1. 引言
随着我国人口老龄化进程持续加深，截至2023年末，我国60岁以上的老年人口已高达2.96亿，占总人口比例的21.1%，老年人口规模庞大并位居世界第一[1]。人口结构的深刻变化，既对我国养老服务体系建设提出了严峻考验，也催生了规模庞大、业态多元的银发经济市场。银发经济作为向老年人提供产品或服务、以及为老龄阶段做准备的一系列经济活动总和，涵盖养老照护、健康服务、文体娱乐、适老产品等多个领域，具有产业链长、覆盖范围广、发展潜力大的鲜明特征。
党的二十大明确提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”，国务院办公厅印发《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》，为银发经济与养老服务协同发展提供了顶层设计与行动指南。当前，我国养老服务正从“兜底保障型”向“品质提升型”转型，老年人对健康养护、精神慰藉、智能适老等多元化服务的需求日益迫切。银发经济凭借市场活力与创新动能，能够有效破解养老服务供给不足、结构失衡等难题，推动养老服务向专业化、标准化、智能化、多元化方向升级。在此背景下，深入探讨银发经济赋能养老服务高质量发展的内在逻辑与实践路径，对于完善养老服务体系、释放银发经济潜力、实现老年人安享幸福晚年的目标具有重要的现实意义与时代价值。
2. 银发经济赋能养老服务高质量发展的必要性
2.1. 应对人口老龄化挑战，补齐养老服务供给短板的必然要求
我国人口老龄化呈现出“规模大、速度快、程度深、城乡差异明显”的特点，老年人口的结构分化使得养老服务需求呈现出多层次、差异化特征[2]。一方面，失能、失智老年人对专业照护、康复护理、安宁疗护等刚性服务需求迫切，而我国专业养老机构床位总量不足、护理型床位占比偏低，基层医疗卫生机构康复护理能力薄弱，难以满足核心需求；另一方面，健康老年人对文化娱乐、旅居养老、智能服务等品质化需求快速增长，现有服务供给存在内容单一、形式固化等问题。银发经济以市场需求为导向，能够引导社会资本、技术资源、人才要素向养老服务领域集聚，扩大服务供给总量、优化供给结构，通过市场化手段弥补政府公共服务供给的不足，形成“政府兜底保障、市场多元供给”的养老服务格局，为应对人口老龄化提供坚实支撑。
2.2. 培育经济新动能，推动经济高质量发展的重要抓手
在我国经济转向高质量发展阶段的背景下，银发经济作为新的消费增长点，能够有效释放内需潜力、优化产业结构。老年群体的消费需求已从基本生活保障向健康、品质、精神层面延伸，涵盖健康管理、适老产品、老年教育、文旅康养等多个领域，形成万亿级市场规模[3]。银发经济赋能养老服务发展，不仅能够直接带动养老服务产业提质增效，还能促进医疗、康复、科技、文旅、金融等多产业深度融合，催生智慧养老、医养结合、旅居养老等新业态、新模式，推动产业结构向高端化、多元化升级。同时，银发经济的发展能够创造大量就业岗位，吸纳不同层次劳动力就业，缓解就业结构性矛盾，为经济高质量发展注入持续动力。
2.3. 保障老年人权益，增进老年人福祉的核心路径
积极应对人口老龄化，核心是保障老年人的合法权益，让老年人共享发展成果、安享幸福晚年。随着生活水平的提高与健康意识的增强，老年人对美好生活的向往更加迫切，对养老服务的质量与个性化程度要求不断提升。银发经济赋能养老服务高质量发展，能够通过技术创新与服务升级，提升养老服务的专业化水平与可及性，让老年人获得更优质的健康护理、生活照料、精神慰藉等服务。例如，智慧养老设备的普及能够解决居家老年人照护监测难题，适老化改造能够改善老年人居住与出行环境，老年教育与文体服务能够丰富老年人精神文化生活。同时，银发经济的发展能够强化敬老养老助老的社会氛围，推动老年友好型社会建设，切实提升老年人的获得感、幸福感与安全感。
2.4. 完善公共政策体系，推进国家治理现代化的实践探索
