1. 前言
教育部从2015年开始遴选出了数批“全国青少年校园足球试点县(区)”和“全国青少年校园足球特色学校”用来带动其他学校校园足球发展，推动校园足球普及，加快学校体育改革步伐。青少年校园足球具有十分重要的战略意义和举足轻重的地位，发展校园足球能扩大参与足球的人口基数，提高整体足球人口的质量，保障青少年身体素质的增强[1]。经过前十余年的校园足球体系基础建立，如今我国的校园足球已经形成了大致稳定的系统性结构[2]。校园足球政策系统主要由校园足球政策主体、校园足球政策客体及校园足球政策环境组成并彼此作用，而不同阶段中的政策运行都将基于特定的政策系统。通过对各种政策工具及政策文本的侧重内容进行分析，以发布时间为阶段划分依据，可以将我国校园足球政策分为三个循序渐进的阶段：启动阶段、快速扩张阶段及优化完善阶段[3]。我国校园足球的发展将进入新的阶段，即发展重点将转变为进一步精简数量并提高质量。我国对校园足球政策的研究方向日渐丰富，主要集中在对政策内容特定方面的解读、政策执行过程及效果评估、对政策工具的描述性统计分析等，上述研究基本运用逻辑分析与理论推演方法。随着校园足球改革的深入开展，我国在校园足球政策工具方面展开的研究范围已明显扩宽，但研究主题有待深入，对政策内容关联性、政策工具协同等创新性方面展开的定量研究相对较少[4]。与世界上其他足球强国相比，我国的校园足球发展起步较晚，相关理论和学术研究成果有限。通过对校园足球政策工具展开研究，可以揭示政策工具在演进中的动态发展，增强政策工具选择的科学性与合理性，为我国校园足球决策者和管理者提供科学参考[5]。而从现实意义出发，校园足球政策对我国校园足球工作的原则、目标和方法等作出了规定，政策工具是政策目标实现的关键。本文通过构建以政策工具维度和价值链维度为基础的框架，对环境型、供给型和需求型的校园足球政策工具以及价值链要素展开分析，讨论了各部分存在的问题并提出对应的优化建议，以期为我国校园足球政策的制定、完善、修订和执行提供参考。
2. 校园足球政策分析框架
2.1. 政策工具确定
基于政策对社会和经济活动产生影响的不同着力点，国内在校园足球政策研究方面选择的主要是Rothwell和Zegveld的政策工具分类理论[6]，即将政策工具分为环境型、供给型和需求型三种。该分类具有扎实的理论基础，广泛应用于科技政策、产业政策等领域，具有较高的学术认可度和实用性。同时该理论在国内外的体育政策实践中已得到广泛验证，证明其在政策分析和设计中的有效性，特别是在资源分配和需求激励方面的应用效果显著。将政策工具分为环境型、供给型和需求型，可对政策工具进行综合评估，并且能够清晰地界定每种工具的作用范围和影响机制，便于政策的设计和实施。
其中环境型政策工具着眼于营造和改善政策实施的宏观环境，包括法律法规、社会文化、经济条件等，旨在通过调整宏观环境来影响政策目标的实现；供给型政策工具直接涉及资源和服务的供给，包括财政支持、基础设施建设、教育与培训等，通过提供必要的资源和支持来促进政策目标的实现；而需求型政策工具则通过激励和引导需求方的行为来实现政策目标，包括激励措施、奖励机制、文化推广等，旨在通过激发需求方的积极性和参与度来推动政策实施。
2.2. 政策分析框架构建
价值链分析由美国学者迈克尔·波特在其1985年出版的《竞争优势》[7]一书中提出，其作为一种系统分析和优化组织内各项活动的工具，旨在识别和理解各个环节对整体价值创造的贡献，从而提高效率、降低成本、增强竞争力。采用价值链分析方法，可将校园足球活动分为基本活动和支持活动两大类[8]。前者包括校园足球课程、校外足球培训，而后者则含有校园足球教师、校园足球环境和校园足球制度。构建以政策工具维度和价值链维度为基础的政策分析框架，其中X维度为环境型、供给型和需求型3种政策工具，而Y维度则定义为校园足球活动中的基本活动和支持活动。具体政策框架如图1所示。
