与用人单位的法律关系[9]。因此，针对国家公职人员这一身份还需要进一步明确，从而确定其具体权利义务，规范其与用人单位的法律关系。只有在法律层面明确教师的公共属性和特殊地位，才能为教师权益保护奠定坚实的法律基础，增强教师的职业安全感。
5.2. 健全教师权益救济机制
尽管《征求意见稿》在这些方面作出了改进，但在其他方面出现了一些值得关注的问题，如缺少了现行《教师法》中对依法提出申诉、控告、检举的教师进行打击报复的责任条款，这可能会让教师在维护自身合法权益方面变得过于谨慎，不敢积极主动地维权，从而削弱教师维权的积极性和勇气。因此，为进一步加强教师权益保护，应建立教师独立、公正的权利救济途径，赋予教师申诉、仲裁、诉讼等权利救济手段，从而更加有助于教师维护自身合法权益。
5.3. 营造有利于教师权益的社会环境
加强全社会对教师职业地位的尊重，开展以尊师重教为主题的公益宣传活动，引导社会各界树立教书育人事业的崇高地位。我们应进一步健全教师权益保护的社会参与机制，通过政府、学校、家庭和公众的共同参与，营造良好的社会氛围，让教师也在社会中获得应有的地位和尊重，激发教师的职业自豪感和责任心，为培养新时代的栋梁之材提供坚强的师资保障。
6. 结语
随着社会的不断发展，教师在推动社会进步中的作用日益凸显。教师权益的有效保护，不仅关乎教师队伍的整体素质提升，也关系到是否能吸引更多优秀人才投身于教育事业。我们应该高度肯定现行《教师法》在维护教师合法权益方面所发挥的积极作用，同时，我们也需要直视《教师法》在具体落实中存在的不足，持续完善教师权益保护的法律制度。在《教师法》修订过程中，进一步强化对教师权益的保护显得尤为重要。我们应当从教师法律身份、教师权利、权利救济途径等多个方面着手，不断充实和细化相关规定，切实为教师营造一个更加公平正义的职业环境。只有做到这一点，才能真正为教师“保驾护航”，激发广大教师的积极性和创造力，为社会发展贡献更多力量。