养老服务作为重要的公共服务领域，其高质量发展离不开完善的政策体系与高效的治理能力。银发经济赋能养老服务发展，需要政府、市场、社会协同发力，打破传统治理模式的局限，构建“有效市场、有为政府、有爱社会”的协同治理格局[4]。政府通过制定完善的政策法规、优化营商环境、强化监管服务，引导市场主体规范发展、公平竞争；市场主体通过创新产品与服务，满足老年人多样化需求；社会组织通过志愿服务、公益帮扶等形式，弥补市场与政府的不足。这种多元协同的治理模式，不仅能够提升养老服务治理效能，还能为其他公共服务领域的改革提供借鉴，推进国家治理体系与治理能力现代化。
3. 银发经济赋能养老服务高质量发展面临的挑战
3.1. 政策协同性不足，制度保障体系有待完善
尽管我国已出台一系列支持银发经济与养老服务发展的政策文件，但政策体系仍存在碎片化、协同性不强等问题。首先是政策覆盖不均衡，城乡、区域之间政策差异明显，农村养老服务政策支持力度不足，部分偏远地区养老服务设施建设、服务供给等缺乏有效政策支撑；其次是政策衔接不顺畅，养老服务、医疗保障、财税金融、土地供给等相关政策之间存在衔接漏洞，例如长期护理保险试点范围有限，与养老机构服务、居家照护服务的衔接机制不健全，难以形成政策合力；最后是监管制度不完善，养老服务行业标准不统一，对养老机构、适老产品、智慧养老服务等的监管存在盲区，部分领域存在服务质量参差不齐、乱收费等问题，影响银发经济与养老服务的健康发展。
3.2. 供给结构失衡，供需适配度有待提升
当前，我国养老服务供给与老年人需求之间的结构性矛盾较为突出，制约了银发经济的赋能效能[5]。从供给主体来看，养老服务市场以公办机构为主导，社会资本参与积极性不高。养老服务行业具有前期投入大、回报周期长、利润空间窄等特点，加之老年人支付能力有限、消费观念相对保守，社会资本参与面临诸多顾虑，导致市场活力不足，民办养老机构普遍存在“小、散、弱”的问题，缺乏品牌化、连锁化龙头企业。从供给内容来看，服务供给同质化严重，以传统生活照料为主，专业康复护理、认知障碍照护、安宁疗护等高端服务供给不足，老年教育、文旅康养、心理慰藉等精神层面服务供给短缺。从供给区域来看，城乡养老服务差距显著，城市养老服务设施相对完善，而农村地区养老服务设施匮乏，专业服务人员短缺，多以互助式养老为主，难以满足农村老年人的多元化需求。
3.3. 产业融合深度不够，创新驱动能力有待强化
银发经济与养老服务的融合发展仍处于初级阶段，产业融合深度不足，创新驱动能力薄弱。首先是业态融合层次较低，医养结合、智慧养老等新业态多停留在表面，医疗资源与养老资源缺乏有效整合，智慧养老设备多为简单叠加，未能实现与养老服务场景的深度融合，难以真正提升服务效率与质量；其次是技术创新能力不足，适老产品与服务的研发投入有限，核心技术受制于人，部分适老产品存在功能单一、操作复杂、安全性不足等问题，难以满足老年人的实际需求；然后是品牌建设滞后，银发经济领域缺乏具有市场影响力的知名品牌，产品与服务的标准化、规范化水平不高，市场竞争力较弱，难以适应养老服务高质量发展的要求[6]。
3.4. 人才队伍建设滞后，专业支撑能力有待增强
人才短缺是制约银发经济赋能养老服务高质量发展的重要瓶颈。一是专业人才数量不足，养老服务行业劳动强度大、工资待遇低、职业认同感弱，加之传统观念对养老服务工作的偏见，导致养老护理员、康复师、老年社工等专业人才严重短缺，尤其是农村地区与偏远地区，人才缺口更为突出；二是人才素质参差不齐，现有养老服务从业人员多为中老年群体，文化水平偏低，缺乏系统的专业培训，专业技能与服务意识不足，难以提供高质量的养老服务；三是人才培养体系不完善，高校与职业院校养老服务相关专业招生困难，课程设置与市场需求脱节，缺乏实践教学环节，难以培养出适应行业发展需求的复合型人才，同时人才激励机制不健全，难以留住优秀人才。