Figure 1. Analysis framework of campus football policies of China
图1. 我国校园足球政策分析框架
通过将两者相结合，可以全面覆盖校园足球政策涉及的各个方面，有助于从不同角度和层次深入理解政策，确保分析的系统性和完整性。该框架明确了不同类型政策工具在高校体育价值链的各个环节中的应用情况，有助于识别每种工具的具体作用和影响路径。并且通过分析不同类型政策工具在各个环节中的作用，可以发现工具之间的协调性和互补性，便于更合理地配置资源，提高政策的实施效率。
3. 我国校园足球政策维度分析
3.1. 政策文本计量分析
本研究运用内容分析法对《关于加快发展青少年校园足球的实施意见》《全国青少年校园足球八大体系建设行动计划》两份全国层面的纲领性政策文件和23个省市自治区发布的校园足球政策展开研究，对每个政策样本的内容进行编码，定义分析单元并确定与之相符的政策工具和校园足球活动类型，使之符合本研究定义的政策分析框架，如表1所示。
Table 1. Unit coding and categorization of content analysis of campus football policies of China
表1. 我国校园足球政策内容分析单元编码与归类
政策序号 |
内容分析单元 |
编码 |
政策工具 |
校园足球活动 |
工具类型 |
工具细分 |
活动类型 |
活动细分 |
A |
……条件保障更加有力。师资配备补充、培养…… |
A-1-3-5 |
环境型 |
目标规划 |
支持活动 |
校园足球教师 |
鼓励学生习练足球的综合评价体系更加健全…… |
A-1-3-6 |
供给型 |
教学培训 |
基本活动 |
校园足球培训 |
…… |
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B |
推动各地建设城市内青少年统一的联赛体系…… |
B-2-4-5 |
需求型 |
赛事活动 |
支持活动 |
校园足球环境 |
完善校园足球事业发展的多元化投入机制，鼓励各地…… |
B-3-1-3 |
需求型 |
服务采购 |
支持活动 |
校园足球环境 |
…… |
|
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C |
把发展青少年校园足球作为落实立德树人的根本任务…… |
C-1-1-1 |
环境型 |
目标规划 |
支持活动 |
校园足球制度 |
深入挖掘足球的育人功能…… |
C-1-2-1 |
环境型 |
目标规划 |
支持活动 |
校园足球制度 |
(一) 加强组织领导：各市州、县市区……统筹管理协调…… |
C-3-1-1 |
供给型 |
组织体系 |
支持活动 |
校园足球环境 |
(五) ……要在广播、电视……及时报道校园足球工作和活动…… |
C-3-5-1 |
供给型 |
信息服务 |
支持活动 |
校园足球环境 |
D |
畅通人才培养战略通道…… |
D-2-5-1 |
供给型 |
人才支持 |
支持活动 |
校园足球环境 |
完善安全保险制度…… |
D-3-5-1 |
环境型 |
保险保障 |
支持活动 |
校园足球环境 |
…… |
…… |
…… |
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3.2. 政策工具维度分析
