1. 引言
水下文化遗产是不可再生的海洋文化遗产，承载着灿烂的海洋文明，是人类依托海洋开展社会经济活动的重要见证，保护水下文化遗产具有重要意义。水下文化遗产的发掘、研究和保护需要大量的资金、人力和时间投入，由于各国对海洋的探索能力不一，相较于其他文化遗产，水下文化遗产的保护也更依赖于国际合作。1982年有“海洋宪章”之誉的《联合国海洋法公约》(以下简称“《海洋法公约》”)明确规定了水下文化遗产保护的国际合作，在2001年《保护水下文化遗产公约》(以下简称“《水遗公约》”)第2条中进一步将国际合作确立为水下文化遗产保护的一项基本原则1。但在经过较长时间的实践后，仍存在国际合作的参与主体不足、国际合作的积极性不高、国际合作的方式单一等困境，需要从扩大国际合作主体、提高国际合作积极性和拓展国际合作方式的角度切入思考相关的应对举措。
2. 水下文化遗产保护国际合作的发展历程
2.1. 国际合作机制的早期探索
航海与海难相伴而生，早在古代人们就通过渔网等工具在近岸浅海海域对水下的沉船沉物进行打捞，但是由于工具的限制，能够打捞的规模十分有限[1]。20世纪以前，水下文化遗产被视为“无主物”，受国际习惯法中的“打捞法”与“发现物法”的支配，人们主要关注水下文化遗产所带来的经济利益，基于此，实践中以将水下文化遗产迅速打捞上岸为宗旨，往往是“谁发现，谁打捞”，国家间缺乏系统性的国际合作。随着潜水技术的发展，大量的沉船遗址被发现，引发各国对于水下文化遗产的争夺与破坏，一些国家(如法国、土耳其)通过国内立法单方面主张对其领海海域内的水下文化遗产享有主权，但国际合作仅限于零星的学术交流，且由于缺乏跨国协调机制，关于沉船的打捞争议频发。
2.2. 国际公约框架的初步构建
为了应对法律真空的弊端，《海洋法公约》在第303条中规定各国有义务保护在海洋发现的考古和历史性文物，并应为此目的进行合作。该条款位于《海洋法公约》第16部分的一般规定中，且未对海域进行限制，因此该条款适用于所有的海域。有学者认为，该规定是基于“文化国际主义”的立场，并未强调缔约国与特定水下文化遗产确有联系，即不论水下文化遗产沉没在何处，都应践行保护与国际合作义务[2]。《水遗公约》作为保护水下文化遗产的专门性国际公约，将国际合作确立为一项基本原则，要求各国在水下文化遗产的保护和管理方面积极开展国际合作与信息共享。然而，国际公约的规定仅为原则性的规定，难以转化为具体的行动标准，导致国家间缺乏国际合作的操作指南，且国际公约的规定并非强制性的规定，各国是否进行合作很大程度上基于自愿，国家间缺乏合作的动力和积极性，成功进行国际合作的案例也并不多。
2.3. 区域与双边合作的深化
为弥补国际公约规定的不足，各国转向区域协作与双边协议。如2013年地中海沿岸国签署《巴塞罗那公约附加议定书》，建立联合监测机制，要求能源开发项目需事先评估对水下遗产的影响，开创了“开发—保护”协同的先例。2005年中国国家文物局与肯尼亚文化遗产部签署合作考古协议，开展实施肯尼亚拉穆群岛水下考古项目，共享技术并联合培训专业人员，体现南北国家技术转移的创新路径。
3. 水下文化遗产保护的国际合作困境
3.1. 国际合作的参与主体不足
从国际合作的参与主体来看，截至目前《海洋法公约》共有缔约国168个，涵盖了世界上大多数国家，但是其并非专门针对水下文化遗产的公约，国际合作的相关规定仅能提供原则性的指导，难以转化为具体的行动标准，而《水遗公约》虽然在水下文化遗产保护的国际合作方面制订了详细的制度，例如建立合作与信息共享机制、签订双边或多边协定、合作开展水下考古培训等，在制度层面回应了水下文化遗产的保护需要投入大量的人力和资金与世界各国极不平衡的保护能力这一矛盾，但目前仅有78个国家批准通过《水遗公约》，且其缔约国多为发展中国家。包括美国、英国、德国、俄罗斯、日本及中国在内的大多数海洋大国均未批准加入，无法援引公约以及公约提供的平台进行保护。由于公约在很大程度上倚靠海洋大国的管辖与参与，这些国家的缺位无疑削弱了《水遗公约》的实际效力。