4. 银发经济赋能养老服务高质量发展的路径选择
4.1. 完善政策体系，强化制度协同保障
构建系统完备、协同高效的政策体系，为银发经济赋能养老服务发展提供制度保障[7]。第一，建立跨部门政策协同机制。应牵头成立养老服务与银发经济发展联席会议，定期召开协调会议，统筹民政、医保、财政、自然资源等部门的政策制定与实施工作。针对养老服务与医疗保障、财税金融等政策衔接堵点，出台专项配套实施细则，明确各部门职责边界与协同流程。稳步扩大长期护理保险覆盖范围，细化保险待遇与养老服务项目的对接标准，明确居家照护、机构照护等不同场景下的服务报销流程与范围[8]。第二，制定精准化财税金融扶持政策。对民办养老机构实施税费减免政策，减免房产税、城镇土地使用税等税种，降低增值税征收率[9]。对适老产品研发企业给予研发费用加计扣除优惠，鼓励企业加大研发投入。设立银发经济专项信贷额度，引导金融机构开发养老服务专项贷款产品，放宽贷款审批条件、延长贷款期限。探索发行银发经济专项债券，明确债券资金专项用于养老服务设施建设、适老化改造等领域，由地方财政提供贴息支持。在土地供应上，将养老服务设施用地纳入国土空间规划优先保障，支持利用闲置的厂房、校舍等资源改建养老服务设施。第三，是健全全流程行业监管与标准体系。应制定统一的养老服务行业标准，涵盖机构运营、服务流程、人员资质、适老产品质量等方面。搭建全国养老服务信息监管平台，对养老机构服务质量、收费标准等进行动态监测，建立服务质量星级评价制度。此外建立养老服务行业失信惩戒机制，对存在违法违规行为的机构和个人列入黑名单，限制其参与行业相关项目。同时可以开展老年人消费权益保护专项行动，通过社区宣传、公益讲座等形式，提升老年人风险防范意识，引导树立积极健康的消费观念[10]。
4.2. 优化供给结构，提升供需适配水平
以需求为导向，优化养老服务供给结构，推动供给与需求精准适配。第一，构建多元协同的养老服务供给体系。强化公办养老机构的兜底保障功能，重点保障特困、失能、失智等特殊老年群体的服务需求，推进公办养老机构提质改造[11]。制定社会资本参与养老服务的激励政策，对连锁化、品牌化运营的民办养老机构给予一次性建设补贴和运营补贴。按照“15分钟养老服务圈”规划布局社区嵌入式养老服务设施，建设日间照料中心、助餐助浴点、康复驿站等，提供就近便捷的养老服务[12]。整合居家养老服务资源，推行“家庭照护床位”模式，为居家老年人提供专业上门照护服务，构建居家、社区、机构相协调的养老服务体系。第二，丰富差异化、品质化的服务供给内容。扩大专业康复护理、认知障碍照护、安宁疗护等刚性服务供给，支持养老机构增设相关服务科室，配备专业设备和人员。鼓励发展老年教育、文旅康养、心理慰藉等精神文化服务，支持高校、老年大学开设老年兴趣课程，引导文旅企业开发康养旅居产品。针对农村养老服务短板，依托村级公共服务设施建设农村养老服务站，推行“村级互助养老”模式，组织农村低龄老年人为高龄、独居老年人提供帮扶服务。开展农村旅居养老试点，结合乡村特色资源，打造乡村康养基地，发展具有乡土特色的养老服务[13]。第三，推进全方位的适老化改造工作。将适老化改造纳入城市更新和老旧小区改造重点内容，对小区出入口、楼道等公共区域进行适老化改造，加装电梯、扶手、坡道等设施。实施老年人居家适老化改造项目，根据老年人身体状况和需求，提供个性化改造方案，配备防滑地面、智能监测设备等设施[14]。推动公共场所适老化建设，在公园、商场、医院等场所设置无障碍通道、老年休息区、紧急呼叫装置等，营造老年友好型的公共环境。引导智能产品适老化改造，简化智能设备操作界面，开发适用于老年人的智能终端产品，解决老年人“数字鸿沟”问题[15]。
4.3. 深化产业融合，增强创新驱动能力
