1. 引言
党的十九大报告中提到，要“打造共建共治共享的社会治理格局”[1]，“多元主体”的理念开始盛行，在此背景下，以社会组织为代表的新社会力量逐渐发展壮大并开启参与社区治理事项之路。作为社会组织中发挥重要作用的中坚力量，社工站的建设受到政府持续之关注。中共中央、国务院发布的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，强调要统筹发挥社会力量协同作用，包括社区社会组织和其他社会组织，参与城乡社区治理[2]。党的二十大报告指出：“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体[3]。”在基层社会，社区治理共同体是构建基层社会治理新格局和推进国家治理能力现代化的主体力量，是实现民族地区社区治理创新的有效手段[4]。
2. 问题的提出和文献综述
党的二十大报告明确提出要“健全城乡社区治理体系”，在此背景下，推动多元主体协同治理成为破解基层治理难题的重要路径。乡镇社工站作为专业社会力量嵌入社区的关键载体，在联动多元主体、促进协同共治、培育社区共同体方面扮演着不可替代的角色。现有关于乡镇社工站参与社区治理的研究，主要围绕建设、实践与路径三个维度展开：
在建设层面，研究从“吸纳–嵌入”视角出发，探讨社工站在基层治理中的功能定位与实践作用[5]。强调乡镇社工站是“五社联动”的枢纽功能及面临有效性不足、依赖较强、与社区居民关系疏离等困境。应通过政府赋能构建良性政社关系，以推动协同治理[6]。在实践层面，乡镇社工站作为新兴的社区治理平台[7]，其“驻村守居”模式被强调为培育社区社会组织、回应乡村治理难题的有效途径，提升了基层服务的响应能力与覆盖水平[8]。在路径层面，指出社工站参与协同治理通常经历服务型、培育型到资源整合型三个阶段演进，最终形成“五社联动”的治理格局[9]。另有研究从发展性社会工作视角提出建设路径，强调应构建多方联动机制、激发社区内生动力及运用社会投资策略，实现基层治理的融合发展[10]。
既有研究对民族地区社工站的探讨仍显不足，相关理论与实践尚处探索阶段。为此，本研究突出地域特色，将多元主体协同治理理论系统应用于民族地区具体实践。通过对W社工站的深入调查，从政社、社社、社群等多维合作关系切入，旨在回应三个核心问题：一是社工站通过多元合作参与治理的内容；二是协同过程中面临的核心困境；三是如何从多元协同视角优化治理路径。通过案例剖析，研究试图为提升民族地区社工站治理效能、拓展协同治理理论的本土化应用提供新的实务参考。
3. 理论基础与分析框架
3.1. 多元协同治理理论
多元主体协同治理理论源于20世纪70年代的协同学[11]，早期研究主要集中于理念引介及其在公共管理中的潜在应用，后经学者发展，逐步形成较为完善的理论体系[12]。在我国，费孝通在《中华民族的多元一体格局》中最早提出“多元一体”理念，其中蕴含了多元主体协同共治的思想[13]。而协同治理强调多元主体并非简单叠加，而是涵盖政府部门、市场主体、社会组织及居民等不同治理单元，基于共同目标形成网络化合作关系[14]。罗西瑙指出，协同治理可以通过多元协同满足公共需求、达成治理目标[15]。格里·斯托克进一步强调，治理的实现依赖于多元主体间的持续对话、平等协商与合作，而非单一主导[16]。随着研究的深化，国内学者开始结合中国实际，探讨协同治理在不同领域和层级中的实践路径与机制。本文从多元协同治理的理论视角出发，系统分析乡镇社工站的实践内容、现实困境与优化路径，对推动民族地区社区治理创新、筑牢中华民族共同体意识具有重要的理论与现实意义。
3.2. 分析框架
