1. 问题的提出：诉与不诉之间的折中制度选择
晚近刑法的修改让刑事司法实践呈现出轻刑化、泛刑化的趋势，根据最高人民检察院的数据，我国刑事案件的结构已经产生了明显变化并在事实上进入了轻罪时代。而相应地，轻罪案件占比的提升会导致司法资源配置的转型。“轻罪时代”对于司法资源配置最显著的影响就是司法系统对于轻罪案件“诉讼爆炸”所做出的回应。2018年以来，认罪认罚从宽制度正式入法，成为我国刑事诉讼法的基本原则并迅速覆盖绝大部分刑事案件。一审认罪认罚刑事案件通过简易程序和速裁程序快速解决，其中协商性的司法理念将刑事诉讼被告人和被害人的关系，从“对抗式”逐渐转入“合意式”的刑事诉讼第四范式中[1]。尽管国家已经明确提出“构建中国特色轻罪诉讼制度体系”的目标，以表明优化司法资源配置的用意，但事实上，司法实践中轻罪处置程序还具有很多探索的空间。
具体而言，对于认罪认罚从宽制度，发展的空间之一在于轻罪案件中不起诉制度的适用仍然较为保守。从实体层面，犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚后的“从宽”类型应当是丰富的，主流观点也认为不起诉应当属于“从宽”的处置措施之一。但事实上，检察机关并不会轻易对认罪认罚案件作出不起诉决定，检察机关内部对于将做出不起诉决定的认罪认罚案件把关相当严格，最终作出不起诉的决定也需要由较高级别的领导批准[2]。从数据上看，2021年全国不起诉率仅为14.3%，而经过“少捕慎诉慎押”理念的推动，2022年全国不起诉率也仅上升到了26.3% [3]，相比其他国家仍然较低，例如2022年日本的不起诉率则达到了53.4% 1。对此，检察机关对于不起诉的审慎态度基本可以归类于两个原因：第一，目前我国刑事案件侦查阶段适用强制措施以羁押为常态、不羁押为例外，例如广西某市2019~2020年连续两年的审前羁押率均在95%以上，对犯罪嫌疑人适用监禁处置意味着嫌疑人罪行较重、社会危险性较大，这在一定程度上与适用不起诉的前提相违背，因此自我矛盾的处置措施往往不会是检察机关的首选做法。第二，我国目前已经建立检察官和法官的终身责任制，为了避免出现冤案、错案，司法人员往往会采取更加保守、稳妥的处置措施。另外，实践中存在“法官为程序透支提供合理理由”的情况，本可以适用酌定不起诉的案件，一旦进入审判程序，最好的结果也仅是定罪免刑。综上，诉与不诉之间检察机关的决策普遍偏于保守，不起诉的决定会给主办检察官平添不确定性。因此在诉与不诉之间，似乎缺乏更为折中、缓和的制度，为检察机关提供审前分流的选择。
在诉与不诉之间，我国在2012年建立的针对未成年人的附条件不起诉制度提供了很好的范例。首先，附条件不起诉作为一种非犯罪化的处置措施，能够很好地起到审前分流的作用。对于轻微的未成年人认罪认罚案件，附条件不起诉既在很大程度上精简了刑事案件办理的程序，又能够使得未成年犯罪嫌疑人免除因刑事审判而带来的刑事责任和不利附随后果。其次，附条件不起诉依照未成年刑事程序“教育、感化、挽救”的方针，既能够使得犯罪嫌疑人在清楚认识到刑事审判所带来后果之重大的前提下积极接受矫治和教育，而且被附条件不起诉的犯罪嫌疑人还能够通过积极赔礼道歉、赔偿损失等弥合犯罪带来的损失，以及通过公益劳动为所在社区带来积极贡献。很显然，附条件不起诉能够契合在轻罪时代下侧重“恢复”的刑罚目的观[4]。
对于成年人轻罪案件，附条件不起诉制度仍然能够发挥其审前分流的主要功能，十分契合我国目前司法资源配置转型的需求，因此将附条件不起诉制度的适用对象扩展至成年人是轻罪时代下司法制度改革的良好方式。但问题在于，未成年人刑事司法的制度建构根植于未成年人犯罪的特殊性，仅能为成年人附条件不起诉制定提供有限参考，具体实践中成年人轻罪案件附条件不起诉的制度建构必须从其他可参考范围内寻求思路。