3.2. 国际合作的积极性不高
从国际合作的参与积极性来看，首先，由于经济利益驱动下的零和博弈，使得各主权国家缺乏合作的积极性。根据联合国教科文组织统计，仅地中海地区就有超过3000艘古代沉船具备商业开发价值，部分沿海国家的经济结构高度依赖海洋，拥有较发达海洋探索技术的国家可以优先对水下文化遗产进行开发，这种“先占者红利”模式强化了主权国家单边行动倾向。其次，虽然《海洋法公约》与《水遗公约》均明文规定了国际合作的内容，但由于相关条款并不具备强制性，是否遵守国际公约的规定很大程度上依赖于各缔约国的自觉，实践中，部分国家并未严格按照《海洋法公约》和《水遗公约》的规定开展合作。如在“泰兴号”事件中，英国海难打捞专家迈克哈彻将35.6万件中国古瓷器悉数拍卖，总成交额高达3000多万德国马克。我国曾以“来源国身份”向国际组织主张打捞者遵守《海洋法公约》第149条的规定2，要求英国与中国共同协商沉船沉物的处理办法，但遭到英方的拒绝，最终泰兴号还是遭到了毁灭性的破坏[3]。
3.3. 国际合作的方式单一
当前，国家间主要通过签订双边或多边协定的方式参与水下文化遗产保护的国际合作。英美等海洋大国航运发达，在探索水下文化遗产保护的过程中，水下文化遗产较早进入研究视野，因此在司法实践中达成了许多双边或多边协定，如《关于RMS泰坦尼克号沉船的协议》、1972年《荷兰和澳大利亚关于荷兰古代沉船的协议》、1989年《南非与英国关于HMSBrikenhead号沉船的换文》等。通过签订双边或多边协议，国家间不仅可以协调解决存在的冲突与矛盾，还能共享关于水下文化遗产的分布、状况、保护需求等方面的数据和信息，开展联合研究项目，集合不同国家的研究力量，共同研究水下文化遗产的保护技术、方法和策略，以便更有效地规划和管理保护活动。但应当认识到，互利互惠的双边或多边协定仅是保护水下文化遗产国际合作的重要实践之一，并非保护水下文化遗产国际合作的唯一选择，单一的国际合作方式无法应对多样的水下文化遗产保护的需求，需要积极探索国际合作的新方式。
4. 完善水下文化遗产保护国际合作的具体举措
世界正经历百年未有之大变局，没有哪个国家能够独自应对各种挑战，也没有哪个国家能够退回到自我封闭的孤岛，海洋对于人类的生存与发展具有重要意义，海洋不仅属于沿海国，它属于全人类[4]。由于海洋具有广阔性和复杂性，特别是在涉及水下文化遗产的保护问题上，单一国家管理的难度大大增加。因此，国际合作成为水下文化遗产保护的发展趋势，也是国际社会共同应对危机与挑战的必由之路。
4.1. 扩大国际合作的主体
4.1.1. 鼓励更多国家加入《保护水下文化遗产公约》
《水遗公约》制定之际，人类已经进入全球化时代，越来越多的全球性挑战使全球治理的理念深入人心，由于公约调整的地理范围主要处于各国主权管辖范围之外的海域，因此《水遗公约》也比以往所有条约都更加倚重国际合作。然而，各国关于水下文化遗产保护的立法整齐度不一，立法水平也参差不齐，捞救技术水平有先进和落后之分，极大影响了国际合作。一些航海历史悠久的发达国家在技术和政策上都相对先进，而部分发展中国家并未出台关于水下文化遗产保护的法律法规[5]。因此，鼓励更多国家加入《水遗公约》能够为水下文化遗产的保护提供一个统一的行动标准，也为各国在纠纷产生时提供一套协商方案，同时成为公约的缔约国后可以继承并发展《水遗公约》中较为成熟的保护制度，完善国内法，充分发挥国际合作的力量。
4.1.2. 构建多主体参与的国际合作模式
