1. 问题提出
人口老龄化是推进中国式现代化需要面对的重大课题，党和国家高度重视老龄事业和养老服务体系发展，“十四五”时期党中央把积极应对人口老龄化上升为国家战略[1]。在独生子女政策、人口流动化及空巢化、失能老年群体规模扩大等社会背景下，以家庭为基础、政府托底的传统养老模式，已难以独立支撑完整养老功能，亦无法有效满足日益多元化的养老服务需求。因此，探索创新养老模式，已成为支撑我国养老服务体系高质量发展的迫切需要。
随着信息化时代的到来，智慧养老服务是我国在数字时代下推出的积极应对人口老龄化的措施之一。工业和信息化部、民政部、国家卫生健康委等部委印发了《智慧健康养老产业发展行动计划(2021年~2025年)的通知》[2]，指出要进一步推动智慧健康养老产业的发展，积极应对人口老龄化。目前，我国智慧养老处于快速发展阶段，正逐步构建起智慧养老服务平台体系，为政府、市场、社会组织和社区居民等主体参与社区治理提供技术保障，从而实现社区善治的目标[3]，但是智慧养老平台仍然存在技术适老化、信息安全与隐私保护、服务标准与规范等碎片化的困境。目前我国学者在智慧养老方面的研究已取得一定进展，关注到智慧养老在资源整合和服务供给中的潜力，但在实际应用中，面临着诸多亟待解决的问题。
因此，本研究基于整体性治理理论框架，旨在探究以下几个问题：如何借助数字化平台构建整体性的治理框架？作为实证案例，贵阳市智慧养老服务平台面临哪些碎片化问题？其系统性整合的优化路径为何？如何驱动养老服务供给模式实现从碎片化向系统性整合的范式转型？对这些问题的深入解析，旨在破解当前养老服务供需结构性失衡的困境，为完善智慧养老服务体系提供理论支撑与实践参照。
2. 文献回顾与理论基础
2.1. 文献回顾
“智慧养老”这个概念最早被提出的是2008年在英国的生命信托基金会上，最初被称为“智能化养老”或者是“智能居家养老”[4]。2007年我国有学者指出用新型的数字化来解决居家养老问题[5]。智慧养老具有智能性、即时性、交互性、便利性、人文性、全时段性的技术优势[6]，适合我国大数量的养老需求。智慧养老的发展与人口老龄化加剧密切相关，2015年国务院《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》首次明确提出“促进智慧健康养老产业发展”[7]，表示智慧养老成为国家层面应对老龄化的重要战略选择。
关于养老模式，我国包括家庭养老、社会养老和社区养老三种形态[8]，传统养老模式以家庭养老为主导，但是养老服务供给总量不足、质量不够、内容不丰富[9]，因此给养老带来了许多挑战。国外在智慧养老领域的探索较为成熟，如加拿大通过“老年友好社区”计划、日本的“虚拟养老院”、荷兰的智能机器人智能养老、英国朋友圈养老和智能化养老公寓模式等[10]，为我国智慧养老模式的发展提供了宝贵的经验。中国以政策的推动和地方实践的探索，结合新兴的信息技术，逐步形成了具有中国特色的智慧养老模式，我国智慧养老模式从传统的政策主导逐渐向需求导向转型[11]。多主体参与是这个模式的显著特征[12]，养老服务的主体模式正在从以政府主导化向多元协同式养老转型[13]。关于智慧养老参与主体的研究，目前有学者展示了各主体涉及的主要数据主题以及不同主体间的数据流通和协作关系[14]，还有将多主体参与和智慧养老相结合，提出构建数字化赋能的多元化智慧养老模式[15]，进一步明确了政府、专业机构、家庭、老年人自身等不同主体在养老服务体系中的作用[16]。针对养老服务治理的“碎片化”状况，已有学者构建了“理念–结构–机制–手段”的整体性分析框架[17]。
多元主体参与智慧养老服务的实践中暴露出服务碎片化问题制约着服务效能，这正是整体性治理理论所关注的核心议题，该理论强调智慧养老服务碎片化问题主要体现在整体发展理念模糊、服务主体责权归属不明确、服务过程技术嵌入程度不足等方面[18]。整体性治理理论强调通过协调、整合和信任机制，打破公共服务中的碎片化现象，实现资源的优化配置和服务的高效供给[19]。