2. 中国制度实践：未成年人特别程序与试点中的醉驾案件附条件不起诉
2.1. 未成年人特别程序中的附条件不起诉
首先，附条件不起诉制度试点之初，其适用对象并不限定于未成年人2 [5]。经过对立法专家建议稿审慎的讨论，最终附条件不起诉制度的适用对象限定在未成年人，其中较为关键的因素在于该制度设立之初司法系统中的能够专门提供矫正、帮教的机构和人员尚不足够，考察期内的考评指标、法律监督等措施也没有设计完备，因此条件尚不成熟。2012年，未成年附条件不起诉制度被写入刑事诉讼法特别程序中3。至今，未成年人我国附条件不起诉制度目前仅作为未成年刑事特别程序存在，其体现出未成年人刑事司法教育、感化与挽救的方针，契合未成年人司法倡导并倚为支柱的“社会化”路径。2013~2017年以来，附条件不起诉的适用率从3.75%提升至9.53%，附条件不起诉的适用人数也在不断增长，我国涉罪未成年人的审前转处率逐年提升[6]。可以说，附条件不起诉制度已经很好地在未成年人司法领域“生根发芽”，并收获了良好的实证效果。虽然如上所述，附条件不起诉制度在各国都并非作为未成年人特殊程序单独存在，但我国已经在实际上建立起并发展完善了“狭义上的附条件不起诉制度”，能够证明附条件不起诉制度能够适应本土法律环境，在制度建构的层面上迈出了起始的脚步。
2.2. 醉驾案件附条件不起诉的地方试点
对于成年人轻罪案件，目前已有许多地方基层检察机关开始尝试对于醉驾案件适用“附条件不起诉”4。具体而言，在刑罚目的观转型的过程中，司法机关对于轻罪的处理方式有所转变。其中，最高法定刑仅为拘役六个月的醉酒类危险驾驶罪作为典型的“微罪”，以每年多达30万左右的犯罪嫌疑人数量占用大量司法资源。同时，不仅犯罪嫌疑人本人会因醉酒上路的“侥幸心理”面临短期监禁的刑罚，而家属也会面临着更加严重的社会家庭压力和犯罪附随后果。可以说，近年来对于危险驾驶罪的治理问题，司法机关通常都秉持“程序出罪、轻缓量刑”的处理方式，以鼓励当事人认罪悔过，尽量恢复因刑事审判而带来的不利后果[7]。由此，附条件不起诉作为轻罪案件分流措施之一，自然能够成为许多地方司法机关进行试点实验的备选方案之一。
实践中，醉驾轻罪案件附条件不起诉的试点试验以浙江省瑞安市检察院的“瑞安模式”为首。其具体体现为，张某交通肇事案中，张某醉酒行车结果与人力三轮车发生碰撞，致使三轮车车主擦伤，两车不同程度受损，后经鉴定，张某负事故全部责任。但瑞安市检察院在审查案件后认为张某犯罪情节轻微，认罪态度良好，并有悔罪情节，因此决定在张某自愿完成30小时社会服务后，作出不起诉决定[8]。事实上，“瑞安模式”中自愿完成社会服务的附加条件与《人民检察院刑事诉讼规则》中对未成年人附条件不起诉中的有关附加条件5较为类似，相应地，如果犯罪嫌疑人没有完成社会服务的附加条件，或没有达到检察机关的评估要求，检察机关仍然可以作出起诉决定。因此，在形式上，这样的司法处遇模式符合附条件不起诉制度的基本构造，可以称之为“成年人轻罪案件的附条件不起诉”。
“瑞安模式”诞生后，很多地方检察院都意识到了成年人醉驾案件“附条件不起诉”的实践意义，于是纷纷跟进。例如，南京市江北区检察院针对醉驾案件也启动了“认罪认罚 + 社会公益服务”的不起诉机制，通过公益服务对其进行考察和警示教育，已有38名拟不起诉醉驾人员参与交通社会公益服务152次1200余小时[9]。甘肃省金昌市永昌县检察院也通过与公安机关签订《规定》和《考察办法》6的方式明确了“公益服务考察模式”的基本条件、时间、次数和方式，以考察机构的考核作为是否认罪认罚的标准。自公益服务工作机制实施以来，该院已对68名醉驾案件嫌疑人作出不起诉处理，累计从事社会服务时长达万余小时7。广州市越秀区检察院与当地社会发展中心合作，轻罪醉驾犯罪嫌疑人可以通过1个月的考察期内完成40个小时的志愿活动，获得该发展中心出具的考察评估结论，检察机关可以据此作出不起诉决定[10]。