依据多元主体协同治理理论的理论内涵，本文以多元协同治理的理论视角分析乡镇社工站如何参与社区治理，从W社工站与基层政府之间的协同合作、与社会组织之间的联动合作、与社区之间的赋能合作三个维度探讨治理的内容、困境，最后通过优化路径的方式实现民族地区乡镇社工站的参与社区协同治理能力的提升(见图1)。
Figure 1. Analysis framework diagram
图1. 分析框架图
4. 案例呈现
4.1. 案例背景
云南省印发了《乡镇(街道)社会工作服务站建设全覆盖规划》。按“一年覆盖、两年规范、三年提升”思路，在2021年6月底前实现全省乡镇(街道)社工站全覆盖。在此背景下，W社会工作服务站(简称“W社工站”)于2021年正式挂牌成立，入驻莲城镇LC社区，同时引入文山州社会工作促进会(简称“州促进会”)两名专业社工负责其日常运营与管理，成为文山州重点打造的4个社工示范站点之一。2023年W社工站被云南省民政厅认定为“省级乡镇(街道)社会工作示范站”。
LC社区隶属广南县莲城镇，地处莲城镇南边，共辖17个居民小组，现有居民住户2637户、10202人，2012年10月，LC社区被司法部、民政部确定为第五批全国民主法治示范村(社区)。根据省级政策重点关切“一老一小”服务要求，W社工站以LC社区作为重点服务区域，围绕“一老一小”开展系列为老养老服务、儿童关爱保护等专业服务，涵盖社区照顾、心理疏导、能力建设、社会融入等多个领域。
4.2. 研究方法
4.2.1. 文献研究法
文献研究是一种通过收集和分析文献资料，用以探讨和分析各种社会行为、社会关系及其他社会现象的研究方式[17]。笔者通过对乡镇社工站、社区治理等相关文献进行收集整理和归纳梳理，为论文的写作提供研究基础。
4.2.2. 实地研究法
实地研究或田野调查是一种深入研究现象的生活背景，以参与式观察和无结构访谈为主要方式收集资料，并通过对这些资料的定性分析来理解和解释现象的社会研究方式[18]。本文聚焦云南省W社工站，于2024年6月21日至9月22日期间通过参与式观察搜集W社工站参与社区多元主体协同治理等相关资料，并对基层政府相关人员、乡镇社工站相关人员、社区居民、社区志愿者等进行无结构式访谈，了解相关主体参与社区协同治理情况(见表1)。
Table 1. Respondent information
表1. 受访者信息
序号 |
访谈对象 |
访谈身份 |
访谈者性别 |
C1 |
L |
县民政局工作人员 |
女 |
C2 |
L |
LC社区工作人员 |
男 |
C3 |
L |
敬老院老人 |
男 |
C4 |
C |
县非遗保护中心讲解员 |
女 |
C5 |
W |
W社工站项目负责人 |
女 |
C6 |
S |
社区汉族居民 |
女 |
C7 |
L |
社区老年志愿者 |
女 |
C8 |
L |
社区老年志愿者 |
男 |
C9 |
Z |
第二小学学生、儿童志愿服务队队员 |
女 |
C10 |
C |
学生家长 |
女 |
C11 |
T |
高校实习生、社区助困志愿者 |
女 |
5. 社工站的治理内容
5.1. 协同合作：社工站与政府在特殊群体关怀中的协同治理
W社工站聚焦社区特殊困难群体，与当地政府部门协同合作，体现了“协同治理网络”中不同主体基于各自资源与专业优势形成的功能耦合[19]，推动了社区融合与社会治理的精细化发展。
5.1.1. 构建低保人群协同救助机制