针对政策内容文本分析的结果，梳理校园足球政策各活动类型对应政策工具数量，如图2所示，由图中数据可知我国校园足球政策在工具使用方面具有明显的结构性特征。首先可知我国校园足球政策在供给型、环境型和需求型政策工具方面均有涉及，但各自的权重却有所不同，这体现了政策文件在不同活动类型方面的工具运用各有一定的倾向性。其次是环境型政策工具占据绝对主导地位，在五大校园足球活动类型中，环境型政策工具的使用频率几乎均高于其他类型，特别是在校园足球制度和校园足球环境方面表现尤为突出，这表明当前政策主要通过制定规章制度、营造发展环境和建立制度框架来推动校园足球发展，政策设计上更侧重于宏观架构与整体规划，更偏向于发展方向和规则规范的引导[9]。其次则是供给型政策工具，这显示出在规章体系逐步健全的背景下，政策重心已开始向校园足球发展所需的人、财、物等客观资源上转移。最后则是需求型政策工具在所有活动类型中的使用均明显偏少，尤其在校园足球制度和校园足球课程方面最为薄弱，这也与各类学校还未充分利用校园足球的经济和文化效益的现实情况相吻合，政策中对于海外交流或服务外包等内容的关注明显不足，可见通过市场机制拉动、服务采购和创造需求等方面的政策支持明显不足，成为政策体系的短板。总体而言，当前校园足球政策体系呈现出“重环境营造、轻需求拉动”的特点，未来需要优化政策工具结构，特别是在制度建设和课程发展方面应加强需求型政策工具的运用。
Figure 2. Number of policy tools corresponding to activity types in campus football policies
图2. 校园足球政策各活动类型对应政策工具数量
3.2.1. 环境型政策工具维度分析
环境型政策工具在目前我国校园足球政策中位于主导地位，其中尤其以策略措施、法规管制和目标规划三个内容为重中之重，但是税收和保险等金融资本类的工具占比较少[10]。校园足球在当下更多地被认为是学校的体育教育任务范畴，因此社会资本的引入和各类金融工具的使用还比较欠缺，有待对应的政策支持。
策略措施具有指向性的特点，作为方针指引着校园足球政策制定的方向。各类措施的成功制定，显示了政策制定方在保障校园足球发展上的决心。然而校园足球是一项需要长期投入和系统规划的工程，策略措施固有的短期性和临时性决定了它难以独自推动校园足球的可持续发展，策略性措施的频繁更替也可能使政策不稳定，导致学校难以适应政策的落实。
短期和长期的目标规划在制定校园足球政策中相辅相成，共同给政策制定方和学校带来可量化的目标。但是目前一些政策目标过于宏观和理想化，缺乏具体的、可操作的实施细则，难以在实际操作中实现。并且在制定政策目标和规划时，缺乏对不同地区、学校和学生实际情况的细化考虑，导致政策实施的适应性差。
税收与财政政策通过吸引资金支持和优化资源分配，在校园足球政策中起到关键的支持和保障作用。然而目前现有的税收优惠政策在支持校园足球方面还不够具体，许多相关单位和个人不清楚是否能够享受税收优惠。即使有相关税收优惠政策，也存在执行不到位的问题，地方相关组织和税务部门在落实优惠政策时也缺乏积极性和明确的指导。
法律法规在政策中占比较高，其原因是校园足球在我国仍在高速发展阶段，各种程序和机制有待完善，需要搭建宏观架构和规划各个方面的规章制度。可是部门角度的法律法规还不够健全，缺乏该领域专门的法律基础；现有法规执行力度不足，并且法律法规间缺乏协调性，导致政策实施效果不一致。
保险通过提供风险保障，可以分散学生参与足球活动时发生事故和伤害所带来的经济负担，减轻学校和家庭的压力，进而增大学生参与校园足球的积极性。但目前针对校园足球活动的保险制度尚不健全，现有的保险产品和服务覆盖面有限，无法全面满足校园足球活动的需求，学生和家长的安全顾虑未能完全消除。
监督管理在校园足球政策中起着关键作用，可以防止资源浪费和腐败，提升政策执行效率。但是政策执行过程中的监督和评估体系不完善，难以确保政策落实到位。政策实施的透明度和信息公开程度不足，也会导致公众和相关利益方难以全面了解政策执行情况和效果。
3.2.2. 供给型政策工具维度分析
供给型政策工具所占比例比较均衡，其中对于人才支持方面的政策力度最大，这也显示出我国目前在校园足球领域的人才需求非常紧迫。而其余资源资金类的工具则相对稳定，彼此间协同度较高。