推动银发经济与养老服务深度融合，以产业融合与技术创新激发发展活力。第一，深化多产业协同融合发展。推进医养深度融合，支持医疗机构与养老机构签订合作协议，建立双向转诊机制，实现医疗资源与养老资源共享[16]。鼓励养老机构内设医疗机构，符合条件的纳入医保定点范围，为老年人提供“医养一站式”服务。培育智慧养老新业态，推动人工智能、物联网等技术与养老服务深度融合，开发智能护理机器人、可穿戴健康监测设备等产品，构建智慧养老服务平台。发展金融养老服务，鼓励金融机构开发养老储蓄、养老理财、商业养老保险等产品，满足老年人的财富管理需求。第二，强化技术创新与成果转化应用。设立银发经济技术创新专项基金，重点支持适老产品核心技术攻关，鼓励企业、科研院所、高校组建产学研创新联合体[17]。建立适老产品临床试验和示范推广基地，加快创新成果转化应用，推动适老产品标准化、系列化生产。搭建适老产品展示交易平台，举办适老产品博览会，促进供需双方精准对接，提升适老产品市场渗透率。推动中医药与养老服务融合发展，开发中医药养生保健、康复理疗等服务项目，推广中医药适宜技术在养老服务中的应用。第三，推进产业集群与品牌建设。在京津冀、长三角、粤港澳大湾区等经济发达地区，规划建设银发经济产业园区，集聚养老服务企业、研发机构、上下游配套企业，形成产业发展集群[18]。实施养老服务品牌培育工程，支持龙头企业打造具有市场影响力的养老服务品牌，鼓励品牌企业跨区域连锁经营。组织养老服务企业参与国内外行业展会和交流活动，推广优秀服务模式和产品，提升我国养老服务产业的国际竞争力。
4.4. 加强人才培养，夯实专业支撑基础
构建完善的人才培养与激励体系，为银发经济赋能养老服务发展提供人才支撑。第一，健全多层次养老服务人才培养体系。支持高校和职业院校增设养老服务相关专业，扩大招生规模，优化课程设置，增加康复护理、智能养老设备操作等实践课程比重[19]。推行“订单式”人才培养模式，促进院校与养老服务机构合作，共建实训基地，实现人才培养与市场需求精准对接。开展养老服务从业人员全员培训，建立岗前培训和定期轮训制度，提升从业人员专业技能和服务水平，培训合格后颁发职业技能等级证书。鼓励医护人员、社会工作者等专业人才转岗从事养老服务工作，拓宽养老服务人才来源渠道。第二，完善人才激励与保障机制。建立与岗位等级、技能水平挂钩的薪酬增长机制，提高养老服务从业人员工资待遇，确保不低于当地相关行业平均工资水平。完善从业人员社会保险政策，对民办养老机构缴纳的社保费用给予补贴，解决从业人员后顾之忧。设立养老服务人才专项奖励基金，对优秀养老服务从业人员和先进机构进行表彰奖励，提升行业社会认同感。开展养老服务行业职业技能竞赛，营造尊重养老服务从业人员的社会氛围，吸引更多年轻人加入养老服务行业。第三，推动人才资源均衡配置。制定农村和偏远地区养老服务人才扶持政策，对到基层养老服务机构工作的专业人才给予岗位津贴和生活补贴。建立城市养老服务人才对口支援农村机制，组织城市专业人才定期到农村开展技术指导和服务。推行养老志愿服务“时间银行”制度，鼓励志愿者参与养老服务，积累的服务时间可兑换同等时长的养老服务或相关权益。培育发展养老服务社会工作专业机构，引导社工人才为老年人提供专业化、个性化的社会工作服务[20]。
5. 结语
人口老龄化是我国经济社会发展必须面对的长期课题，银发经济赋能养老服务高质量发展，既是积极应对人口老龄化的必然选择，也是培育经济新动能、增进老年人福祉的重要路径。当前，银发经济与养老服务的融合发展仍面临政策协同不足、供给结构失衡、产业融合不深、人才短缺等挑战，需要政府、市场、社会协同发力，共同破解发展难题。
未来，应立足我国基本国情，以实施积极应对人口老龄化国家战略为引领，不断完善政策体系、优化供给结构、深化产业融合、加强人才培养，推动银发经济与养老服务深度融合、高质量发展。通过充分释放银发经济潜力，丰富养老服务供给、提升服务质量，让老年人共享发展成果、安享幸福晚年，同时以银发经济的蓬勃发展为经济社会高质量发展注入持续动力，走出一条中国特色应对人口老龄化道路。