1. 引言
水产种质资源作为渔业发展的物质基础，是实现水产养殖业可持续发展的关键要素，也是维系水域生态系统完整性与稳定性的核心要素，兼具不可再生的生态价值与支撑渔业经济可持续发展的经济价值。然而，近年来，由于过度捕捞、环境污染、栖息地破坏以及不合理的引种等因素，我国水产种质资源面临着严峻的挑战，部分物种数量急剧减少，遗传多样性降低，一些珍稀品种甚至濒临灭绝。
在此背景下，法律作为规范社会行为、保障公共利益的重要手段，在水产种质资源保护中具有不可替代的作用。完善的法律体系规范资源开发利用行为，为水产种质资源保护提供坚实的制度保障。深入研究水产种质资源保护的法律问题，有助于发现现行法律制度的不足，进而提出针对性的完善建议，对于加强水产种质资源保护、推动渔业可持续发展具有重要的现实意义。
2. 水产种质资源保护法律的理论基础
水产种质资源涵盖鱼类、贝类、虾类等多种类型，构成了水产种质资源的核心，不仅是人类食物链的关键环节，也在水生生态系统中扮演着不可或缺的角色，具有深远的生态价值、经济价值和社会价值[1]。保护水产种质资源具有联动效应，其必要性贯穿生态、经济、粮食安全与社会发展的多个维度。唯有将水产种质资源保护纳入法治化、常态化轨道，才能为水产养殖产业的可持续发展、水生生态的稳定以及国家粮食安全提供坚实保障。
2.1. 水产种质资源的概念与价值
水产种质资源作为水生生物遗传多样性的物质载体，是国家生态安全与粮食安全的重要战略资源。其是指具有一定经济价值和遗传育种价值，可用于水产养殖、增养殖生产以及科研试验等活动的水生生物遗传材料。其涵盖范围广泛，包括鱼类、甲壳类、贝类、藻类等水生生物的亲体、稚体、幼体、受精卵、孢子及其遗传育种材料。这些资源是水生生物多样性的重要组成部分，是水产养殖业得以持续发展的基础。
2.2. 保护水产种质资源的必要性
水产种质资源是渔业捕捞、水产养殖和育种以及优良品种选育的生物基础，是渔业可持续发展的重要物质基础，具有很高的经济和遗传育种价值。2019年国务院办公厅发布了《关于加强农业种质资源保护与利用的意见》(国办发[2019]56号)提出，提出要制定种质资源保护与利用的综合规范，加强水产种质资源保护与利用研究，加快水产种质资源库建设等措施，以有效加强种质资源保护，进一步巩固渔业发展的基础。因此，科学开展水产种质资源保护与利用具有重要意义[2]。
从生态角度看，水产种质资源在维持水生生态系统平衡中发挥着关键作用。不同的水产种质资源在生态系统中占据特定的生态位，它们通过食物链、食物网等生态关系相互联系、相互制约。保护水产种质资源，对于维护水生生态系统的结构和功能完整性，增强生态系统的自我修复能力具有重要意义。从经济价值角度看，首先，优质的水产种质资源能够提高水产养殖的产量和质量，直接增加养殖户的经济收益。其次，特色水产种质资源能够带动地方特色水产养殖产业的发展，形成品牌效应，促进区域经济增长。水产种质资源是重要的农业种质资源。水产种质资源作为极为重要的农业资源，保存了水产生物繁衍的重要遗传物质，密切关系到水产养殖、育种业的发展。此外，在全球化背景下，水产种质资源已成为国家战略资源的重要组成部分，其保护状况直接关系到国家资源安全、生态安全，具有不可忽视的战略意义。
3. 我国水产种质资源保护的法律体系
我国高度重视水产种质资源保护工作，历经多年探索与完善，已逐步构建起一套逻辑清晰、层级分明、覆盖全面的法律与制度体系，已构建起国家法律框架为根本、行政法规与部门规章为细化、名录与技术规范为支撑的多层次水产种质资源保护体系。
3.1. 国家法律框架确立保护制度的根本遵循
《中华人民共和国宪法》规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”这一规定为水产种质资源保护提供了根本性的宪法依据，明确了国家对包括水产种质资源在内的自然资源保护的职责，也为后续制定相关法律法规奠定了基础。