对于这些基层检察机关所建立的初步制度模型可以看出：总体上，各地试点试验中的附带条件和评价标准均基于本地区内的醉驾案件犯罪规律和司法评定标准设定。具体而言，在考察标准方面，已有数十个省份均通过指导意见或会议纪要的形式，出台了针对醉驾案件法律适用的具体规定或细则，对其进行梳理可以发现：在判断犯罪嫌疑人是否能够适用附条件不起诉上，各省司法机关均有共同关注的考量因素8 [11]，但具体实施过程中对是否不起诉的标准略有差别。在考察主体方面，部分检察机关自行委派检察官对犯罪嫌疑人的附条件公益劳动进行监督，部分检察机关则与其他管理部门或社会公益组织达成合作，由其他部门或组织对公益劳动进行评估，然后由检察部门决定是否不起诉。而在考察内容上，各地检察机关普遍设置了一定时数的社区劳动、交通劝导服务、接受相关教育培训等项目，具体内容根据各地不同的考察主体和社会情况也各有不同。
统观各地区试点实验的情况可以发现，各地试点试验目前也没有得到全国层面的统一指导，也没有形成较为成熟的制度框架。但至少在成年人轻罪案件附条件不起诉制度的实践上，已经更加向前迈出了一步。不仅犯罪嫌疑人在进行公益服务的过程中受到了教育和感化，其不良行为方式能够得到矫正和监督，而且犯罪嫌疑人及其亲属不会因为刑事审判遭受不良的附随后果，有关法益也得到了较为良好的恢复[12]。
2.3. 小结
我国立法中，仅作为未成年人特别程序存在的附条件不起诉制度可以称之为“狭义的附条件不起诉制度”。针对成年人的轻罪附条件不起诉制度虽然已经初见雏形，但目前并没有受到法律层面的认可，其实践效果也有待进一步的考察。但对于繁重的轻罪案件压力和紧俏的司法资源配置，通过逐步的试点试验将“广义的附条件不起诉制度”引入刑事诉讼法必然是立法层面上良好的解决近路。
那么，如何将成年人轻罪案附条件不起诉制度进行合理的建构则成为了建立“广义的附条件不起诉制度”的焦点问题。总结已有的未成年人附条件不起诉制度与醉驾轻罪案件的附条件不起诉制度后不难看出，二者不论是在指导思想，还是具体实践操作上，均有相当的差异。例如，未成年人附条件不起诉制度基于最有利于未成年教育挽救的原则进行设计，未成年人考察期间的附带条件更为复杂，考察过程中检察机关或检察人员的参与也更多。而成年人醉驾轻罪案件附条件不起诉则基于起诉裁量主义进行设计，实践中更突出该制度的案件分流作用与法益恢复作用。
因此，“广义的附条件不起诉制度”不应当将二者“合二为一”，而应当“另起炉灶”，秉持“二元化”的立法思路，保持二者的相对独立和差异。对于这一点，德国暂缓起诉制度的“多元化”立法能够为我国的制度建构提供有效的思路。
3. 德国暂缓起诉制度框架：分立的多元化立法思路
与我国附条件不起诉制度的基本框架不同，德国的暂缓起诉制度分别规定在德国《刑事诉讼法法典》(德国《刑事诉讼法法典》的暂缓制度又分为审前的暂缓起诉制度和庭审中的暂缓起诉制度)、《未成年法院法》与《麻醉品法》中，呈现分立的多元化立法思路。
3.1. 德国《刑事诉讼法典》中的成年人轻罪暂缓起诉
成年人的轻罪暂缓起诉一般是指18岁以上的自然人可能判处一年以下有期徒刑轻罪案件的暂缓起诉制度，其中是否适用暂缓起诉的决定由检察院作出。根据德国《刑事诉讼法》第153a条第1款规定：“经有管辖权的法院和被指控人同意，检察院可以对轻罪暂时不予提起公诉，同时向被指控人发出要求和指令”，其中的“要求与指令”与我国刑事诉讼法和《人民检察院刑事诉讼规定》中的“附带条件”类似，但在具体规定上有所差别9。“要求与指令”中承担抚养义务和参加社会培训课程的义务的最长期限为6个月，而其他已命名的“要求与指令”最长期限为12个月。根据犯罪嫌疑人履行“要求与指令”的情况，检察机关可以延长一次期限，最长不超过3个月。对于在考验期内完成特定“要求与指令”的犯罪嫌疑人，检察院可以作出不起诉的决定，否则可以重新提起公诉。