场地设施是校园足球的坚实物质基础，但是现在无论是校内还是校外的足球场地都非常有限，尤其是在用地紧张的城市市区和经济欠发达地区，校园足球场地设施严重不足。并且还有一定数量的足球场地和设施维护不善，设备陈旧且损坏严重，影响学生的训练和比赛。
足球人才和师资力量是提升学生教学和训练水平的关键，只有提供优质持续的培训和发展机会，才能确保校园足球的教育质量和教学效果。但是目前最大的矛盾是专业足球教练数量不足，很多学校缺乏具备专业足球知识和技能的教师。同时缺乏有效的激励机制，导致优秀足球教练和体育教师流失[11]。
科学的教学培训将提高学生掌握足球技能的效率，但是目前课程内容的系统性和多样性欠缺，针对足球教师的培训机会也相对有限，在发达地区之外的学校多采用比较陈旧的训练方法。培训资源分配严重不均，日益严重的学训矛盾也导致校园足球政策执行时的城乡差距明显[12]。
资金投入等财政支持是建设和维护足球场地设施、购买设备器材、支持教师培训、组织赛事和活动的基础。但是目前资金整体投入不足并且分配不均，难以满足实际需求。资金在使用过程中也存在不透明，缺乏有效监督的问题，容易导致浪费和滥用；尤其是专项资金缺乏长期规划，难以保证持续支持。
健全的组织体系则能够明确各级单位、学校、社会等多元主体的权责，打通部门壁垒，整合各方资源，确保政策、人才和资金等要素顺畅流动并精准落地。但目前组织体系建设相对较为薄弱，尚未形成系统化的管理架构与跨部门协作机制。这在一定程度上制约了资源统筹和政策执行的效率，影响了校园足球的整体推进效果。
建立信息平台并提供信息服务可以促进资源共享和交流，加强政策宣传和解读，推广国内外赛事的宣传，吸收先进理念技术。但各级学校的信息化建设相对滞后，信息系统和平台不完善，信息交流和资源共享不畅通。并且缺乏系统的学生足球数据管理和分析，难以准确评估和跟踪学生的足球发展情况。
3.2.3. 需求型政策工具维度分析
需求型政策工具占整体的比例非常低，但由于采购频率的增大，需求型政策工具的使用正在逐步上升。其中赛事活动占比较大，而服务采购和三方外包则提及很少，国内外的校园足球相关市场潜力有必要得到进一步释放。
采购和引入三方外包进行专业服务、赛事组织和设施维护，有利于提高训练和教学质量、完善活动效果和场地条件、优化资源配置，弥补学校自身能力不足。但不可避免的是，服务采购程序通常比较繁琐，审批流程冗长。服务采购过程中也存在透明度不足的问题，容易引发腐败和不公正现象，影响采购效率和质量。此外，外包服务质量参差不齐，对外包服务的监督和管理机制不完善，外包服务的成本控制不力等也都是有待解决的问题。
组织学生和教练出国或去国内发达地区交流、训练和比赛，有助于开阔国际视野，增强文化交流和理解。此外，交流往来还能促进国内地区间的资源共享和经验交流，推动整体发展，提升我国校园足球的国际化水平和影响力。然而鉴于实际资金与资源匮乏，外出交流的机会十分有限。而地区间的交流合作不足，也导致优秀的足球资源和经验难以在全国范围内共享和推广。
对于贸易管理的加强，可以通过规范进口足球装备和器材的质量、优化供应链管理和支持相关产业发展来实现。但是部分高质量的足球设备和资源依赖进口，但进口流程复杂且费用高昂，制约了学校获取优质资源的能力。而对与校园足球相关的贸易管理政策不完善，也导致缺乏针对性的优惠政策和支持措施。
组织比赛可以加强学校的赛事经验和学生的实战经验，激发学生参与热情和竞争意识，提升学生技战术水平；还能促进校园足球文化建设，发现和培养足球人才，加强学校间交流与合作[13]。但是部分校园足球赛事组织缺乏专业性和规范性，导致赛事质量参差不齐；校园足球赛事的覆盖面不够广泛，尤其是在农村和偏远地区，学生参与赛事的机会有限。
3.3. 价值链维度分析