国务院办公厅《关于改革完善社会救助制度的意见》明确提出构建“物质 + 服务”的综合救助格局，针对传统低保救助重物质轻服务、供需不匹配的问题。协同治理强调多元主体通过资源整合与功能互补提升公共福祉，专业社工的介入能有效弥补行政救助在需求评估与能力建设上的不足。在低保人群救助方面，W社工站与政府协同构建了低保人群救助机制。首先，广南县政府依托行政数据完成“政策找人”的初步识别，提供低保人群名单，履行保障职责；其次，W社工站通过专业入户评估建立“一户一档”，自2021年入驻LC社区以来，累计建立城乡低保档案73户。最终，通过资源联动与服务整合，在LC社区落实政策性救助的同时，为低保人群嵌入心理疏导、社区融入等发展性服务，促进受助者从被动接受转向主动参与。整个过程构建了“行政保基本、专业促发展”的闭环，有效推动了低保救助从生存保障向能力提升转型。
“我们与社工站的合作是一次有益的探索与实践，通过这种合作模式，我们能够借助社工站的专业力量，对低保家庭进行更深入、更细致的评估。他们的专业评估让我们更精准地识别家庭多维需求，使有限的救助资源能配置到最关键的环节，真正实现从‘人找政策’到‘政策找人’的转变。”(访谈记录：C1)
5.1.2. 形成弱势群体综合服务体系
针对社区老年群体面临的用餐难题，《云南省养老服务条例》规定县级以上人民政府应当支持社区养老服务设施建设，对老年助餐服务给予运营补贴，并鼓励社会组织参与运营。根据政策要求，广南县政府于2023年2月在LC社区设立老年幸福食堂，按就餐人次给予补贴，由民政局执行运营补贴，实现财政激励，由W社工站则负责老年幸福食堂项目的需求调研与服务反馈，注入专业性与回应性。这种“行政资源保基本、专业服务提品质”的协同网络，不仅降低了单一主体的治理成本，更通过制度化分工提升了服务的韧性与可持续性，实践了协同治理理论中“多元共担”与“伙伴关系”的理念，各主体根据其组织属性与资源禀赋承担差异化角色[20]，为社区养老服务的“可操作、可持续”模式提供了扎实的基层样本。
“老年食堂是街道重点推进的‘民生实事’项目。我们不仅提供场地和基础设施保障，还积极协调水电优惠等公共资源支持，目的是让社工站能专注于专业服务，打造一个可持续、有温度的为老服务枢纽。”(访谈记录：C2)
5.1.3. 推动老年群体关爱体系建设
为推动社区老年群体关爱体系建设，根据《云南省养老服务条例》规定县级以上政府应支持发展社区养老服务，鼓励社会力量参与，并为运营补贴等提供了法律授权。W社工站联合民政局、敬老院合作构建“守护银发”支持体系，广南县民政局主要提供政策与物资支持，履行政府主导责任；W社工站作为专业枢纽，组织常态化探访与节庆活动，执行直接服务并链接多元社会资源，积极动员家庭、志愿者及爱心企业参与，拓展老年人的社会支持网络；敬老院则作为协作节点提供场地与固定服务对象。在社工站、民政局、敬老院等多方协作下，这种“行政资源保障基础、专业服务激活网络”的分工，不仅将单向物质关爱升级为持续的社会支持网络，更通过代际交流等活动切实提升了老年群体的社区归属感与生活质量。
“以前总觉得日子漫长，现在每周都盼着他们来。一起做手工、过节、聊天，认识了不少新朋友。心里暖和了，感觉日子也有滋有味了。”(访谈记录：C3)
5.2. 联动合作：社工站与社会组织在民族文化传承中的协同行动
基于多元主体协同治理理论，复杂公共事务的有效治理有赖于跨越组织边界的资源整合与联合行动[21]。LC社区属于多民族社区，为了有效传承与活化本地民族文化，社工站积极与州促进会社会组织合作，形成了“社工站统筹协调、社会组织专业支撑、社区居民广泛参与”的分工合作模式，W社工站负责方案策划和活动执行，州促进会负责专业指导和活动经费，共同开展了一系列富有特色的民族文化活动。
5.2.1. 组织句町文化主题活动
为深化句町文化传承与跨族融合，W社工站联合州促进会共同推出“探寻句町古韵”系列活动，活动聚焦两类群体精准施策：面向老年群体开展“老少传承”传统句町技艺体验活动，增进代际交流；针对儿童设计“童心探秘”句町文化夏令营主题活动，通过寓教于乐的方式，组织儿童参观广南县非物质文化遗址保护中心、广南县民族博物馆、广南县民族文化馆，提高社区同辈关系凝聚力。