综上所述，当前学术界对智慧养老服务的研究，主要呈现两种视角：宏观层面聚焦政策标准化缺失问题，微观层面则集中于供需失衡分析。然而，现有研究在学理层面探讨不足，缺乏对智慧养老服务发展整体性的系统关注。基于此，本文借鉴成熟的整体性治理理论框架，结合信息时代的特性，深入分析智慧养老服务运行逻辑、实践困境并探索其优化的推进路径。
2.2. 理论基础：整体治理理论的内涵与适用性
2.2.1. 整体治理的核心要素
英国学者安德鲁·邓西尔(Andrew Duunsire) [20]在“Holistic Governance”一文中首先提出整体性治理的概念。此后，英国学者佩里·希克斯(Perry Hicks)在《整体性治理：新的改革议程》一书中对其概念进行了详细阐述，旨在整合治理层级、功能、公私部门及信息系统等“碎片化”元素，实现从分散到集中、部分到整体、破碎到整合的转变，从而为公民提供更完善、更低成本、更有效率的公共服务和公共产品。整体性治理的理论核心要义是强调政府应超越传统的部门分界线，建立一个全面、协调、整合的治理体系，用于解决“碎片化”问题。整体性治理理论最初针对的是政府部门因职能分工而导致的职能履行“碎片化”问题[21]，但实践应用领域在逐渐增多，治理动因主要是针对“碎片化”问题，可从治理理念、目标、主体、工具、机制等维度构建整体性治理的框架。
2.2.2. 整体治理理论的适用性分析
英国学者佩里·希克斯(Perry Hicks)认为整体性治理应以需求满足为价值导向，以信息技术为治理工具、以协调与整合为运行机制的核心要素，促进多元主体的合作参与，从而破除“碎片化”与“空心化”难题，建立整体性政府运作模式[22]。在数字化转型背景下，贵阳市智慧养老平台通过整合多元主体，将分散的养老资源纳入统一治理体系，体现了整体治理理论的内在逻辑。
贵阳市智慧养老平台的运行依赖于各社会主体构成的复杂网络，不同部门与机构因职能分工、组织文化等固有差异，形成了相对独立的运作体系，进而在养老服务实践中造成的碎片化治理困境。
贵阳市智慧养老平台涉及多元主体的参与，各主体在社会中的角色、利益诉求和行为逻辑各不相同。在养老服务这一社会领域中，若缺乏明确的责任机制，容易出现责任推诿、服务质量参差不齐等问题，影响老年人的权益和社会的和谐稳定。整体治理理论强调通过建立责任追溯机制，明确各参与主体在养老服务中的权责关系，促使各方在社会规范的约束下各司其职，增强各主体的责任意识和社会责任感，保障老年人能够享受到高质量、可持续的养老服务。
3. 案例研究设计
3.1. 研究方法与案例选择
个案研究不追求问题解释效度的代表性[23]，而更倾向于对事物过程、机制及其内在要素之间的关系进行捕抓，以此形成对研究问题的理解与阐释，并为知识输出服务[24]。本研究选取贵阳市智慧养老平台作为案例，采用案例研究方法，该方法适用于回答“如何”与“为什么”等旨在揭示复杂社会现象运行机制的问题，契合本研究剖析平台各主体运行逻辑与现存挑战的核心目标。为确保证据的充分性与结论的可靠性，研究综合运用深度访谈与文档分析等多种资料收集方法：一方面，系统收集了平台管理人员、养老服务供给方及老年用户的访谈资料；另一方面，梳理了平台相关的运营数据等资料。本研究对数据进行三方验证，加强研究发现的信度与效度。
案例选择缘由如下：其一，实践探索具有典型性。贵阳市作为西南地区智慧养老发展的重要实践场域，回应了我国人口老龄化背景下养老服务存在的现实困境；其二，内在机理具有可推广性。贵阳市智慧养老平台与整体性治理理论具有契合性，该平台的建立与推广为不同区域应对智慧养老治理难题提供经验；其三，运行逻辑蕴含学理性，贵阳智慧养老平台的运行逻辑深度蕴含整体治理理论的学理内核，成为理论与实践互动的重要学术研究体现。理论与实践的双向互动，使得贵阳智慧养老平台成为洞察智慧养老治理规律、推动治理理论创新发展的重要学术研究对象，具有突出的学术研究价值。
3.2. 案例概述