我国水产种质资源保护形成了以《中华人民共和国渔业法》(以下简称《渔业法》)为核心、多部门法协同的法律体系。《渔业法》第29条规定授权设立水产种质资源保护区，禁止保护区内从事围垦、爆破等破坏性活动。第30条严格约束捕捞行为，禁用炸鱼、毒鱼、电鱼等破坏方式，禁止在禁渔区、禁渔期捕捞。这些举措既保护渔业资源可持续性，也间接守护了水产养殖种质资源及其生存环境，减少对其繁殖、生长的干扰，为种质资源提供繁衍空间。在法律责任方面，《刑法》第340条将“在禁渔区、禁渔期或使用禁用工具捕捞”行为纳入非法捕捞水产品罪的规制范畴。
此外，作为流域专门法的《中华人民共和国长江保护法》第24条规定，对长江流域实施更严格的保护措施。制定水生种质资源保护规划，强化栖息地保护。建立了流域特殊保护与全国一般保护的衔接机制。这一针对性的流域立法模式，为其他重点流域的种质资源保护提供了可借鉴的制度经验。《中华人民共和国野生动物保护法》及其配套法规则从珍贵濒危物种保护角度，与渔业法形成互补。该法将具有重要生态、科学、社会价值的水生野生动物纳入保护范围，通过名录管理制度明确保护等级，规范猎捕、交易、利用等行为，为水产种质资源中的珍稀物种提供了额外法律保障。
3.2. 行政法规与部门规章细化保护制度的实施路径
《中华人民共和国水生野生动物保护实施条例》作为《野生动物保护法》的配套行政法规，进一步明确了水生野生动物的保护范围和管理措施。条例规定国务院渔业行政主管部门主管全国水生野生动物管理工作，细化了特许捕捉证的申请条件和审批程序，该条例与渔业法形成呼应，分别从经济种质和濒危物种两个维度构建保护网络。
《长江水生生物保护管理规定》作为针对特定流域的部门规章，是《长江保护法》的重要实施细则。严格禁止在开放水域养殖外来物种，规范增殖放流活动，明确放流苗种需来自合法基地并进行生态风险评估。
此外，通过划定水产种质资源保护区保护我国重要水产种质资源及其产卵场、索饵场、越冬场和洄游通道，以保护为了保护我国重要水产种质资源及其繁殖、栖息地，2007年至2017年间，原农业部累计公布了11批共计535处国家级水产种质资源保护区，总面积15.6万km2，同时，各省级政府也设立了省级保护区。《水产种质资源保护区管理暂行办法》是保护区管理的核心部门规章，由原农业部2011年发布并于2016年修订，作为保护区管理的核心规章，首次对保护区概念进行了系统界定，并明确了国家级保护区的评审与命名规则。同时确立了跨区域保护区的协同管理机制，要求相关地方渔业部门协商申报或由共同上级部门统筹。在水产原良种方面，1991年原农业部成立了全国水产原良种审定委员会，负责全国水产原种、良种审定和水产种业发展相关支撑等工作。并从1996年起着手国家级水产原良种场的认定和建设，不断加强对国家水产原良种的保护、开发与利用。一系列出台的《水产苗种管理办法》(2005年)《水产原良种审定办法》(2008年)《国家级水产原良种场资格验收与复查办法》(2017年)等规章制度，共同规范了水产原良种的管理。
3.3. 名录与技术规范提升保护实效的工具支撑
为加强我国水产种质资源保护工作，根据《渔业法》有关规定和国务院印发的《中国水生生物资源养护行动纲要》有关要求，原农业部于2007年12月发布了第一批《国家重点保护经济水生动植物资源名录》，是确定保护对象范围的基础性文件，对保护经济水生动植物资源、提高水生生物资源养护水平、促进渔业高质量发展发挥了重要作用。近日，农业农村部印发第749号公告公布修订后的《国家重点保护经济水生动植物资源名录(第一批)》。修订后的名录共包含156个国家重点保护经济水生动植物种(科、属)，其中鱼类92种、虾蟹类17种、其他水生动物33种(科)、藻类6种、水生植物8种(属) [3]。
4. 水产种质资源保护中存在的法律问题