3.2. 德国《未成年法院法》中的暂缓起诉
德国未成年暂缓起诉适用于实施犯罪行为时已满14岁、不满18岁的未成年人。德国《未成年法院法》第45条第2款规定：如果适合于未成年人的教育矫治措施正在实施或者已经实施完毕，或者未成年犯罪嫌疑人致力于与被害人达成和解，检察官认为没有起诉必要的，可以不予起诉，第3款规定：在未成年犯罪嫌疑人已经认罪，检察官认为没有起诉必要而建议法院予以训诫、要求和指令，未成年犯罪嫌疑人在履行要求和指令后可以不予起诉。其中的“要求与指令”指德国《未成年法院法》第10条第1款第3句第4、7、9项，包括要求未成年人参加工作，要求未成年人尽力对受害人予以赔偿，要求未成年人参加交通课程。如果少年法庭的法官同意检察官附条件不起诉的建议，那么检察机关就可以在未成年犯罪嫌疑人履行完成“要求与指令”后，不再对其追诉[13]。
3.3. 小结
对比德国《刑事诉讼法典》和德国《未成年法院法》中的暂缓制度可以发现，德国的暂缓起诉制度呈现出多元化立法的特点，即虽然未成年人案件和成年人轻罪案件都共同建立了暂缓起诉制度，但是在不同的司法领域中，附条件不起诉制度的立法思想和具体规定并不相同。
在共性上，两种制度中对犯罪嫌疑人适用附条件不起诉均需满足如下前提：一是嫌疑人要被确定具有实施特定犯罪的嫌疑，二是预期判处的刑罚既不能过高也不能过低，应当与附条件不起诉的决定成比例，三是存在公共利益的需求，犯罪嫌疑人通过履行特定的“要求与指令”能够满足公共利益的需求，四是取得法院和犯罪嫌疑人的明确同意[14]。这些前提是暂缓起诉制度根植于起诉裁量主义的基本要求，也就是说，德国的暂缓起诉制度在不同的领域内共同发挥着案件分流、优化诉讼经济的功能，这是该制度建立的前提目的和基本要求。
在差异性上，从前述规定可以看出，德国《未成年法院法》第45条第3款之规定与德国《刑事诉讼法典》第153a条之规定中“要求与指令”的内容明显不同，德国《未成年法院法》中规定的“要求与指令”是基于教育的理念，针对未成年人特点进行设计的。而德国《未成年法院法》第45条第2款之规定在德国《刑事诉讼法典》中更是没有类似制度。同时，与成年人暂缓起诉制度不同，德国《未成年法院法》的附条件矫治措施整体前置于刑事诉讼程序，只有附条件矫治措施不足以实现教育、挽救的目的时，少年法庭的法官才会考虑对未成年犯罪嫌疑人判处刑罚。正如德国《未成年法院法》第2条之规定：“少年刑法的适用首先在于减少”可以得出，德国的未成年暂缓起诉制度除了保有共性中的功能外，也同样注重对未成年人的教育、感化和挽救，这使得未成年人暂缓起诉制度与成年人轻罪暂缓起诉制度之间产生了明显的差异。
4. 多元化立法思路的借鉴意义
德国在制度建构上“多元化”的思路值得我国立法借鉴。首先，我国未成年人附条件不起诉制度已经具有多年的实践经验，相关配套制度和程序也投了较多的司法资源，整体收效较为良好，而成年人轻罪附条件不起诉制度尚在试点探索阶段，德国多元化的立法思路能够在保证原有制度稳定实施的前提下，将成年人轻罪附条件不起诉制度纳入我国“广义的附条件不起诉制度”中，减少对原有制度司法实践方式的干扰。其次，成年人轻罪附条件不起诉制度与未成年人附条件不起诉制度的立法目的并不相同，具体制度设定和实践操作必然也会千差万别，成年人轻罪附条件不起诉无法沿用未成年人制度的配套人员、设施和程序，而需要寻求独立的立法思路，例如醉驾轻罪附条件不起诉“自下而上”产生，地方试点经验的积累能够为轻罪附条件不起诉适用范围的扩大提供坚实的经验支撑。最后，正如德国的暂缓起诉制度还存在除成年人轻罪案件和未成年人案件之外的其他适用案件类型，我国的附条件不起诉制度可以依托多元化立法思路为未来纳入更多类型的案件提供契机。从实践效果来看，德国检察机关作出不起诉或者附条件不起诉制度的案件占所有侦查终结案件的75%以上，因此附条件不起诉制度在我国本土的发展与实践还有巨大的潜力与空间。