为应对人口老龄化、提升老年养老福祉，贵阳市建设了“以公民需求为导向”为理念的智慧养老服务平台。2019年，贵阳市开展老年人养老服务需求调研，建立了数据驱动的服务需求框架，为平台设计提供依据。基于此，贵阳市民政局于2022年8月通过公开招投标启动建设，平台采用“一中心(数据中心与指挥调度中心) + 一门户(统一服务门户) + 三端口(管理端、服务端、用户端)”架构，目标是打造数智化综合平台。为实现目标并提升效能，平台推动跨部门数据融合，与贵阳市人社局系统、贵州省集约化社区综合信息服务平台等实现互联互通，初步建成市级养老服务数据资源池。宝山苑负责人介绍，“家属可通过微信小程序查看老人每周的食谱，为老人个性化点餐，还能查询护理员每天的护理情况和老人的血压、血糖、血氧、服药等情况，并可通过工作人员上传的照片和视频查看老人的情况。”从实施效果来看，该平台为老年人群体构建了便捷的智慧化养老服务体系。
贵阳智慧养老服务平台围绕政府监管、机构运营与民生需求三大核心维度，通过统一平台整合管理端、服务端与用户端功能。政府监管端，融合人社局、社区平台等多部门数据，建立养老服务数据库，支持高龄津贴发放、政策制定评估、机构资质审核及服务质量监管；机构运营端，通过系统实现长者健康管理、用药提醒、电子护理记录、床位智能调度，并利用移动端提效；市民服务端：提供小程序线上申领高龄津贴、点餐、家属互动服务，同时保留线下代办渠道，保障不适用智能设备老人的服务获取，确保普惠。如图1所示。
Figure 1. Relationship diagram of the three-port interface in Guiyang smart elderly care platform
图1. 贵阳市智慧养老平台三端口关系图
3.3. 贵阳市智慧养老平台运行逻辑与动力机制
3.3.1. 贵阳市智慧养老平台的双向运行逻辑
贵阳市智慧养老平台的运行遵循“横向协同、纵向整合”的双向逻辑。从横向协同来看，贵阳市智慧养老平台通过一网化管理的方式，打破了各自为政的局面，实现了资源、信息与服务的整合，优化了养老服务供给中的碎片化问题。纵向维度上，贵阳市智慧养老平台注重治理层级间的协调与整合。政府处于顶层治理位置，政府发挥引导与监管职能，提供制度框架与保障。老年需求通过社区汇集或移动端直报上传至平台。平台作为需求分配与资源调度中枢，将需求精准分发给社会组织、企业、养老机构等服务供给主体。这一纵向流程实现了从需求产生、收集、分配到服务供给及反馈的无缝衔接，达成养老服务供需的精准匹配。
3.3.2. 贵阳市智慧养老平台的三重动力机制
一是政策驱动，构建整体性治理的宏观框架。政府通过顶层政策设计，系统性破解传统养老服务的碎片化困境，构建起跨部门协同、资源整合的宏观治理框架。贵阳市人民政府印发的《贵阳贵安推进老龄事业高质量发展实施方案》[25]等政策文件，为智慧养老平台的建设提供了明确的政策依据。整合性治理政策框架为多元主体参与智慧养老平台建设提供了外部推力，使得能够在统一的政策框架下协同工作，形成合力。
二是制度保障，增强主体协同稳定性。在智慧养老平台的运行中，制度保障体现在对服务质量的全流程监督管理上，对养老服务信息进行动态化管理、全流程监督。制度化的监管机制不仅增强了主体间的信任与协作稳定性，还通过明确的奖惩机制激励各主体提升服务质量，推动智慧养老平台的良性发展。
三是利益引导，实现多元主体协同共赢。从整体性治理的视角来看，利益引导机制通过整合各方资源，实现了养老服务的优化供给。各主体在智慧养老平台的建设与运营中实现利益共赢，不仅推动了智慧养老平台的持续发展，还提升了整个养老服务生态系统的活力和效率。如图2所示。
Figure 2. Relationship diagram of the triple driving mechanisms in Guiyang smart elderly care platform
图2. 贵阳市智慧养老平台的三重动力机制关系图
4. 整体性治理视角下智慧养老平台的现实困境
4.1. 智慧养老的主体困境：多元主体权责不明