目前，我国渔业资源保护措施主要有捕捞投入控制、产出控制以及伏季休渔制度，我国已建立由自然保护区、水产种质资源保护区等组成的保护地体系，对维持水生生态系统平衡具有关键作用，在法律属性上，水产种质资源具有公共物品属性和生态价值外溢性，但各项制度仍存在一些突出的现实问题，究其原因，主要包括法律不完善、监管力量不足以及地方协调参与缺失，需要法律干预解决公地悲剧问题。
4.1. 责任界定模糊与处罚力度不足
面对长期的捕捞压力，传统大型经济底层鱼类捕捞量降低，破坏了天然水产种质资源的繁殖和群体补充，低质、小型鱼类逐渐代替优质、大型经济鱼类成为主要渔获种类。同时，野生淡水鱼类需求上升，价格攀升，一定程度刺激了非法捕捞，而执法力量相对有限，水系又纵横交错，珠网密布，导致非法捕捞活动屡禁不止[4]。
现行《渔业法》对破坏水产种质资源行为的法律责任设置，在罚款额度、刑罚标准等方面存在不合理之处。对于一些轻微的非法捕捞行为，罚款额度较低，违法成本远低于违法收益，无法有效遏制此类行为，如非法捕捞苗种、破坏保护区环境的处罚，根据《渔业法》四十四条“五万元以下罚款”与行为造成的生态损失不匹配，威慑力不足。在保护范围层面也界定不清，《渔业法》第二十九条仅提及“具有较高经济价值和遗传育种价值”的种质资源，但未明确价值评估标准，导致部分珍稀但经济价值较低的物种被排除在保护外。在涉及刑事犯罪方面，如非法捕捞水产品罪，入罪门槛相对较高，对于一些虽未达到入罪标准，但对水产种质资源造成严重破坏的行为，难以通过刑事手段进行惩处。而且，法律责任的承担方式较为单一，主要集中在罚款、没收渔具渔获物等经济制裁方面，缺乏对违法行为人的其他约束措施，如从业限制等，不利于从根本上杜绝破坏水产种质资源的行为。
4.2. 执法监管存在困难
目前，我国水产种质资源保护的执法工作主要由各级渔业行政主管部门及其所属的渔政监督管理机构承担。在国家级层面，农业农村部渔业渔政管理局负责指导全国渔业执法工作，组织协调重大渔业执法行动。地方各级渔业行政主管部门设立相应的渔政执法机构，如省级渔业主管部门下设的渔政总队，市、县级的渔政支队、大队等，负责本辖区内的水产种质资源保护执法工作。
但是因地理原因，仍存在执法力量薄弱，地方衔接不畅的情况，导致监管存在困难。首先，渔业种质资源分布范围广，涉及江河、湖泊、海洋等众多水域，而基层渔业执法队伍人员和设备往往不足，难以对整个辖区进行有效监管。一些偏远地区的河流、海域，执法人员难以做到频繁巡查，导致非法捕捞、破坏栖息地等行为不能及时被发现和制止。其次，渔业种质资源保护涉及农业农村、生态环境、水利等多个部门，不同部门之间职责存在交叉，容易出现协调困难、推诿扯皮的情况，在处理水域污染影响渔业种质资源问题时，农业农村部门负责渔业资源管理，生态环境部门负责污染防治，可能会因沟通不畅，导致问题处理不及时。各部门之间信息共享不及时不充分，影响管理效率，难以形成有效的联动。不能有效应对社会经济发展的新问题和新挑战。最后，基层渔业执法队伍力量不足，人员配备有限，执法船只、监测设备等装备老化，影响执法效率和效果[5]。
4.3. 地方性法规配套不足与区域差异
现行《渔业法》作为核心上位法，条款多为原则性表述，对关键制度缺乏明确界定。例如未统一规定水产苗种生产记录的保存期限、特有种质资源栖息地保护的具体标准，导致地方立法缺乏明确依据。地方立法覆盖不全，尽管广东、江苏等地出台了水产苗种管理细则，如《广东省水产苗种管理办法》要求生产记录保存2年、《江苏省水产苗种管理规定》则没有对生产记录保存的要求，并且存在中西部省份仍存在配套法规空白的情况。例如，云南省对高原湖泊特有种质滇池金线鲃的保护仅依赖《渔业法》原则性规定，缺乏针对栖息地破坏的专项处罚条款。不同区域对于水产种质资源的保护标准不统一，长江流域各省对禁渔期的规定差异显著，湖北省规定全年禁渔，而四川省允许部分支流季节性捕捞。这种差异导致种质资源跨区域保护出现漏洞，如长江鲟在四川段产卵期的捕捞压力未得到有效控制，进一步削弱了法律实施效果。