暂缓起诉制度是德国司法系统审前分流案件、提升诉讼效率的有力工具之一。目前我国建立起了“狭义上的附条件不起诉制度”，而醉驾轻罪案件附条件不起诉制度的试点试验也让更多检察机关看到了这一制度在分流案件功能上的巨大潜力。通过这两个层面上的制度实践，我国“广义上的附条件不起诉制度”的制度建构已经初见端倪。将成年人纳入附条件不起诉制度的适用对象，既在理论上符合我国刑罚目的观的转型和轻罪时代对司法资源合理配置的回应，也在实践上具有许多域外国家立法经验和我国地方试点实验经验可供参考。“多元化”的立法思路能够拓宽附条件不起诉制度的适用范围，激活实践中的潜在效能，为我国“宽严相济刑事政策”的落实和认罪认罚从宽制度改革提供更多更优的灵活思路和制度选择。
NOTES
1数据来源：https://hakusyo1.moj.go.jp/jp/69/nfm/n69_2_1_1_1_0.html#h1-1-1-1。
2其中，海淀检察院课题组在试点试验中秉持着附条件不起诉制度的适用对象不限于未成年人，但范围也不宜过大的态度，对11件案件的15名犯罪嫌疑人进行考察，其中11人为未成年人，4人为成年人。
3根据刑事诉讼法的规定，未成年人的附条件不起诉具有四项条件：1) 未成年人涉嫌实施刑法分则第四、五、六章规定的犯罪；2) 涉罪未成年人可能被判处一年有期徒刑以下刑罚；3) 犯罪事实已经查清，证据确实、充分，符合起诉条件；4) 犯罪人具有悔罪表现。
4许多地方基层检察机关在出台的会议纪要或试行规定中并没有将附条件公益劳动不起诉的处遇方式称之为“附条件不起诉”，而是称之为“附条件酌定不起诉”或其他。在一定层面上，这可能是由于我国在法律层面上的附条件不起诉仍然局限于未成年特别程度的语义中，在试点阶段称之为“附条件不起诉”可能会导致司法系统内部的混淆。
52019年发布的《人民检察院刑事诉讼规则》第476条规定：“人民检察院可以要求被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人接受下列矫治和教育：1) 完成戒瘾治疗、心理辅导或者其他适当的处遇措施；2) 向社区或者公益团体提供公益劳动；3) 不得进入特定场所，与特定的人员会见或者通信；4) 向被害人赔偿损失、赔礼道歉等；5) 接受相关教育；6) 遵守其他保护被害人安全以及预防再犯的禁止性规定”。
6甘肃省金昌市永昌县人民检察院与公安机关共同签订了《关于办理“醉驾类危险驾驶”案件正确适用相对不起诉的规定(试行)》和《关于“醉驾”刑事案件犯罪嫌疑人实行道路交通安全公益服务活动的考察办法(试行)》。
7参见《永昌县检察院积极探索诉前公益服务，破解危险驾驶办案难题》，载于https://www.sohu.com/a/432913143_133657。
8在客观层面上，醉酒程度和时空因素是司法机关关注的重点，具体指标包括血液中的酒精含量、因醉驾导致的实际损害、在交通事故中所负责任等等。在主观层面上，行为动机和悔罪表现是司法机关关注的重点，具体指标包括醉酒后驾驶机动车的目的、是否存在自首立功等法定从宽情节、是否认罪悔罪等等。
9德国《刑事诉讼法》第153a条规定了七项已命名的“要求与指令”，分别为1) 履行特定给付，以修复先前行为造成的损失，2) 向公益机构或者国库给付金钱，3) 履行其他公益给付，4) 承担一定数额的扶养义务，5) 真诚与受害人达成谅解，修复行为造成损害的全部或大部分或致力于修复损害，6) 参加社会训练课程，7) 根据德国《道路交通法》第2b条第2款第2句或者第4条第8款第4句参加驾驶矫正培训。除此之外，还存在未命名的“要求与指令”，即检察机关和法院可以自行确定附加的条件，但附加条件需要同被指控的罪名存在联系，并且不能违背宪法和其他法律法规的规定。