“我们和社工站合作，把文物故事、非遗技艺带到居民身边。每次活动都能看到不同民族的居民一起听讲解、动手体验，文化真正成了连接大家的纽带。”(访谈记录：C4)
5.2.2. 推进壮族文化小组服务
面对壮族非遗文化传承困境，W社工站联合州促进会开展“绣锦彩泥，创作我行”的儿童非遗兴趣小组。从方案设计、成员招募到活动执行与成果推广，双方形成了紧密的协作链条。活动通过多元渠道招募成员，组织彩泥制作绣锦图案等体验式学习激发儿童对壮族文化的兴趣与认同。同时建立学员交流与后续参与机制，鼓励参与者将作品放在儿童活动室展示以及带回家中与学校展示与讲解，形成“学习–展示–传播”的良性循环。
“我们在社会工作服务中心常设展示角，定期更新学员的作品。不少孩子从此成了‘小小文化讲解员’，带动家人邻居一起关注非遗。文化传承真正从活动变成了习惯。”(访谈记录：C5)
5.2.3. 举办苗族火把节庆典系列活动
苗族火把节是当地苗族同胞的重要传统节日，W社工站以苗族火把节为文化纽带，联动州促进会、苗族文化传承人、社区居民等多方力量，协同举办“萤火之夏，篝火狂欢夜”主题节庆活动。活动中，州促进会提供柴火、汽油等物资支持，W社工站扮演了关键的“网络管理者”角色，承担统筹策划、资源链接与安全保障等职责。文化传承人负责火把节传统仪式流程的指导，在协同治理网络中扮演着超越“仪式指导者”的深层角色，为活动赋予文化正当性，为社工站节日赋予本土合法性。社区居民作为参与主体融入欢庆。这种角色分化和协同模式，生动诠释了协同治理网络中“主导组织”与“参与组织”如何通过清晰的权责分工与互补性行动，共同管理网络并达成集体目标[22]。活动最终构建了一个“节庆共融”的社区参与平台，在共同欢庆中深化了文化理解与社区凝聚力。
“第一次参加火把节，从点火仪式到集体跳舞，每个环节都让人感动。和苗族邻居手拉手跳芦笙舞、听他们讲火把的故事，感觉我们虽不同族，却共享着同一种节日的喜悦和社区的温暖。”(访谈记录：C6)
5.3. 共建合作：社工站与社区在志愿服务培育中的协同共建
依据多元主体协同治理理论，社区问题的有效解决依赖于在正式治理结构之外，构建一个包含多元的协作网络，通过共享目标、资源和决策来创造公共价值[23]。W社工站结合LC社区实际情况，培育和组建了老年、儿童以及助困三支各具特色的志愿服务力量，为社区的发展注入了新的活力，成为激活社区治理新动能的关键因素。
5.3.1. 培育老年志愿服务团队
面对人口老龄化加深的挑战，W社工站协同LC社区居委会推动老年群体从服务接受者向服务提供者转变，培育老年志愿服务团队。驻站社工与社区干部通过在入户走访招募、摆点招募、线上招募等多种渠道招募成员，组建一支62名成员的“夕阳红”老年志愿服务队，主要参与社工站开展的日常服务与活动。为服务能力持续提升服务能力，W社工站与社区干部围绕志愿服务理念、沟通技巧、活动组织等内容开展系统培训，在LC社区老年活动室开展老人互助能力提升小组等小组活动，从而提升团队凝聚力以及提高志愿服务的效率和质量，共同推动志愿服务事业的发展。这一过程体现了协同治理理论中将社区成员从被动的服务对象转变为积极的治理伙伴，从而增强治理网络的包容性与韧性[24]，推动了“积极老龄化”与社区互助网络的有机融合。
“退休后总想做些有意义的事，加入‘夕阳红’服务队后，我参加了文艺队，经常在社区活动中表演节目。既锻炼了自己，也给邻居们带来欢乐，生活充实多了。”(访谈记录：C7)
“以前想参加志愿活动不知道去哪里，有力气都没地方出，现在有了老年志愿团队，我们几个老同志一起协助社工站，能发挥余热为社区出份力，心里特别踏实。”(访谈记录：C8)
5.3.2. 构建儿童志愿服务体系