根据国际合作参与的国际主体不同，可以分为三种国际合作模式，一是以主权国家为主体的国际合作模式，二是以国际组织为主体的国际合作模式，三是以非政府组织为主体的国际合作模式。在水下文化遗产保护领域，最适宜的是构建以联合国教科文组织为主体，主权国家和其他非政府组织积极参与的国际合作模式。首先，从国际合作的实践来看，虽然主权国家是国际公约的缔约主体，但是由于《海洋法公约》和《水遗公约》的国际合作相关规定并非强制性的规定，国家间缺乏合作的动力和长期实践，因此实践中较大规模的水下文化遗产保护活动均由联合国教科文组织主导并参与其中。其次，从水下文化遗产的分布来看，大部分的水下文化遗产位于各主权国家管辖范围之外的海域，各主权国家的利益不同，若以主权国家为主导，将产生一系列难以协调与解决的矛盾。其三，从水下文化遗产保护的权威性来看，非政府组织如水下考古咨询委员会、海事考古研究发展协会等虽然在水下文化遗产保护方面具有一定的专业性，但是其作为非政府组织无法将各主权国家联合在一起。联合国教科文组织是联合国在教育科学与文化领域的专门机构，在水下文化遗产保护的国际立法中扮演了主导性角色。因此，以联合国教科文组织为主体，主权国家和其他非政府组织积极参与的模式应成为首选的国际合作模式。
4.2. 提高国际合作的积极性
根据前文所述，一方面在海洋探索的早期人们对于水下文化遗产的关注主要是其所带来的经济利益，零和博弈的局限导致各国缺乏合作的积极性。针对这一问题，要积极促进水下文化遗产保护的利益共享，构建研究成果共享机制。推动各国在文化、历史、科学等层面收获知识，鼓励各国在水下文化遗产旅游开发上进行合作，打造旅游线路与品牌，实现保护与发展的双赢。另一方面，国际公约的软性约束也是削弱各国积极性的一个重要原因，要进一步完善国际公约的内容，针对水下文化遗产保护的重要事项进行明文规定，如水下文化遗产的法律性质、水下文化遗产的所有权归属、对违法行为的法律制裁措施等。同时，可在《水遗公约》项下建立一个专门的国际水下文化遗产保护协调机构，负责统筹协调各国在保护工作中的行动。该机构可以定期召开国际会议，制定全球水下文化遗产保护战略和规划，协调各国之间的保护项目和行动，避免重复工作和资源浪费。
4.3. 拓展国际合作的方式
双边或多边协定的签订往往需要耗费大量的时间精力进行讨论协商，以平衡各个国家间的利益，面对多样化和不断发展的水下文化遗产保护的需求，应更注重国际合作方式的灵活性。在资源整合合作方面，可以建立联合研究机构与学术交流平台，多个国家共同出资建立专门的水下文化遗产联合研究中心，定期在不同国家轮流举办国际水下文化遗产学术研讨会，围绕水下考古新技术、遗产保护策略等，各国学者在研讨会上分享最新的研究成果和实践经验。在项目合作方面，可以发起跨国志愿者项目与公众教育合作，从全球范围内招募水下文化遗产保护的志愿者，组织志愿者对各个海域的沉船遗址进行清理和记录。多国合作可以整合资源，共同制作水下文化遗产保护的科普纪录片，联合开展水下文化遗产保护主题的国际教育巡回展。在技术创新合作方面，可以开展技术共享与联合技术研发合作，构建水下文化遗产保护技术共享信息库，由各国政府、国际组织以及相关企业共同出资设立专门面向水下文化遗产保护技术研发的专项基金，针对水下文化遗产保护进程中面临的诸如深海(深度超1000米)水下文化遗产探测与保护等关键技术挑战开展协同研发。
5. 结语
当前水下文化遗产保护在国际合作方面面临诸多困境，需要鼓励更多国家加入《水遗公约》、构建多主体参与的国际合作模式、促进水下文化遗产保护的利益共享、完善国际公约相关规定、建立联合研究机构与学术交流平台、发起跨国志愿者项目与公众教育合作、开展技术共享与联合技术研发合作等。在此基础上，方能实现对水下文化遗产的全面保护和可持续发展。
NOTES
1《保护水下文化遗产公约》第2条第2款：“缔约国应开展合作，保护水下文化遗产”。
2《联合国海洋法公约》第149条：“在‘区域’内发现的一切考古和历史文物，应为全人类的利益予以保存或处置，但应特别顾及来源国，或文化上的发源国，或历史和考古上的来源国的优先权利”。