5. 完善水产种质资源保护的法律对策
5.1. 完善渔业法的法律规制
首先明确法律保护对象，水产种质资源的明确界定和保护需求促使渔业法进一步明确其保护对象。不同的水产种质资源，都有其独特的生物学特性和生存需求。渔业法基于这些特性，制定针对性的保护措施，如设立自然保护区、限制捕捞强度等，使法律条款更加具体和具有可操作性。
其次强化法律责任追究，严厉打击非法捕捞、非法交易等行为。随着对水产种质资源保护重要性的认识加深，渔业法对于破坏水产种质资源行为的法律责任追究更加严格。当出现渔业水域污染等影响水产种质资源的事故时，渔业法依据相关规定，明确民事、行政和刑事法律责任，确保对违法行为的有效惩处，从而加强对水产种质资源的保护力度，完善渔业法的法律责任体系[6]。明确不同违法行为的处罚标准，使法律责任具有可量化性和可操作性。例如，对于非法捕捞水产种质资源的行为，根据捕捞的数量、种类、珍稀程度等因素，确定相应的罚款金额和刑事处罚措施。现行《渔业法》第三十八条对违反禁渔区、禁渔期规定以及使用禁用渔具的行为设定了较低的罚款上限(五万元以下)。然而，这一罚款数额在实际执法中难以对违法者形成有效威慑。因此，建议将罚款数额提高，将显著提高违法成本，有效遏制非法捕捞行为。此外可以设定从业禁止条款，如果因破坏水产种质资源被行政处罚的，自处罚决定作出之日起在一定时间内不得从事渔业捕捞、养殖及相关经营活动，这一措施将从源头上防止违法者再次对水产种质资源造成破坏。
5.2. 推进完善执法监管体系
为破解水产种质资源保护中的执法力量薄弱的监管难题，需通过构建执法力量配置体系与监管模式精准补位基层力量，借助监测网、数字化执法工具等技术赋能提升执法效能，再辅以考核问责、人员培训等实施保障，形成全链条解决方案。通过法律明确农业农村、生态环境、海警等部门的职责分工，构建常态化协作机制。例如辽宁协作机制则通过渔政、海警、海事、公安四方联动，实现海上秩序监管闭环，此类经验可上升为法律规范，要求沿海地区建立跨部门联席会议制度。再如为强化联合执法力度并提升执法成效，推进跨区域、跨部门的协同执法行动，管委会持续完善联合执法的保障机制。阜阳市与六安市、河南省信阳市之间构建了跨省的三市五县联合执法协商机制。在此框架下，定期召开三市五县渔政执法联席会议，共同商讨执法策略，并积极开展联合执法巡查活动，以确保执法工作的高效开展[7]。
此外，执法工作者需明确水产种质资源保护的责任主体和义务，加大执法力度，按照“中国渔政亮剑”专项执法行动有关要求，开展打击非法捕捞、规范垂钓管理、水生野生动物保护及规范利用等专项执法行动，实现日常执法管理常态化。在加强种质资源保护、提高养殖技术水平、促进产业高质量发展、加强人才队伍建设等方面不断努力，建立科学的管理体系和完整的产业链。从而充分发挥本地鱼类的经济和生态价值。实现生态效益、经济效益和社会效益的协调统一，为乡村振兴和地方经济发展注入新的活力[8]。
5.3. 完善地方性法规与协调区域差异
加强水产种质资源保护，推动生态保护建设水产种质资源保护与高效利用是一项公益性、基础性、长期性工作。在强化上位法，搭建统一制度框架的基础下，构建区域协同立法，破解跨域保护难题，以长江、珠江等重点流域为试点，由流域管理机构牵头，组织沿线省份制定流域水产种质资源保护协同的有关规定，统一休禁渔期、禁捕渔具、捕捞限额等核心要素。针对跨省分布的特有种质资源，推动相邻省份开展联合立法，可由主要省份牵头，相关水文系统可能延伸的省份，统一栖息地保护范围、破坏行为处罚标准，填补单一省份立法无法覆盖跨区域生态关联的空白。
不同地区按照水产种质资源保护和创新利用需求，建设围绕地方特色品种布局、规划合理的珍稀濒危特色水产种质资源场和水产种质资源保护区，扩建水产种质资源的实体库和特色水产种质资源功能基因库，建立完善省级水产种质资源保护重点实验室、省级水产种质资源鉴定评价中心及分中心[9]。