为激发社区儿童的志愿服务兴趣，W社工站联合社区居委会在LC社区构建儿童志愿服务体系，共同培育儿童公益素养。一是社工站与社区居委会在社区招募并组建儿童服务队；二是开发特色服务项目，设计“小小环卫侠”环保行动、暑期学业帮扶、民族文化展演等多元载体，将垃圾分类、课业辅导、才艺展示融入志愿服务，实现“做中学”，树立儿童的服务意识，提升儿童的志愿能力；三是构建“社工 ＋ 家长”协同机制，实施全流程管理，确保儿童的安全问题。这种跨部门协同行动，在共同目标下整合异质性资源与专业知识，从而生成单一组织无法实现的系统性效果。实践显示，该模式有效提升儿童环保意识与社会交往能力，为儿童友好型社区建设注入可持续动力。
“我和同学一起参加了‘小小环卫侠’活动，一边捡垃圾一边学习分类，感觉自己也成了社区的守护者。现在我更懂得爱护环境了。”(访谈记录：C9)
“孩子参加志愿活动后变化很大，以前害羞，现在能在社区晚会上大方表演了。这些活动不仅锻炼能力，也让孩子学会了关心他人、热爱社区。”(访谈记录：C10)
5.3.3. 组建社区助困志愿者网络
为有效帮扶社区困难家庭，W社工站联合LC社区组建“精准帮扶”的社区助困志愿者网络，从社区居民、高校实习生中招募多元主体组成一支18人的志愿队伍，经系统性培训开展服务，统筹安排“一对一”或“多对一”志愿服务，内容涉及生活、教育、心理等多方面。并建立反馈机制，联动社区资源，对存在问题进行改进，形成“培训–服务–提升”闭环，这一闭环系统反映了协同治理中“适应性管理”的重要面向，即协作网络需要通过持续的反馈、学习与结构调适，来应对动态变化的社区需求，从而提升治理的精准性与长效性。该网络的建立，推动了社区助困服务从临时性帮扶向规范化、可持续化的内生支持系统转变。
“作为高校社工专业的学生，参加社区助困志愿培训让我把理论用到了实际。探访独居老人时，不仅要做生活协助，更要学会倾听与陪伴，这对我未来的职业很有启发。”(访谈记录：C11)
6. 面临的挑战与困境
6.1. 协同合作：服务资源链接不畅问题
在与政府的协同合作中，W社工站与政府部门虽建立了合作关系，但在信息、资金等资源的链接上还存在壁垒。在信息获取方面，由于缺乏制度化的数据共享机制，社工站难以获取特殊群体的实时、完整数据，可能导致服务介入延迟，资源投放精准度不足。资金方面，政府购买服务多采用短期项目化模式，物资支持也缺乏稳定性，使得社工站难以进行中长期规划和团队建设。这些问题导致政府资源未能有效转化为服务对象的实际获得感。
6.2. 联动合作：活动成员招募困境
在与州促进会的联动合作中，W社工站与州促进会合作开展活动时，面临招募渠道有限、居民参与动力不足等挑战。现有招募方式主要依赖线下宣传和网络平台，难以有效触达中老年等目标群体。同时，社区居民因学业压力、工作繁忙、缺乏兴趣或自信等原因，参与意愿普遍不高，导致活动参与者群体固化，难以扩大覆盖面和影响力。活动内容若不能与居民的实际需求或兴趣紧密结合，便难以形成持久吸引力，制约了民族文化活动等项目的可持续推广。
6.3. 赋能合作：培育志愿队伍能力不足
在与社区的赋能合作中，在志愿者队伍建设与管理方面，W社工站存在明显短板。当前管理模式较为粗放，缺乏规范的招募流程和系统的培训方案，以及专业培训与督导的缺失，使得老年、儿童等志愿者在服务技能、沟通方法和安全保障方面能力欠缺，志愿服务多停留在任务完成层面，体验感与持续性不足，影响服务质量与积极性。此外，社工站未能有效培育志愿者骨干和团队自主运营能力，队伍长期依赖社工站的外部推动，缺乏内生动力和自我管理机制，制约了志愿服务的专业化与可持续发展。
7. 优化路径与对策建议
7.1. 深化协同合作，优化协同治理机制