价值链分析旨在系统识别政策在价值创造过程中的关键活动与资源配置效率，从而揭示其内在结构与优化路径。从价值链的视角审视我国校园足球政策，可以看出其价值要素覆盖面较为广泛，基本涵盖了从课程教学、师资建设、环境营造到制度保障等多个关键环节。然而，不同价值要素在政策文本与实际资源配置中所受到的重视程度存在明显差异，反映出政策布局中的某些结构性倾向。
在各类价值要素中，校园足球环境要素所占比重最大。通过财政的协同投入，大力推动足球场地的新建与改造工程，并配套完善相关设施，显著改善了部分学校的硬件条件。此外，教育部通过遴选和推广“全国青少年校园足球特色学校”，旨在形成辐射带动的示范效应，积极构建有利于足球发展的校园氛围。然而也应当看到，当前环境建设仍存在诸多短板。部分经济欠发达地区和农村学校的场地条件依然落后，设施陈旧、维护不足、利用率低等问题突出。更重要的是，足球文化的软环境建设明显滞后。许多学生对足球运动缺乏基本认知与持续兴趣，家长和社会对校园足球的认同感和支持度有限，“重文轻体”的传统观念仍然影响深远。相较之下，校内外课程与培训在价值链中所获得的政策关注相对不足。尽管国家政策明确要求普及足球课程，但在实际执行过程中，部分学校的课程设置仍不够合理，足球课时被文化课挤压的现象时有发生。教学内容缺乏系统性和科学性，难以形成从基础到提高的连贯体系。同时，教学场地与器材的匮乏进一步制约了课程质量的有效提升。在校外培训方面，当前市场尚未形成规范有序的发展格局。培训机构资质参差不齐，专业水平有限，存在收费混乱、过度商业化以及训练方法不科学等问题，难以对校园足球形成有效补充和良性互动。
综上所述，我国校园足球在价值链层面的政策布局呈现出“重环境、轻课程”的特点。若要实现校园足球的可持续发展，未来政策应更注重全价值链的均衡发展，尤其应加强对课程教学与培训体系的系统设计与质量监督，推动校内外资源有效衔接，从而在整体上提升校园足球发展的协同性和连贯性。
4. 针对我国校园足球政策的优化建议
4.1. 有关环境型政策工具的优化建议
在策略措施层面，需要构建长短结合的政策框架，既要保持短期措施灵活性，更要建立稳定的中长期政策导向[14]。具体而言，制定校园足球发展规划及年度实施方案便于明确各阶段的目标与重点任务，增强政策连续性和可预期性。同时，应当注重策略措施的差异化设计，针对不同地区经济发展水平、学校体育基础条件和学生参与意愿等实际情况，制定分类指导政策，提升政策在基层落实的适应性。
而在法规制度方面，则需要健全校园足球专门性法律法规体系，明确各方主体权责边界。通过对场地建设、师资配备、课时保障及赛事组织等关键环节作出明确规定，为校园足球发展提供坚实的法律保障。对于目标规划过于宏观的问题，应当建立目标分层细化机制，将长期愿景分解为可量化、可评估的阶段性指标，并配套具体的实施路径和资源保障，增强目标的可操作性。
为了克服税收、保险等金融工具应用不足的短板，有必要完善支持校园足球发展的税收优惠政策体系。具体可明确企业和社会组织捐赠校园足球的税收抵扣标准，对投资校园足球场馆建设、器材购置的社会资本给予相应税收减免，激发社会力量参与积极性。在保险保障方面，可考虑建立市场参与运作的校园足球专项保险机制，开发涵盖运动伤害、意外医疗等风险的专属保险产品，探索建立校园足球风险基金。通过这些系统化改进，最终构建起结构合理、运行高效的环境型政策工具体系，为校园足球可持续发展提供有力支撑。
4.2. 有关供给型政策工具的优化建议
在资源供给方面，亟需加大财政投入并建立多元化的资金保障机制。各级财政应坚持设立校园足球专项发展资金，并明确资金分配向农村地区和薄弱学校倾斜的原则，逐步缩小城乡差距。同时，完善资金使用监管机制，建立透明的资金公示制度，确保专项资金专款专用。针对场地设施不足的问题，应采取新建与改造并举的策略，充分利用学校现有空间改建小型足球场地，并推动社会场馆与学校共享使用，切实提高场地利用效率。