贵阳智慧养老服务平台虽通过物联网、大数据等技术初步构建了数字化服务框架，但在实践中，服务供给的主体间权责界限模糊，导致出现“治理悬浮”现象。政府在养老服务供给中角色定位不明晰，受“大包大揽”治理思维影响，管得过多过宽，权责界定模糊。贵阳智慧养老实践表明，政府主导的智慧平台虽提升了服务效率，但限制了市场与社会力量参与，服务供给仍具较强行政化特征。二是养老服务资金投入主体单一。贵阳市智慧养老服务资金依赖于政府财政，平台建设以政府购买服务和专项资金为主，这种模式会加重了政府财政负担，还可能导致智慧养老事业发展动力不足和服务持续性受限。三是非政府参与主体受限。贵阳市智慧养老虽有“养老+”模式的政策支持，但养老服务设施建设仍由政府主导，非政府主体参与空间受限，难以形成稳定信任关系和长效合作共识。
4.2. 智慧养老的数据困境：信息安全与数据共享难题
4.2.1. 智慧养老中的信息使用安全与数字信任难题
贵阳智慧养老服务平台注册需老年用户填写多项个人数据，但老年人数字安全知识匮乏，易默认勾选隐私条款中的隐蔽授权选项，扩大信息暴露风险。媒体曝光的个人信息泄露事件使其更加戒备，部分老人因担忧安全问题拒绝注册，导致平台数据失真。同时，复杂的注册流程和验证要求增加了老年用户的操作难度，使其依赖子女代为操作，而家庭成员在协助时为图方便常简化安全设置，反而引入新的账户管理漏洞。
4.2.2. 智慧养老中的部门阻隔与数据共享受阻
智慧养老数据资源的治理模式会随着参与主体数量增加和参与程度加深而演变，经历从分布式到网络式的动态演化过程[26]。尽管贵阳智慧平台已初步建成养老服务数据库，但各个主体间的数据共享机制是互不相通的，数据资源未能充分转化为跨部门协同的服务效能。贵阳市通过贵阳智慧养老服务平台的“一网通办”实现了政务数据的横向联通，但养老领域的数据共享仍存在壁垒，区域间智慧养老平台因数据接口标准不统一，导致跨区域数据整合受阻。
4.3. 智慧养老的适配困境：技术导向与适老化建设不足
智慧养老服务通常要求老年人具备一定的数字素养和技术运用能力，能够操作简单的智能程序和智能按键。但多数老年人因年龄和教育背景限制，数字技能不足，既期待通过数字技术提升生活质量，又因无法熟练操控数字产品而感到困惑。加之对智慧养老服务缺乏认知，传统养老观念主导下，部分老年人仅将养老需求划分为“家庭赡养”和“机构托养”，对新型智慧养老服务缺乏基本认知，加上老年群体家庭成员，也存在对贵阳智慧养老服务平台的服务主体、服务内容及服务机制的认知空白。此外，受“重积累轻消费、重子孙轻自身”观念影响，老年人担心智慧养老服务费用过高，会给子女增加负担，导致其使用意愿不高，形成有效需求不足的供需矛盾。与传统养老服务供给不足不同，贵阳市智慧养老服务目前面临供给过剩、需求不足的局面，服务开展多为“供给推动”，而非基于老年人的刚性需求。
4.4. 智慧养老的人才困境：专业技能与队伍建设不足
我国目前养老服务人员专业技能不足，尤其缺乏医学护理、心理疏导和智慧养老技术相关人才。部分护理员仅能提供基础生活照料，难以满足老年人多样化需求，智慧养老服务平台所需的数字化管理人才和跨领域服务人员也较为稀缺。根据全国第七次人口普查统计数据，截止到2020年11月1日贵阳市常住人口总数量为598.67万人，其中60岁及以上老年群体数量为79.62万人，占贵阳市人口总数的13.30%，其中65岁及以上人口为56.69万人，占贵阳市人口总数的9.47%。与2010年全国第六次人口普查统计数据相比，60岁及以上人口比例上1.55个百分点，65岁及以上人口比例上升1.57个百分点。贵阳市人口老龄化程度虽低于全国水平，但老年群体数量增长迅速，且高龄化、空巢化特征明显。近年来，贵阳市高度重视养老服务人才队伍建设，出台相应政策和措施，推动养老服务人才队伍数量稳步增长。如图3所示，但是，但由于人口老龄化增长速度远远高于养老服务人才数量上升趋势，贵阳市养老服务人才队伍建设仍处于初级阶段，无法满足日益增加的养老服务需求。
Figure 3. Statistical chart of the number of elderly care institutions and staff in Guiyang city over the years (Data source: Statistical Yearbook of Guiyang City from 2019 to 2023)