为深化政社协同合作，优化特殊群体服务机制，建议从沟通、反馈、合作三方面系统构建高效协同体系。一是建立沟通协作机制。社工站应主动与乡镇政府、居委会建立定期会议，将服务计划与乡镇重点工作相衔接，如民族团结创建等，争取纳入乡镇民生实事清单；政府提供更多非涉密政策与数据，支持精准服务。二是构建双向反馈机制。社工站与政府建立包含访谈、问卷等多元化反馈渠道，在口头反馈方面，依托村民大会、民族活动等场合设置流动反馈点，鼓励表达诉求；在书面反馈方面，采用图画式、简单汉文的问卷，并发挥村老、寨老等乡土权威的中介传达作用。三是细化精准化的合作机制。政社双方应联合开展需求评估，共建资源整合平台，形成清单化匹配，并开展“社区资源图谱”绘制工作，系统梳理本地非正式资源。在政府资金有限的现实下，双方可侧重“共同策划”，围绕本地特殊群体需求，联合申报县级及以上公益创投项目或争取民族地区发展专项资金，拓展资源渠道。
7.2. 强化联动合作，共筑民族活动平台
针对当前“联动合作”中民族文化活动成员招募面临的困境，可以从拓宽招募渠道、激发参与动力与打破群体固化三个层面进行系统优化。首先，构建立体化招募网络。线下社工站通过入户宣传、民族广场设点宣传，结合民族语言、民族活动嵌入式推广；线上除优化社会组织公众号外，可合作本地生活平台、制作民族活动类通俗短视频，并建立中老年居民微信群，以语音、图片等形式降低信息门槛。其次，推动活动设计向“需求与价值”双轮驱动转型。针对儿童，设计民族融合文化元素与课业、手工的短时趣味活动，突出能力培养；对于老年人，开展低门槛、强社交的民族文艺展演、节庆美食活动等，并设立荣誉角色增强归属感。最后，建立动态参与机制以打破群体固化。对现有积极分子进行赋能，鼓励其以“老带新”方式拓展参与面。最终形成“文化共享、活动共办、社区共融”的良性生态。促进民族文化活动的良性循环与可持续传播。
7.3. 完善赋能合作，壮大志愿服务力量
为培育壮大社区志愿服务力量，可以系统构建“管理–培训–激励”三位一体的支持体系，以激活社区内生潜力。管理上，共同建立规范的注册登记与电子档案制度，推行“社工–骨干–志愿者”三级架构，社工站负责制度设计、流程规范与督导支持，社区负责日常联络、场地协调，形成职责清晰、双向赋能的机制。培训上，采取社工站集中授课、社区现场教学、骨干经验分享相结合的灵活方式。尤其注重挖掘社区内部资源，邀请本地民族长者、文化传承人等担任培训辅助讲师，增强培训的文化适应性与社区认同感。激励上，社工站侧重提供专业督导、能力认证和外部资源链接，社区则负责设立社区公益榜、典型宣传等，使志愿者的付出既能获得实际回馈，也能转化为社区内部的尊重与声望。
8. 研究总结
本研究以国家构建“共建共治共享”社会治理格局和大力推进乡镇社工站建设为宏观背景，聚焦民族地区，以云南省W社工站为具体案例，运用多元主体协同治理理论构建分析框架，通过文献研究、实地观察，系统梳理了民族地区乡镇社工站的实践内容，深度剖析了其面临的深层困境，并最终提出了具有针对性的优化路径。通过全篇的论证与分析，本研究主要得出以下结论：
首先，本研究揭示了民族地区乡镇社工站在参与社区多元协同治理中的核心价值。其次，本研究提出了民族地区乡镇社工站参与多元协同治理所面临的困境。再次，本研究构建了一个多层次的优化路径体系。本研究对民族地区乡镇社工站参与社区多元协同治理的实践、困境与路径进行了初步探索，但这一领域仍存在广阔的研究空间与众多亟待深入探讨的议题。本研究主要基于一个典型案例的质性分析，其结论的普适性有待进一步检验。
基金项目
国家社科基金课题：国家社科基金一般项目“西南民族地区乡镇社会工作服务站的在地化发展模式研究”(项目批准号：22BSH126)；“广西高等学校千名中青年骨干教师培育计划”人文社会科学类立项课题“民族地区民政服务站的本土化实践路径研究”(GKYC202516)。