在人才供给环节，有必要构建全方位的足球师资培养体系。通过扩大体育院校足球专业招生规模、设立足球教师专项培养计划，持续扩充专业师资数量[15]。完善在职教师培训机制，建立分层分类的培训体系，重点加强农村地区教师的培训支持。创新师资配置方式，探索区域体育教师共享机制，鼓励优秀足球教练在区域内多校执教。同时，建立合理的薪酬体系和职称评定通道，增强足球教师岗位吸引力，减少人才流失。在教学培训方面，应研发科学统一的训练大纲和教材，建立数字化教学资源平台，促进优质培训资源在区域间均衡分配。
此外，还需要强化组织体系建设和信息服务支撑，建立跨部门协调工作机制，打破管理壁垒。健全从基层学校到区域层面的组织管理网络，配备专职管理人员，确保政策有效落地。同时，加快推进校园足球信息化建设，构建集学生数据管理、训练监测、赛事组织于一体的信息平台，为教学训练提供数据支持。通过建立资源共享平台，促进场地、师资、课程等资源的优化配置，全面提升供给型政策工具的实施效能。
4.3. 有关需求型政策工具的优化建议
在服务采购与外包方面，需要建立规范透明且高效的采购机制，简化审批流程，通过电子化采购平台提升采购效率。同时完善第三方服务质量评估与监督体系，制定校园足球外包服务标准规范，确保服务质量可控、成本合理。特别要鼓励学校将专业训练、赛事组织、场地运营等业务通过竞争性方式委托给社会专业机构，弥补学校自身专业能力的不足[16]。
在赛事体系与交流合作方面，应构建多层次、全覆盖的校园足球竞赛网络。同时加强赛事标准化建设，统一竞赛规则和组织规范，提升赛事的专业水平和育人价值。在交流合作上，设立专项交流基金，支持不同地区间特别是东西部学校之间的足球交流活动，探索建立城乡结对、区域联动的合作机制。适度开展国际交流项目，通过引进外籍教练、组织海外集训等方式拓展师生国际视野。
通过完善贸易管理支持政策，可以积极释放校园足球相关市场潜力。对学校采购国产足球器材装备给予财政补贴，简化高质量进口足球器材的报关流程，建立校园足球装备集中采购平台，通过规模化采购降低成本。同时引导和支持国内体育企业研发适合不同学段的校园足球装备，培育本土品牌，逐步降低对进口产品的依赖。通过这些措施，充分发挥需求型政策工具在激发市场活力、优化资源配置方面的重要作用，为校园足球发展创造更有利的条件和环境。
4.4. 基于价值链维度的优化建议
针对当前校园足球政策在价值链上“重环境、轻课程”的结构性失衡问题，有必要从价值链各环节的协同发展出发进行系统性优化。政策层面应加强对课程教学与培训体系的质量监督与标准建设，制定从基础到提高的连贯性课程体系，明确各学段的教学目标与内容标准。同时建立课程实施监测机制，确保足球课时不被挤占，并通过配套专项器材资金，保障课程实施的基本条件。而在软环境建设方面，需着力培育校园足球文化，通过举办足球文化节、名人讲座等活动提升学生参与兴趣，并加强家长沟通与社会宣传，逐步转变“重文轻体”的传统观念。对于校外培训市场，应加快建立资质认证与服务质量标准，构建校内外协同育人机制，实现资源互补。此外，政策应促进价值链各环节的紧密衔接，推动场地建设与课程需求相匹配，师资培训与教学改革相同步，形成硬件投入与内涵建设并重、环境营造与课程提升协同的发展格局，从而提升校园足球发展的整体效能与可持续性。
5. 总结
我国校园足球已进入优化完善阶段，基本形成了覆盖各级学校的建设体系，新阶段对于校园足球政策提出了新的要求。本文构建了以政策工具维度和价值链维度为基础的框架，对环境型、供给型和需求型的校园足球政策工具以及校园足球课程、校外足球培训、校园足球教师、校园足球环境和校园足球制度等价值链要素展开分析，讨论了各部分存在的问题，即当前政策体系存在明显的结构性失衡。并提出促进政策工具与价值链的协同发展、强化课程教学与师资培养和针对各类型政策工具的优化建议，以期最终实现校园足球事业的全面、协调和可持续发展，为我国足球事业奠定坚实基础。
NOTES
*第一作者。
#通讯作者。