图3. 贵阳市历年养老机构及工作人员数量统计图(数据来源：贵阳市2019年至2023年统计年鉴)
5. 整体性治理视角下智慧养老服务供给的路径优化
5.1. 完善制度设计：建立规范化跨部门联席会议机制
智慧养老服务供给涉及多主体、多要素、多流程，需要整合现代信息技术与多元主体力量，实现技术利用与价值创造的最大化[27]。跨部门联席会议应作为核心协同平台，由政府牵头设立，明确其议事规则、成员构成、权责分工与决策程序。政府在联席会议中履行引导与统筹职能，负责议题设定、议程协调与监督评估，推动形成“有限政府–有效市场–有为社会”的协同治理格局。联席会议应定期召开，成员单位包括民政、卫健、人社、数据管理、市场监管等相关部门，并邀请市场主体、社会组织及专家代表列席。同时，联席会议应确立市场参与机制，在非基本养老服务领域推动公私合作。此外，联席会议需设立社会力量动员与培育专项议程，负责统筹社会组织选拔、人员培训、激励保障等制度设计。可通过设立志愿服务积分互认、跨领域人才引进等机制，鼓励专业机构与志愿者参与服务供给，推动养老志愿服务组织规范化、专业化发展。最终形成政府引导不包办、市场运作不失灵、社会参与不缺位的智慧养老服务整合体系。
5.2. 数据治理：构建智慧养老服务的信任与共享机制
智慧养老通过信息共享与资源整合，来解决传统养老服务供给中的分割问题，实现体系、层级和流程的融合。在数据安全方面，政府应完善法律法规与监管机制，加强对平台数据安全的监督检查，保障用户隐私。平台运营方需建立透明的数据处理流程，明确数据使用目的、范围和方式。社会组织和社区可通过开展宣传教育活动，提高用户对数据安全和隐私保护的认识，增强用户自我保护意识。在资源整合方面，政府应发挥纽带作用，以贵阳智慧养老服务平台为桥梁，明确各方在数据采集、使用、保护中的权利与责任。同时借助大数据等信息技术提升服务能力，加强各组织工作人员信息共享意识，推动政府与政府间、政府与企业、社会组织和公众之间的信息共享，构建紧密的信任关系，从而减少各部门间沟通合作成本，兼顾各方利益表达，重点破解数据孤岛问题，减少老年人跨平台操作的困扰。
5.3. 统一技术标准：构建适老化数据接口规范体系
贵阳市智慧养老平台建设应坚持“以老为本”理念，通过制定统一数据接口技术标准，提升平台与各类智能终端、服务系统的兼容性与协同性，使技术服务更好适配老年人多样化需求。需基于老年人实际使用场景与能力差异，规范数据采集、传输与交互格式，确保各类智能产品体验一致、操作便捷、交互友好。在数据层面，应依托统一接口建立老年需求动态识别机制。通过标准化数据对接社区入户访谈、老年议事会等渠道信息，系统化归集老年人显性与隐性服务需求，为精准服务提供支持。同时，接口规范应支持“邻里互助圈”“时间银行”等服务项目的数据接入与共享，促进低龄老人、青少年志愿者等服务资源有序整合，推动代际互动与互助服务数据融通，助力老年人社会参与与数字融入。推动养老服务从“设备功能导向”转向“老人需求导向”，最终实现技术服务于人、数据赋能养老的适老化升级。
6. 结语
本研究基于整体性治理理论，以贵阳市智慧养老平台为案例，系统分析了其运行逻辑、面临的实践困境，并提出针对性的优化路径。研究发现，该平台通过“横向协同、纵向整合”的双向逻辑与“政策–制度–利益”三重动力机制，初步构建了数字时代的养老服务供给新框架。然而，平台发展仍面临主体权责模糊、数据治理薄弱、技术适配不足及人才支撑乏力等深层次“碎片化”挑战。为破解上述困境，需回归整体性治理的内核，以老年人为中心，通过跨部门联席会议机制明确权责关系，依托统一数据接口与安全共享机制打破信息孤岛，以适老化标准提升服务精准性与可持续性。
智慧养老不仅是技术应用，更是一场涉及治理理念、组织形态与服务范式的系统性变革。智慧养老服务平台建设应超越工具理性，在整合中注入人文关怀，在协同中保障权益公平，在创新中守住安全底线，最终推动养老服务从碎片化供给走向整体性善治，为老龄化社会提供兼具温度与精度的中国式解决方案。
NOTES
*通讯作者。